淺析食品安全監管的戰略選擇

檀秀俠

（北京師范大學珠海分校管理學院，廣東 珠海 519087）

在中國共產黨十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，中國政府首次從戰略高度明確地陳述“食品安全治理”問題：“實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”。政府的食品安全監管體系無疑是這套治理體系的核心，而政府食品安全監管的戰略及其選擇則是構建監管體系所要考慮的關鍵問題之一。食品安全監管的戰略是指監管機構出于整體目標、監管任務、監管環境等綜合考慮而采取的監管政策體系和執行框架。食品安全監管戰略分析超越了微觀分析對食品安全檢測技術、手段以及個別安全標準條文的制定和修正等具體事項或具體產品的關注，它在宏觀和全局層面上探討食品安全監管問題。

國內學者較少直接探討食品安全監管戰略，在“十三五”規劃綱要提出“實施食品安全戰略”前后，出現了少量從戰略角度談治理體系或監管體系（或體制）構建的研究。例如，胡穎廉認為食品安全治理有三個戰略視角：轉變政府職能，提升監管效能；創新社會治理，凝聚各方合力；發揮市場作用，引導尚德守法。[1]韓俊認為中國食品安全監管體系的基層監管體系仍是薄弱環節，市縣地方政府職責有待進一步強化。為使中央政策在地方得到執行，要細化、硬化考核標準，將確保食品安全納入各級政府政績考核體系，強化問責機制。[2]

國外學者對食品安全監管戰略的研究文獻比國內豐富一些，他們往往是將其放在“政府監管”（government regulation，也譯為“政府規制”）這一大的理論框架下進行研究，有些監管戰略并不只針對食品安全。綜合起來講，國外學者探討的食品安全監管戰略，根據所關注的監管事項、所運用的政策工具和涉及的監管主體的不同，可分為三大類。第一類關注企業的不同生產階段，具體包括三種戰略，即基于技術的監管、基于績效的監管和基于管理的監管；第二類瞄準最高安全風險，強調監管目標和資源配置優先放在對食品安全風險的控制上，并靈活回應重要監管因素的變化，稱為基于風險的監管；第三類聚焦多種監管工具，強調在堅持一定原則的基礎上對監管工具的綜合運用，以實現工具間的優勢互補和多元主體間的資源共享和整合，稱為基于原則的整合監管。

本文將重點介紹和評析國外學者所闡釋的上述三大類五種食品安全監管戰略，并在此基礎上為我國的政策制定者和監管者在食品安全監管戰略的選擇上提供建議，以不斷提高監管績效，從根本上解決食品安全監管存在的普遍性問題。

一、關注不同生產階段——基于技術、績效和管理的監管

一個食品企業完整的生產活動包括計劃、實施和產出三個階段。基于技術的監管是對實施階段的干預，明確要使用的技術或遵守的步驟；基于績效的監管是對產出階段的干預，明確必須或禁止達成的社會產出；基于管理的監管是對計劃階段的干預，迫使企業改善管理以增進公共目標的實現。

（一）基于技術的監管

基于技術的監管認為技術上達標是保障食品安全的關鍵因素，監管機構的主要職責就是制定或執行相關法規，明確企業生產必須采用的特定技術和標準，監測企業執行法規的情況，對企業違規行為進行懲罰和采取糾正措施。它是實踐中采用最早和最為普遍的戰略。在英美和歐盟等發達國家，基于技術的監管已發展得很成熟，已經形成了相當完善的食品安全技術法規體系和標準體系。例如，美國的食品安全技術法規和標準幾乎細化到了單個產品的專項技術，囊括了所有產品類別，跨越了由加工原料、工廠條件、加工工藝、產品檢測、包裝、運輸、銷售等全部環節，對各種微生物、農藥殘留、食品添加劑等危害因素進行了嚴格的規定和限制。基于技術的監管在規范食品生產、打擊假冒偽劣產品、預防食品安全風險和保護消費者權益方面發揮了重要作用。

然而，基于技術的監管在實踐中也暴露出了很多問題：監管規則的規定違背常識；描述過于狹窄和繁瑣；內容滯后和僵化；執行變化無常；由于服從成本高而弱化了企業尋求新技術的動力；限制市場競爭，等等。因此它需要不斷得到優化。監管機構要敏銳地回應技術的發展和變化，制定更為合理的技術標準；在標準的表述上要繁簡適度，做到普遍性與靈活性兼備；要采取更加有效的措施降低服從成本，鼓勵企業革新，等等。

（二）基于績效的監管

監管機構明確規定企業要達到或避免的特定結果，并通過一系列績效標準對結果加以衡量。監管機構主要評估和監控企業的產出是否達到了規定的績效水平，較少強調具體方法或最佳技術。監管機構主要采取兩種方法干預企業產出。一種是要求所有企業一律達到某一規定的績效標準。此情況下，不同企業由于技術條件、人員能力、產品性質等不同，要達成相同的績效標準需要投入不同的成本。因此，那些投入成本較低的企業可能更愿意服從監管。另一種是監管機構不要求整齊劃一，對那些高于平均績效水平的企業予以獎勵，對那些沒達到平均績效水平的企業收取一定的費用，最終確保總體水平達到平均績效。此種情況下，邊際服從成本較低的企業就有動機追求更高績效。

與基于技術的監管相比，基于績效的監管有著潛在優勢：在達成具體監管目標方面更有效；服從監管的方法更靈活，從而減少了服從成本，增強了企業革新的動機。然而，它也有著諸多缺陷：往往會在適用法規上存在不一致，監管的可預見性大大減少，政府監管成本增加，缺乏公平等等。這是因為，成功的監管不僅有賴于良好的監管設計，還有賴于監管設計的具體實施過程。這一過程是監管機構與企業之間的具體行為互動，塑造著雙方的信任關系和監管的合法性、一致性與公平性，最終決定了企業對監管的遵從情況。彼得·梅（Peter J.May）認為，基于績效的監管在概念上很容易描述，但在實踐中卻很難界定和執行。[3]實踐中它包含三項主要活動：確定要達到的結果、確定衡量績效的標準、評估已獲得的績效。然而這三項活動都存在執行難的問題。首先，明確要達到的結果，突顯結果特性并非易事。它們需要通過法律條文加以表述，這種表述涉及廣闊的或狹小的空間分布，涉及一定范圍的目標團體。可以只有一個目標，如使健康免受負面的影響；也可以有多個目標，如保護生命和財產等等。每個績效目標都能以不同的明確程度加以表述。其次，確定績效標準和相關的測量方法比表述績效目標更難。績效標準可以表述為量化的或定性的形式。量化標準的建立會帶來測量方法上的爭論。定性的績效標準只是簡單地要求績效應該至少與既定要求和規定相符，這樣的表述只是規定了企業要履行的普遍義務，但并沒有就如何履行義務提供實際的指導。最后，關于績效評估，最基本的分歧是績效是否可以被直接觀測或測量。很多情況下，由于生產系統太復雜，不能對結果進行直接觀測。這時需要對關鍵因素進行檢測和評估，或者運用計算機模型進行模擬。然而，任何預測以及預測方法都并非總是有效的。

在任何監管活動中，監管機構都必須面對緊密控制與自由裁量權之間的緊張關系，基于績效的監管強化了自由裁量權，弱化了緊密控制，其成功的關鍵在于具體監管情境下能否保持二者之間的平衡。目前，我國關于食品安全績效標準的制定與監測方面剛剛起步，更需要對其進行科學周密的設計，并努力克服其在執行中存在的難題，充分發揮這一戰略的優勢。

（三）基于管理的監管

基于管理的監管從企業制定生產計劃時，政府監管機構就開始進行干預，以促進企業內部管理。它要求企業制定計劃，每個計劃應該具備一定的要素，包括災害識別、減輕風險的行動、監控和糾正問題的程序、雇員培訓政策，以及評估和界定企業所宣稱的社會目標的手段等等。政府監管機構的干預強度取決于企業利益和公共需要之間的重合程度。如果重合程度較高，政府就只要求企業制定計劃。如果這種重合不足以保證企業計劃的執行，那么就需要政府進行強力推進：對其計劃進行認可或批準，或者對企業執行情況進行密切監控，或者由政府授權私人或社會組織對企業進行一系列相關認證。

危害分析和關鍵控制點（HACCP）體系是一種更為具體的基于管理的監管戰略。它首先要求企業的專業人員確認所有食品加工階段的潛在災害，包括所有生物的、化學的和物理的災害源，并對這些災害發生的風險進行評估。接著要求企業確定所有的“關鍵控制點”，并必須通過一套行之有效的方法和程序控制這些關鍵控制點。如果關鍵控制點被發現超出警戒線，企業要采取有效的行動進行糾正，以防止災害再次發生，并確保由差錯導致的劣質產品沒有被投放市場；企業還要建立有效的檔案體系，以方便查閱相關的歷史記錄并持續改善管理。

基于管理的監管有著獨特的優勢：第一，企業更好地負起食品安全責任。企業自己制定管理計劃，它比誰都清楚關于食品安全風險的信息，擁有最多的潛在控制措施，擔負相關責任的意愿和能力也更強。第二，服從成本更低，效率更高。企業管理者和雇員會更傾向于認為他們自己制定的法規更合理，更容易被遵守。第三，通過獲得私人或社會組織的支持，可以彌補政府執行資源的不足和能力的有限性。第四，通過賦予企業在制定監管方式上的靈活性，能使企業嘗試并尋求更好的和更具創新性的辦法。然而它在現實中也同樣面臨很多問題：大大增加了企業的服從成本；要求政府監管機構具有更強的管理能力；詳細的管理過程有時并不足以保證企業有動力去實現有益于社會的結果；由私人或社會組織進行認證使監管的有效性受到質疑。

實施危害分析與關鍵控制點體系認證在我國尚處在鼓勵和嘗試階段。政府要加大技術投入，培養更多懂得食品生產和加工技術、更能準確把握食品生產過程中關鍵控制點、進行細致的危害分析的專業人才；要加強與高校及相關研究機構的合作力度；通過建立綜合的信息交流網、積極與媒體合作等形式擴大宣傳；充分利用稅收優惠等政策鼓勵食品企業推行此項認證；推進國內標準和認證程序與國際接軌；努力探索并構建具有中國本土特色的監管戰略。

二、瞄準最高安全風險——基于風險的監管

基于風險的監管用透明、體系化和防御性的框架，將資源的使用和注意力優先指向最高風險。它有五個核心要素：（1）確定監管目標——考慮控制什么風險。（2）確定風險預期——準備容忍的風險類型和容忍程度。（3）評估災害或負面事件發生的可能性。（4）對企業進行風險評分。（5）將組織、監督、檢查、日常執行資源與企業的風險評分相掛鉤。基于風險的監管起初在實踐中暴露了其存在的問題。有時候，資源的使用很少與風險程度相匹配，不是被優先用于那些最需要改變的問題，而是被優先用于那些最容易解決或者具有高度政治敏感性的問題。它并沒有徹底地使公眾免受各種安全事故所帶來的災難。

為了克服上述缺陷，學者朱莉婭·布萊克（Julia Black）和羅伯特·鮑爾溫（Robert Baldwin）提出了“真正回應性的基于風險的監管”。[4]他們指出，監管的設計要回應以下五個關鍵因素：（1）企業態度和文化。監管要瞄向高風險企業，而高風險企業的確定是基于風險評分。通常風險評分采用如下公式計算得出，即風險=可能性×影響。其中，可能性是指企業導致危害發生的機會，它往往基于企業過去和當前的行為；影響是指企業行為可能產生的危害的規模或性質。用這種普遍的公式來計算風險，可能會忽略企業態度和文化對監管服從程度的影響，它雖然有助于確定資源使用的優先性，但無益于判定什么樣的干預方式更能促進企業對監管的服從。同時，“真正回應性”的基于風險的監管應分清不同的監管任務中風險評分所占的重要程度的不同。（2）監管體制的制度背景。監管活動中監管機構和企業的內外制度環境制約著監管的互動過程，影響著各項監管任務的實行，最終影響監管的結果。國際制度環境、監管權力的分散或共享也會使基于風險的監管產生困難。基于風險的監管要處理制度環境的差異，應對制度環境的挑戰。（3）不同的監管工具和戰略的邏輯。監管工具和戰略的不同邏輯影響監管機構和企業之間的不同關系以及不同交流模式。監管機構所擁有的權力大小要能夠確保其有效地使用某種特定的監管工具和戰略。（4）監管機構自身的績效。監管機構要對績效敏感，要能測量當下使用的工具和戰略是否成功地實現了可欲目標。他們還要能夠向公眾或利益集團證明其績效的正當性，并對使用的工具和戰略進行及時調整，以不斷提高績效。評估績效有兩個困難：基于風險的監管是未來導向的，如果風險并不明確，很難表明這是監管機構行動的結果；由于企業承擔了很多監管責任，很難劃清監管機構究竟在已取得的績效中發揮了多大作用。（5）每個因素的變化。監管機構應該能夠對目標的轉變、新風險的到來和新風險源的出現等作出反應，依此確定監管任務的核心，并建立新的控制機制。基于風險的監管所面臨的一個重要挑戰就是發現不了新的風險。監管官員往往拘泥于固有的一整套風險指標和評估標準，難以預料新情況的發生。引入隨機檢查或把識別新風險的動態過程加以制度化有助于克服這個問題。

法律上，我國《食品安全法》只規定了關于食品安全風險評估的少量內容；實踐中，我國食品安全監管機構對已經存在或潛在的風險往往不能及時作出反應，導致事故屢次發生。基于風險的監管戰略在我國遠未形成，亟待建構。首先它要以完整的組織架構為支撐。克里斯多夫·胡德（Christopher Hood）等學者認為，依據控制論，一般意義上風險監管體系由指揮者、偵查者和實施者三個組成部分，它們與“政策制定、監督和執行”相對應。[5]要組成風險監管的組織框架，必須存在承擔指揮、偵查和實施職能的機構。機構數目可以是一個或多個，職能分工要明確而協調。多重治理結構和職責分化會導致框架的不同部分以不同的步調前進，使整個風險監管體系失去效用。其次，要建立由風險評估、風險管理、風險交流等三個部分構成的完整的風險分析機制。也就是說，完整的風險分析機制不僅要對食品安全風險源及其危害程度和發生的可能性進行識別和評估，還要采取適當措施，降低危害程度或減少其發生的可能性，并使風險信息在消費者、管理人員、風險評估人員、企業和其他有關群體或個人之間進行相互傳遞和溝通。最后，基于風險的監管不僅要具備核心要素，在此基礎上還要具備“真正”的回應性，不斷優化。

三、聚焦多種監管工具——基于原則的整合監管

監管工具與監管戰略不同，它是指監管機構在具體的監管活動中所采用的各種政策方法或手段。根據其涉及的內容性質，可分為行政工具（如行政命令或指示）、經濟工具（如稅收和罰款）和法律工具（如民事或刑事處罰）。根據權力干預強度的不同，監管工具由低到高依次分為說服、警告信、行政指示、民事處罰、刑事處罰、吊銷許可、廢除許可等等。基于原則的整合監管強調監管工具的綜合運用，認為根據一定的原則綜合運用監管工具，可以彌補單一監管工具的不足，更好地發揮各種工具的總體優勢，并使不同的監管主體之間形成資源共享和整合。

學者尼爾·甘寧翰（Neil Gunningham）和達仁·辛克萊（Darren Sinclair）較全面地提出了基于原則的整合監管戰略。[6]他們認為，監管設計要遵循以下原則：（1）綜合運用多種監管工具。大多數情況下，單純的某種監管工具在具備獨特優勢的同時，也具有不可忽視的劣勢，不可能有效適用于所有情境。行政工具有著很高的可靠性和可預見性，但通常會缺乏彈性和效率；經濟工具通常是有效率的，但在很多情況下會“治標不治本”；干預強度低的工具具有非強制性、非侵犯性以及成本低的優勢，但由于其缺乏足夠的威懾力，如果單獨使用，也會效果不佳。所以最好綜合運用多種工具以實現優勢互補。（2）優先使用干預強度低的工具。干預包括兩方面的內容，一是指規定性，指外部團體決定提高監管目標的水平、類型、方法和程度；二是指強制性，指外部團體或工具為了提高企業的績效而施加消極壓力的程度。干預強度高的工具在效能、效率和政治可接受性上都存在問題，干預強度低的工具則在這些方面具有優勢，值得優先選用。（3）視實現監管目標的必要程度逐級提升監管工具的干預強度。約翰·布雷斯懷特（John Braithwaite）等人指出，如果較低干預程度的工具失敗，監管機構就會逐級采用干預強度更高一些的工具，直至被監管企業服從。[7]甘寧翰和辛克萊認為，監管活動應該由政府、被監管企業、營利或非營利組織等三方主體共同采用不同又互補的工具進行，并且任何一方都可以逐級增強其工具的干預強度。他們指出，政府的行政命令控制如果與行業自律組合使用，效果會更佳；政府指導下的企業信息披露如果與來自社會組織等第三方的壓力相配合，也會相得益彰。當然，有時逐級提升干預強度并不適宜。比如，在可能會導致無法挽回的損失或災難性破壞的嚴重風險下，同時使用多種工具比逐級采用一種工具會更有效。（4）賦權給私人或社會組織，使其擔當起代理監管機構的角色。監管主體要盡可能地廣泛，不僅包括政府監管機構、被監管的企業自身，還要包括營利性的第三方團體，如保險機構、銀行、消費者、供應商以及非營利組織等。非政府監管機構的參與，能夠減少政府干預的力度，彌補政府資源的不足，發揮專業優勢，增強監管在政治上的可接受性和合法性。（5）最大可能地實現監管機構和企業雙贏的結果。監管不要拘泥于滯后的監管規則或法律條文，要視情境的變化適當改變政策及其執行方式，盡可能地減少監管政策的執行成本和服從成本，增進相關利益者的總體福利。

基于原則的整合監管是一種更為靈活變通的戰略，也是一種更具包容性、開放性的戰略。面對日益復雜的監管環境和問題，基于原則的整合監管無疑將成為一種重要的發展趨勢和潮流。

四、戰略選擇的智慧

戰略選擇不僅需要對不同戰略所構成的政策體系和執行框架有充分的理解，對其優缺點有準確的把握，還需要洞察和遵循其中的規律，具備管理智慧。

（一）把握全局，突出重點

監管體系的構建要從全局出發，各監管機構之間職能分工要明確、合理，建立包括政策制定、監督和執行的完整的監管體系；監管主體要對被監管企業的計劃、實施、產出進行全程監管，防止出現監管縫隙；要強化監管績效，緊抓最重要的監管事項和環節，將資源投入到最需要的地方，投入到風險最易發的地方，投入到能夠取得最大收益的地方。

（二）降低成本，擴大收益

通過成本與收益比較，可以選出較優的監管戰略。在基于技術的監管、基于績效的監管和基于管理的監管之間進行選擇時就可以應用這種方法。采用任何監管戰略都會產生交易成本。交易成本涉及收集或執行某一監管法規所產生的費用。政府可運用的資源是有限的，而要達成既定的一系列監管目標，最優的選擇就是交易成本最少的戰略。政府評估私人企業的社會產出時會產生成本，當這種評估成本較低時，基于績效的監管對政府來說就是較優的。如果在某一時段，多數私人企業有著相似的運營方法，并且他們所使用的技術趨于穩定，那么他們就是同質的，這時較適宜采用基于技術的監管。如果政府監管機構既難以評估企業的社會產出，又因為企業高度的差異性而很難制定技術標準，那么此時基于管理的監管就不失為一種較優選擇。

（三）權力制衡，組合效應

權力制衡是防止監管失靈的重要途徑之一。權力制衡原則一方面要求食品安全監管機構內部監管權力的分配要互相制衡，防止一個食品安全監管機構或機構內某一單位控制企業的所有活動；另一方面要求政府、社會和市場之間力量的相互制衡，充分發揮社會和市場的力量，注重組合效應。要加強第三方認證機制、社會監督機制和民主參與機制的建設；組合使用行政、法律、技術等監管工具；組合使用不同強制程度的工具，更多地采取協商、信息披露、決策工作網、簽訂合同等非強制性工具。

（四）依托制度，避免隨意

將監管戰略選擇的依據、程序、執行以及評估等以制度或法律的形式固定下來，會增強監管的規范性、透明性、可預見性和合法性。史蒂芬·布雷耶曾指出，隨機的議程選定是風險監管中存在的一個普遍問題，“監管機構往往對那些進入公眾視野的主要風險采取行動，而對監管項目的合理優先性次序關注不足。監管機構往往無法創設出一份理性、全面的監管議程，從而在可及的范圍內實現安全的最大化，或將與健康相關的傷害減至最小。”[8]我們往往會看到，哪兒出了問題，就針對哪兒進行監管的現象，例如我們一直在排查有問題的食品，但事故依然不斷發生。建立有效的監管戰略選擇制度，能夠在很大程度上避免這種隨意性。

［1］胡穎廉.食品安全治理的三個戰略視角[J].中國黨政干部論壇，2015（10）：72-75.

［2］韓俊.實施食品安全戰略，完善食品安全治理體系[J].中國經濟報告，2015（12）：22-24.

［3］Peter J.May.Performance-Based Regulation and Regulatory Regimes：The Saga of Leaky Buildings[J].Law&Policy,2003,25（4）：381-401.

［4］JuliaBlack,RobertBaldwin.ReallyResponsive Risk-Based Regulation[J].Law&Policy,2010,32（2）：181-213.

［5］Christopher Hood,HenryRothstein,Robert Baldwin,Judith Rees,Michael Spackman.Where Risk Society Meets the Regulatory State：Exploring Variations in Risk Regulation Regimes[J].Risk Management,1999,1（1）：21-34.

［6］Neil Gunningham,Darren Sinclair.Integrative Regulation：A Principle-Based Approach to Environmental Policy[J].Law and Social Inquiry,1999,24（4）：853-896.

［7］Ian Ayres,John Braithwaite.Responsive Regulation[M].Oxford：Oxford University Press,1992.

［8］史蒂芬·布雷耶.打破惡性循環：政府如何有效規制風險[M].宋華琳，譯.北京：法律出版社，2009：1-7.