政府規制的興起、改革與規制性治理

孫娟娟

（中國人民大學食品安全治理協調創新中心，北京100872）

政府這個概念最早被用來表述全部國家活動，但隨著立法、司法和執法的區分，行政成為一種有別于其他的現象。[1]廣義來說，行政一詞既可以指實際活動，也可指組織機構，且能同時運用于公、私兩類事物。[2]1其中，作為一種實際活動，公共行政的出現是根源于人類社會生活的秩序要求。[3]當公共行政僅限于政府現象時，其所指的政府行政機關的執行、管理活動因為社會經濟的發展而呈現出行政疆域擴張、行政作用重構、公私界限模糊，以及規制與服務、強制與合作、單方行為與雙向互動的共存特點。[4]但不可否認的是，無論行政活動的內容、方式如何變遷，其依舊保持著既定的目標，即追求公共利益。[2]3只是，公共利益的內涵也隨著時間、地點及特定社會所追求的具體價值而改變。[5]29

當政府為了實現公共利益這一目標而開展管理活動時，行政所涉及的公共事務一是領域極為廣泛，且其疆域不斷擴張，以至于在所謂的“規制國家”的標簽下，政府行政具有了“從搖籃到墳墓”的全程管理特點。二是諸如交通、環境、健康、教育等不同領域的行政不僅具有行政的共性問題，同時也因為專業和技術要求而具有特殊性，因此，一方面，委任立法的出現有助于保障法律的彈性和行政立法的專業性及針對性；[6]另一方面，部門行政法的發展在服務部門法制建設的基礎上也能通過從實務到理論的升華推進行政法治作為整體的發展。[7]三是無論專業的部門行政還是綜合的公共行政，[8]行政發展所經歷的科學化（科學管理）、民主化（公眾參與）和法治化（依法行政）以及經濟全球化、信息化、市場化等世界潮流[9]也使得由政府主導的公共行政需要通過分化權力、轉變職能、協同合作來重塑政府、市場和社會在公共行政中的關系，并相應地改進政府行政以完成其所承擔的宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理等多重任務。

在上述的進程中，政府規制的提出是否有明確的所指？而從政府規制到多元主體的合作治理，究竟是前者包含后者的一種規制改進（量變）還是兩者互為補充抑或由后者替代前者的一種變革（質變）？對于這些問題，本文將以食品規制為具體參照領域，從規制的興起、規制的改革（regulatory reform）以及其與多元治理的關聯來予以回應。

一、興起：規制與強化規制

無論是從三權中分立出來的行政還是與政治對立的行政，其功能都在于執行國家意志，即作為國家權力中的執行權，負責對外的國家主權維護和對內的社會秩序維持。但是，需要指出的是，執行（executive）和行政（administration）雖然在使用上具有隨意性，但行政活動的專業化使得行政的內容更為豐富，不僅指靜態的組織狀態，同時也指動態的活動內容。相比之下，執行則是指專門的執行活動。[10]當法律、政策、命令等的執行使得公共行政具有強制性時，需要指出的是，第一，公共行政在執行中所具有的強制性是為了實現公共利益，因為只有強制性才能使得公共利益在與私人利益發生抵牾時具有優先性。[2]4第二，行政中的執行除了法律之外，還涉及到執行上級政府制定的政策，或者行政首長的命令。第三，（公共）行政本身除了執法，也涉及行政立法、行政司法的內容。[11]因此，行政、執行和執法是相關聯卻有區別的概念。其中，法治化使得執法成為現代行政的基本要素。[11]

在從行政到執行再到行政執法的范圍縮限中，政府對于經濟的干預是行政對內維護社會秩序的需要，以便通過糾正市場失靈來滿足公共利益。當德國通過經濟行政法、法國通過經濟公法規范上述政府干預中的工具選擇和適用時，英美的法律文化中并沒有這一類似的詞匯，為此，“規制（regulation）”一詞被借以填補這一空缺。[5]2相應的，即便規制缺乏一個精確的定義，但既有的一些定義[12]2都表明了規制的起源是作為規制者的政府機關強制性地干預市場主體的決策。鑒上，規制的興起和發展可以作如下綜述：

（一）規制概要

即便下文將要探討規制改革的必要性，但規制引入的干預作用是值得肯定的。其一，規制的目的在于保障公共利益。從戰后擺脫經濟危機的應急措施到制度化、常態化的發展，[12]12政府規制首要應對的是市場中的自然壟斷和由有限或排他競爭導致的市場結構。[13]在這個方面，市場失靈被視為政府規制合理性的一個方面。[14]5-6然而，當政府的規制干預是為了公共利益時，上文已經指出，公共利益的定位也是漸進性發展的。因此，鑒于經濟活動中的信息不對稱和負外部性等對環境、健康這些公共利益所造成的消極后果，政府針對壟斷而施行的經濟性干預也被強化為社會性規制，后者的顯著特點就是規制范圍的擴大。在這個規制不斷強化的過程中，“規制國家”成為了政府公共行政的新標簽。

其二，規制的優勢在于預防性。對于工業化生產所帶來的風險擴大化、損害間接化等問題，私人訴訟的救濟機制因為訴訟成本高昂、被告賠償能力有限、法官專業缺失、被訴低概率導致威懾有限等不足而無法有效應對上述問題及其對于正義的破壞。[15]為此，原本的一元過錯歸責轉向了以過錯責任和風險責任為中心的二元歸責。[16]與此同時，政府的事前干預也被視為預防這些危害的新途徑。事實上，在涉及環境、健康和安全問題的規制中，風險社會的到來使得技術風險所致的危害具有范圍廣、且損害不可逆的特點。在諸如寂靜的春天（環境污染問題）、瘋牛病危機（食品安全問題）等的教訓中，政府日益重視有效識別、衡量和回應風險的規制，[17]以便保護公眾免受危害導致的安全損害。盡管事后的處罰和損害賠償對導致危害的風險性行為具有威懾力，但對于健康、生命的損害，與其等待損害后的補償，不如預先加以避免。[18]因此，當安全岌岌可危時，規制的理念遵循安全總好過抱歉的邏輯，即借助前瞻性的國家干預（如許可）來防控風險。例如，在保障食品安全的風險規制中，以風險評估為內容的科學原則為防控食品安全風險提供了事前干預的科學依據，如是否許可某一物質的使用，是否對潛在的風險進行警示。此外，鑒于科學不確定及風險評估在風險識別和定性中的有限性，謹慎預防原則（precautionary principle）的引入確保了在應對科學不確定性時，政府可通過前瞻性的行為保護人類免于遭受潛在的嚴重且不可逆轉的損害。

其三，規制的威懾在于處罰的多樣與梯度安排。鑒于違反規制所帶來的損害，規制除了刑事處罰這一后盾，其借助強制性執行所確保的合規規制中本身就包含了處罰。[5]79在這個方面，執行金字塔（enforcement pyramid）的存在表明了規制處罰的多樣性和比例性，即形式多樣的懲罰適用以違法規制行為的嚴重性為依據，自下而上的梯度安排可包括勸說、警告信、民事處罰、刑事處罰、暫停許可、吊銷許可。[19]49可以說，多樣的違規處罰選擇既能提高規制執行的回應性，即根據違規者的主觀意愿和客觀結果選擇相應的處罰；也可以通過處罰工具的組合增加違規的成本進而提高被規制者的合規意愿。例如，修訂后的《食品安全法》在違規處罰方面突出了“組合拳”的特點，即包括約談、責令整改、行政罰款、民事賠償、停產停業、吊銷許可、行政拘留、刑事處罰等諸多威懾手段。舉例來說，約談通過商討的方式解決問題，但監管行政處罰的后盾也使其具有無形的約束力。但與單向強制性的處罰手段相比，行政約談所蘊含的民主、平等、協商理念不僅緩解了與約談對象之間的矛盾，也有助于提高行政執法的效率和質量。[20]此外，行政拘留則針對“怕關不怕罰（款）”的食品行業違法者提高了具有威懾力的處罰力度；而單處、并處以及多次違法的從重和加重處罰的梯度安排也可針對違法的復雜性提供有針對性的選擇。

（二）規制機構

無論是實現規制的公益目標，還是通過規制防控風險、懲戒違規行為，都需要規制的政策法規得到公正的制定和有效的執行，而這有賴于機構性的安排，即由政府規制機構去完成這一任務。[21]盡管政府規制機構具有隸屬于政府、半自治機構、獨立的公共機構、自我規制機構等多種模式，[21]但是規制機構因其規制領域的專業性和規制過程中的利益博弈，以及三權（準立法、執法和準司法）一體化的特點，需要在機構設置中突出其權威性（職權）、專業性（人才）、獨立性（防止政治和經濟的干預）。[22]此外，從行政到執行（執法）到規制，依法行政同樣要求規制機構依法干預市場、管理社會。也就是說，由規制機構的合法性要求來回應“誰來規制規制者”的挑戰。在這個方面，可從明確的規制目標、法定的規制權限、專業的人員配備以及穩定的規制風格來規范規制機構在專業化的行政領域內的作用。[23]

（三）規制工具

隨著規制目標和領域的擴張，規制探討的主要內容更集中于為了實現既定的目標，規制機構對于規制工具的選擇和應用，以回應“要不要干預”和“如何干預”的問題。[24]然而，由于“規制”本身沒有統一的定義，因此，基于規制所探索的規制工具也是概念繁多。[25]舉例來說，在最初的經濟性規制中，為了應對自然壟斷和由有限或排他競爭導致的市場結構，政府規制所采取的是諸如針對入市和退市的規則來規范市場結構（結構規制）。此外，政府也通過價格、廣告或者最低的質量標準規制市場中的行為（行為規制）。[13]而在隨后的社會性規制中，規制目標的差異也使得規制工具有所不同，如通過設定標準、提供信息、自愿標準和認證制度等來解決信息弱勢方由于信息不對稱所帶來的安全危害。但是，技術對于市場結構的影響和產品安全的改進影響了原有規制工具的有效性。[26]因此，需要重新考慮規制工具的選擇和新組合產生的優勢。隨著宏觀背景的變遷，如科學技術的進步，全球市場的發展，社會目標的新動向（包容性發展、社會團結）等，無論經濟性規制還是社會性規制，以及政府規制借助文牘（red tape）來搜集信息和干預經濟主體的行政性規制[27]6都應在規制的改革中作出有利于減少規制負擔、提高規制質量的改進，包括規制工具的選擇。

二、改革：放松規制和規制改進

長期以來，以問題為導向的規制也不可避免地產生了以下“碎片化”的問題，一是缺乏事先的規劃，繼而無法保障規制政策的連續性和一致性；二是缺乏事中的合作，尤其是不同規制機構因為規制領域的重疊性[28]而需要的必要合作；三是缺乏事后的評估，而這有助于通過對規制效果的總結改進新的規制決策。此外，上述的科學技術進步、全球經濟發展等宏觀背景也對政府規制提出了新的挑戰，包括規制工具的推陳出新。有鑒于此，相較于規制的效益，規制的成本日益受到重視。概括來說，規制成本一是表現為被規制對象所承擔的規制負擔。例如，規制增加企業進入市場、生產合格產品的合規成本，進而不利于企業的創新和投資。事實上，作為規制的副產品，其對競爭的不利影響常常被低估。[14]17二是表現為規制主體的規制失靈。例如，規制俘獲使得少數利益團體因規制而受益，而本應以公益為規制目標的規制機構也會優先考慮部門的私意。此外，規制機構和不同政府層級之間的規制重疊、不合時宜或者設計拙劣的規制都可能阻礙規制目標的實現。值得提醒的是，除了規制機構的能力限制，施加過多的負擔于規制機構也會導致上述的規制失靈。事實上，規制的歷時性發展表明了規制能力的培養和經驗的積累具有漸進性的特點。但隨著能力和經驗的提升，規制改革成為規制可持續的新動力，這可以借助戰略性的規劃實現更好的規制（better regulation）。

（一）放松規制

鑒于不同的規制類型，放松規制所應對的主要是經濟性規制。當政府行政體系和市場體系都能在資源配置中發揮作用時，規制的目的在于借助政府行政體系的強制干預克服市場失靈中的壟斷。對此，最行之有效的方式就是命令控制型手段，即借助許可、禁止、標準設定和執行來重組市場結構，以降低壟斷的危害。在這一規制模式下，命令被規制者采取合規行為的要求往往由法律法規和技術規范等予以細化，為此被規制者沒有自由選擇的空間，而其違規行為也可以由授權的規制機構通過處罰加以懲治。然而，這一規制模式一是沒有考慮被規制者的合規意愿，以及其比政府更適應市場和行業變化的事實；二是增加了政府規制的負擔，尤其是信息搜集的成本；三是一刀切的規制命令與差異化的企業規模、行業特點不相匹配，進而影響了市場機制的作用。

有鑒于此，從上世紀80年代開始，放松規制的一個主要目的就是為了提高競爭。[29]在這個方面，行政管理的市場化和自由化開啟了規制逐漸放松的進程。其中，前者是在公共服務中引入市場機制，例如，通過競爭來增強成本意識和優質服務意識。對此，政府自身規制的轉變可以借助民營化、服務外包等方式實現市場化。后者是要求政府擺脫繁文縟節的束縛，從指導被規制者怎么做的管制過細轉向提供規制所要實現的目標和必要的規章。[30]35

（二）改進規制

不同于經濟性規制，社會性規制和行政性規制的改革更多的是要求提高規制的質量。盡管市場行為往往將私人利益置于公共利益之上，但為了實現市場利潤，回應消費者的訴求、基于環境保護的質量提升都已成為新的競爭優勢。在此基礎上，更多的產品選擇和信息供給也更容易獲得消費者的青睞，借此也有助于實現和保障消費者的知情選擇。

因此，政府規制可以一是通過簡化政府規制、減少規制成本，以促進更具創新力、競爭力和全球化的市場發展。事實上，因為知識和信息的優勢，市場主體比政府規制者更容易適應環境、推進技術創新和防控風險。因此，簡化政府規制要求在某些領域讓公眾得到更多的自由裁量權。[31]xxiii二是可以借助基于管理的規制（management based regulation），使得被規制者可以通過自我評估和規劃，在內部建立有助于實現規制目的的管理規則。以食品安全規制為例，自我規制（self-regulation）主要通過生產經營者落實諸如危害分析和關鍵點控制體系等安全管理體系。上述的轉變是因為食品安全的首要責任在于生產經營者，而基于管理的規制賦予了生產經營者更多的自我管理權限。例如，即便自我規制所要達到的目標（安全水平）是通過強制性標準確定的，但是，如何確定企業內部的危害關鍵點和相應的監控及糾正措施，可由企業根據食品加工方法的特殊性予以制定。由此，以企業的事中過程管理替代政府的事后產品檢查，也實現了從減少損害到預防風險的轉變。作為補充，對應于自我規制（self-regulation），也有一個類似的概念為元規制（meta-regulation），兩者的目的都是由規制者將內部管理的裁量權交還于被規制者，但在內部倡議和外部鼓勵方面存在差別。[32]三是在企業自我規制的基礎上，政府可進一步開展合作規制（co-regulation），其關鍵在于采取多樣的規制措施應對某一具體問題，進而將政府規制法律要求的可預見性和強制性與企業自我規制的靈活性相結合。[33]在這個方面，政府規制可進一步通過良好規范、指南等軟法規制給予市場主體更多自我規制的空間，并基于不同的自我規制意愿和能力采取回應性的規制手段，如紅名單激勵守信企業、黑名單懲戒失信企業。值得一提的是，上述的信息披露及其對于合規的促進作用也表明，信息規制（information regulation）這些市場化的規制工具有助于發揮市場機制（用腳投票）和社會響應（公共輿論）倒逼企業合規選擇的制約作用。而且，“守信激勵、失信懲罰”的機制也說明，除了處罰性的規制工具可以改變違規的行為，同樣也有諸如獎勵、減免等激勵性的措施用以正強化合規行為。

（三）規制路徑

綜上，規制強化的內容是轉變政府守夜人的角色，通過經濟性規制、社會性規制、風險規制保障諸如公平、安全等公共利益。而規制改革則是放松規制與改進規制并舉，采取的策略或者手段包括自我規制、合作規制、回應規制、信息規制、激勵規制等。然而，現實的規制因為規制事項的復雜性和關聯性而相互交錯，如針對經濟性規制的放松和針對社會性及行政性規制的改進也有規制理念、規制工具等方面的重合。但在踐行這些理念、選擇規制工具、實現規制目標的進程中，規制改革的路徑有兩種，一是綜合性規劃，二是碎片式漸進。對于前者，完備且透明的改革方案包括所要實現的具體目標和相應的進程安排。值得一提的是，綜合性規劃并不意味著其所應對的挑戰是即時發生的，但持續的戰略安排和明朗的過渡進程有助于系統地平衡規制中的不同目標和利益。而對于規制改革所產生的負面影響也需要借助有效的監測和執行機制加以改善。對于后者，碎片式漸進的規制改革因為問題導向而容易推進，但由于缺乏謹慎、透明的預先計劃，不僅使得改革本身需要更多的資源投入，如大量的監測和信息投入，同時，也會因為改革本身的不可預期性而影響私人投資的積極性。比較而言，通過綜合性規劃所落實的規制改革優勢就比較明顯。[27]25但無論做出何種選擇，一個應當受到重視的規制工具是規制影響評價（regulatoryimpact assessment），通過對規制的預期影響和收益分析，其可以促進決策的系統性和方式的綜合性，進而實現規制的效益和效率。[14]4

三、規制性治理

就政府規制和多元治理而言，前者的特點是政府的一元主導，強制干預和被規制者的被動合規，后者則是政府、市場和社會的多元參與、自愿倡議和被規制者的主動合作。從政府規制到多元治理，上述規制改革中的政府放松規制、企業自我規制、以及諸如回應規制、信息規制、激勵性規制等并不是物理分割、自行發展，而是一個化學融合、協同合作。

（一）主體：從一元到多元的轉變

從一元到多元的轉變是針對規制/治理主體而言的，其要求政府的分權及行政職能的轉變，進而使得政府自上而下的等級管控轉變為多主體參與協同的互動式網絡治理。不同于規制中政府的單一權力中心和單向管理過程，治理[34]的特點在于作為一個持續的互動管理過程，除政府以外的公共機構和私人機構，也可以因為公眾認可其權力的行使而在不同的層面成為權力中心，進而協調其鎖定的集體行動（聯合行動），實現利益的共享和責任的共擔。鑒于主體、利益和行動方式的多樣性以及所應對環境的持續變化，治理并不具有一種單一的模式，而是表現為一個寬泛、變化且復雜的互動決策過程。為此，決策需要在地方、國家、地區等不同層面因地制宜地進行，且需要各類人員和機構的參與。正是因為如此，不同的主體之間應當構建伙伴關系，以便通過信息、知識、能力的集結來達成具有共識的政策和實務，以解決共同關心的問題。[35]由此，多元主體的互動將進一步構成網絡治理，[36]即借助聯合行動實現集體的目標。對于以共享和參與為特點的網絡治理，在單一組織為中心的網絡結構與多組織交錯分權的網絡結構之間，可存在各類不同的模式，這需要根據目標、關聯、管理模式等不同考量予以選擇。

鑒于上述發展，政府一方面應鼓勵各類不同主體的聯合行動，如社區層面的自治，市場行業組織的自律。另一方面，政府作為公共行政乃至公共服務的主體，也應參與到各類網絡治理中，如政府自身從中央到地方的多層治理，抑或在合作規制中和企業及行業組織共建的多級治理。但無論何種形式，政府原有的等級化控制都是不適宜的。為此，政府需要通過分權、賦權，使其他市場和社會主體有更多的自治權利，并通過職能的轉變，以事中事后的監管以及公共服務為主。相應的，其他主體參與和協作的意愿及能力在政府轉變的過程中，也是一個不斷確立和提升的過程，包括教育和實務所推進的合作文化和責任意識對個體行為的改變，進而形成企業（行業組織）會去管理市場，公民會去管理政府、政府集中資源防控高風險的共治格局。

（二）規則制定：從強制到自愿

從強制到自愿的轉變可針對規制/治理規則的制定而言，其一，要求規制機構促進規則制定的外部參與，并從利益權衡和選擇的決定者轉變為居間調節的角色。當規制機構基于其專業性和技術性制定規則以解決立法僵化、被動、耗時的難題時，規則制定的合法性不僅在于立法機關的授權，同時也需要從受影響的利益相關者具有提出事實與論據的利益訴求中獲得更多的合法性。在這個方面，規制機構的規則制定首先應考慮公眾參與，尤其是受規制影響的群體。因為，規制所要實現的公共利益需要從不同利益主體的訴求和博弈中加以確認。而在避免利益集團通過俘獲規制來增進私人利益方面，治理的興起使得其他無組織的利益群體也可以聚集起來，并以集體行動來平衡參與群體的失衡。在此基礎上，規制機構需要為上述的有效對話提供公共平臺，并從控制的角色轉變為議程安排，以為促進公共問題的協商提供便利。[30]7由此，規制機構所制定的規則即便依舊具有強制性，但其能夠付諸實施是因為利益相關者和公眾的共識基礎。而且，值得一提的是，在規則制定階段依靠公眾所獲取的信息和對擬訂規則的公眾評議也有助于提高規則的可信性和執行的可接受度。[37]175-177

其二，鑒于治理主體的多元性和網絡治理模式的多樣化，協調集體行動的規則也不再僅僅限于政府的法規命令。也就是說，由市場和社會主體所自行構建的治理組織也可基于成員的認同和共識確立行為規則，這表明了治理是只有被多數人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會生效的規則體系。[38]對此，即便這些規則沒有被賦予正式的權力，其也能在活動領域內有效發揮作用。例如，在食品零售商發起的“標準—認證—認可”三位一體的自治模式中，私人標準作為供貨商提供合規產品的規則，其是成員共同參與制定，并借助外部的第三方認證機構加以執行。

其三，即便在由規制機構和各類私主體所構建的治理合作關系中，規制機構所能采用的方式也不僅限于上述由其通過公眾參與所制定的規則。在這個方面，契約也越來越成為重要的治理工具，其體現了具體情形中的所有參與者（政府機關以及大量的非政府主體）都會就政策及其實施進行協商。[39]

（三）規制工具：從合規到合作

毋庸置疑，無論是參與規則的制定抑或自行制定規則都有助于更好地執行規則，包括基于合意基礎上的執行合作。此外，從合規到合作的轉變也可以針對規制工具的選擇而言，對此，規制機構應使用“組合拳”而非“單打一”，以便在實證的基礎上選擇最佳的監管手段。[31]4上文已經提及諸多不同的規制工具，比較而言，許可作為“命令與控制”模式，常被視為規制權行使的一種核心模式。[40]但是，面對市場主體的差異化，這些剛性的監管方式并不能解決某一具體監管領域內的所有問題。[41]事實上，市場主體的差異不僅表現在組織形態、規模大小等方面，同時也存在于合規意愿中。可以說，被規制者的合規動機也各不相同，有的是基于經濟理性，追求利潤的最大化；有的則高度重視個人的榮譽和企業的聲譽，并將它們視為無價的資產；也有的則是基于公民的身份而愿意承擔社會責任。

鑒上，規制機構所采取的規制手段也應針鋒相對，例如通過提高違法成本威懾第一類人，通過不利信息的披露倒逼第二類人的合規行為，以及通過補貼等激勵性方式強化第三類的合規行為，并鼓勵更多的仿效者。上述的回應性規制[19]33-36不僅根據客觀行為及其結果的性質施以懲戒（過罰相當），而且，隨著從行政管理向公共服務的職能轉變，規制機構也因為對被規制者主觀意愿和能力的認可而將更為靈活且具有合作性作為規制改進的方向，即根據產業結構、被監管者動機、自我監管能力等方面的差異性，來決定對微觀的企業個體進行監管的時機和手段，并視效果的減弱而漸次提高強制措施的嚴厲程度。但為了避免這一漸進監管中由信息搜集、規制評估帶來的挑戰，應進一步落實動機監控、躍進型監管等措施。[42]

四、結 語

綜上，規制改革的推進說明了不斷強化的政府規制已經阻礙了市場機制在資源配置方面的作用，而且，對社會組織的嚴厲管控也不利于社會自治的發展。此外，政府規制也面臨著經濟社會發展所帶來的各類挑戰，如風險社會中的風險規制、信息社會中的互聯網規制。可以說，規制改革一直在路上，包括市場化和自由化的放松規制，以及通過回應性規制、激勵性規制等所實現的規制改進。但是，基于上文的分析，即便在治理已然引起廣泛關注的背景之下，政府的干預依舊是克服市場失靈和保障安全、團結等公共利益所必須的。因此，在多元主體所推進的治理中，政府規制仍然是其中不可或缺的一個主體和內容。對此，規制與治理相比，前者的范圍窄于后者。[43]相應的，所謂的規制性治理（regulatorygovernance）可以被視為民主治理（democratic governance）這一更為廣泛的主題之下的一個子項，基于后者的要求，前者應更具透明性、適應性、一致性、有效率且可問責。[44]

鑒上，如果說治理因為主體的多元性而可以被視為規制的一個上位概念，那么政府主導的規制則是其中的一個支柱，其他的還包括由市場主體構成的支柱和社會主體構成的支柱。對此，橫向來說，需要通過政府的分權和職能轉變為市場主體和社會主體提供更多自治空間，并在參與、合作的基礎上強化橫向的互通性，以及推進由此集結而成的各類網絡的治理。縱向來說，則是每個支柱內部的不同主體的網絡治理。以政府規制性治理而言，其自身也涉及不同規制者之間的互動，包括立法、司法這些主體和不同層級的政府或超國家主體。[44]至此，從規制到治理，量變已不足以說明前者在規制主體、工具等方面的革新。而作為質變過程，政府規制的改革依舊需要推進，包括橫向與市場、社會主體的協同合作，以及縱向和其他地方規制主體、司法規制主體的協同合作。

最后，作為補充，需要指出的是，當今規制環境的一個特點就是互聯網的發展和信息社會的到來。在這個方面，互聯網可以通過數字賦權實現公民參與。[45]換而言之，信息技術的使用便利了政府信息的公開，進而有助于公民對于公共事務的參與，這其中就包括了對于規制規則制定過程的發展。[37]209相應的，治理能力的推進也要借助信息化的手段，包括電子政務這一信息時代的政府行政方式。[46]對此，歐盟的經驗表明：為了向公民和企業提供更為簡便、有效的公共服務，發展有效的電子政務將是改進公共服務的新方向。對于這一目標，電子政務的發展應由“一刀切”轉變為“個性定制服務”，即更注重使用者的不同訴求。為此，可以提供以用戶為中心的服務，并就其和公共行政的互動提供靈活且個性化的方式。此外，積極地尋求第三方的參與合作，例如，企業、公民社會或者個體公民，其目的在于發展用戶驅動型的電子政務服務。而且，與第三方開展合作可以促進發展具有創新性、靈活性和個性化的服務，并提高服務的總體效益和實現公共價值的最大化。[47]

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