基于流轉參與主體需求的農地流轉風險研究
——以山西省太谷縣為例

李言松，李富忠

（1.山西農業大學資源環境學院，山西太谷030801；2.山西農業大學軟件學院，山西太谷030801）

農村土地是農民從事農業生產、安身立命的基礎。隨著我國工業化、城鎮化的推進，農民的思想觀念發生了轉變，農村土地承包經營權流轉也越發活躍。2014年11月《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營”[1]。新時期如何放活農村土地經營權，創新農業經營主體與經營形式，促進現代農業發展將成為我國的首要任務。

太谷縣作為農業部首批國家現代農業示范區，貫徹落實黨中央文件精神，積極推進農村土地有序流轉，總體呈現出流轉形式、主體和用途多樣，流轉規模逐年擴大的特點。截至2015年年末，太谷縣規模流轉土地面積1.353萬hm2，同比2014年增長約6.28%；耕地流轉面積約1.007萬hm2，比2014年同期增長約3.5%，流轉主要有租賃、轉讓、互換、入股以及合作、征用等具有地方特色的新型土地流轉形式。流轉主體也趨于多元，包含普通農戶、種植大戶、村集體經濟組織、農村合作社、農業龍頭企業、家庭農場、面向市場的銷售公司、工商企業等多個經營主體。流轉后的農地用途主要分布在糧食、蔬菜種植、林業生產、藥材種植和非農建設開發等方面，然而當地農地流轉如火如荼進行的同時，由自然、經濟、社會因素帶來的風險也暴露了出來。

本研究在分析太谷縣農地流轉參與主體需求的基礎上，通過文獻查詢和實地調查識別當地農地流轉存在的基本風險，并提出風險防范措施，在減少流轉參與主體潛在損失的同時，旨在促進當地規模化、標準化的土地流轉，響應國家發展現代農業的號召。

1 流轉參與主體需求分析

筆者認為，農地流轉的實質是：由于農地流轉各參與主體對流轉信息的加工和駕馭能力不同，產生了需求和利潤上的差異形成了流轉行為?；蚴寝r地流轉參與主體為滿足自身需要，獲得追求的利益而進行的土地經營權轉讓行為[2]。各參與主體的流轉需求是流轉行為進行的關鍵，所以，從流轉需求分析流轉風險更具有現實意義。

1.1 流入方需求

1.1.1 發展主營生產業務 一些農業規模經營者流入土地的主要原因是為滿足農業生產的主營業務需求。太谷縣秉承現代農業發展政策，大力培育現代農業園區，積極推動農業產業化經營，形成了除糧食谷物外蔬菜、水果、紅棗、苗木的四大農業支柱產業。2014年，太谷縣種植蔬菜1.49萬hm2，年末收獲120萬t，相比2013年增長1萬t；水果種植面積高達8 380 hm2，年末收獲8.14萬t，銷售金額達到2.376億元；紅棗種植面積近1萬hm2，產量8 400 t，產值達1.2億元；苗木種植總面積8 000 hm2，出圃各種苗木1億株，銷售收入達3億元[3]。當地蔬菜、水果、紅棗、苗木產業的繁榮與農業經營者轉入土地發展種植密不可分。

1.1.2 獲得安全生產原料 時代的進步與消費理念的更新，使得消費者更加重視產品的食用安全。產品供應商和農業企業流入土地發展農業種植，是為了提供優質、安全的農產品原料，以提升自己的品牌和知名度[4]。太谷縣的美特好超市和田森農科集團轉入任村鄉布袋村和水秀鄉北六門村的土地建立綠色有機蔬果基地，怡園酒莊租入任村鄉東賈、郝村、西賈和東卜村200 hm2建設新型葡萄生產基地，喜林六味醬菜廠轉入胡村鎮韓村133 hm2土地發展蔬菜種植基地，為供應優質、安全、健康的農產品創造條件。

1.1.3 種植功能農產品 我國在步入小康社會后，生活品質不斷提升，居民對于日常食用的農產品需求也從解決溫飽逐漸轉向提供健康與保健，功能農產品由此衍生出現。功能農產品是功能農業生產的產物，具有補充特定功能性營養，達到健康改善的目的[5]。太谷縣依托當地農業資源優勢，在縣內發展多種功能農產品的種植，從陽邑鄉官寨村的富硒蘋果，山西農業大學綜合實驗站的鈣果，再到任村鄉郝村的沙棘等。功能農產品的發展促進了周邊地區的消費，也拉動了當地的農地流轉需求。

1.1.4 非農用途的建設 非農用途體現在農地流入方流入土地從事非農業的生產經營活動，如改變土地用途，修建小產權房、別墅、旅游度假村等房地產項目，變相“種房子牟利”[6]。由于土地用于非農用途時獲得的經濟收益明顯高于傳統農業建設，所以，工商企業紛紛轉入農地進行非農建設。太谷縣農地轉為非農用途的需求主要表現在政府征收農戶土地用于項目建設和發展休閑度假村。

1.2 流出方需求

1.2.1 農業產業化經營 農業產業化經營具有優化農業結構、帶動農民創利增收、擴大農業規模的特點，其經營方式有利于增強經營主體的市場競爭力，加速土地經營權有序流轉，推進傳統農業向現代農業轉變[7]。目前許多地區的農戶為增加自身收益，享受國家政策補貼，將土地、勞力和資金等要素入股進行產業化經營。太谷縣以合作社＋公司＋農戶＋基地多元流轉為主要經營模式，合作社、公司為經營龍頭，農戶將土地以入股的方式流入農業公司，或成為合作社社員參與生產，為農業產業化經營提供生產要素。

1.2.2 新生代農民外出打工 城市經濟的繁榮對新生代農民有強大的吸引力，促使農民轉出土地，外出打工，以獲得更多經濟收益。外出打工也因此被農民稱為“鐵稈莊稼”、“富民產業”，導致了大量農村勞動力向城市轉移[8]。太谷縣農業發展繁榮，但青壯年勞動力去城市發展的現象層出不窮。老一代農民懷有強烈的念土情結，加上年齡和思想觀念的緣故，對土地流出持謹慎態度。而新生代農民思想開放，他們不愿一直過著老一輩人“面朝黃土，背朝天”的生活，渴望走出農村，成為新時代城市中的一員[9]。

1.2.3 職業農民施展農業技能 新型職業農民是在農業企業、專業合作社、家庭農場、專業大戶等新型生產經營主體中，專業從事某一方面生產經營活動的骨干農業勞動力[10]。他們相比于傳統農民，更多地將農業生產當成職業。這類農民以增加收入、施展種植技能為主要目的，將自己的土地流出后，專門為家庭農場、農業龍頭企業等新型生產經營主體提供勞力、推廣種植經驗，在獲得農業利潤后以收益分紅為主要收入來源。

1.3 農村基層政府的需求

首先，促進農村土地有序流轉，引導農戶增加收入，提高農業生產效率是新時期農村基層政府參與土地流轉的主要需求。農村基層政府要在國家土地流轉的大政策背景下，根據所處轄區的實際情況，因地制宜地制定出適合當地發展的土地流轉制度。在此基礎上，提供農業基礎設施建設、土地流轉咨詢服務，培育新型農業經營主體，完善土地流轉市場體系發展[11]。其次，基層政府希望借助農地流轉，為招商引資提供條件，通過外部資本的入駐改善本地經濟，提升政府工作政績[12]。

2 太谷縣農地流轉風險分析

2.1 流入方風險

2.1.1 自然災害風險 自然風險主要指干旱、霜凍、洪澇等自然災害給農地流入方的規模經營生產帶來收益上的損失。近年來，世界各地氣候變化加劇，各種災害性、異常天氣不斷增多，這無疑給農地流入方的主營業務生產帶來嚴峻考驗。筆者了解到，2013年的4月，太谷縣受強冷空氣影響，4月飄雪，給正值花期的果樹造成很大影響。據調查統計，共約0.74萬hm2果樹受到較重凍害，減產4.36萬t，造成經濟損失達8 000萬元。2015年8月上旬，太谷縣出現了大范圍降雨，引發了暴雨、洪澇災害，造成了大片紅棗棗裂、糧食霉爛的現象，此外，如干旱、干熱風和病蟲害等自然災害也給太谷縣的糧食、蔬菜生產帶來不小損失。

2.1.2 經營風險 流入方的農業經營風險包含2種情況：（1）流入方的受教育水平有限，在農產品的投資上依賴過往經驗，忽略了對市場行情和經營成本的考慮。如田森農業科技有限公司在成立之初流入大片土地種植蔬果，由于管理者的知識文化水平有限，缺乏合理的投資經營，使得種植的黃瓜和小西瓜品質不高，銷路不暢。再加上對雇工和大棚設備的成本費用缺乏準確預算，公司最終虧損300萬元。（2）農產品市場價格大幅波動。2016年太谷縣甘藍的價格最高賣到了1.6元/kg，最低為0.12元/kg。2014年的玉米價格為2.4元/kg，2016年為1.36元/kg，同比2014年下跌76.5%。巨大幅度的價格波動給流入方的農業生產帶來巨大沖擊，使得流入土地的農業生產者掉入價格波動的投資陷阱中。

2.1.3 農戶違約風險 農戶違約風險是農戶在與流入方簽訂流轉合同，達成契約關系后，農戶單方面毀約給流入方造成的收益損失。由于在土地上種植經濟作物會使土地收益迅速增加，土地的流轉價格也會相應增長。所以，當農戶與土地流入方簽訂的是長期合同時，當期的土地流轉價格難以彌補由農業種植變化帶來的地價上漲差額。一些農戶開始不履行合約，提前收回承包地，引發土地糾紛。以筆者調查的侯城鄉云松種養專業合作社為例，該合作社在2014年以9 000元/（hm2·a）的價格自發流入農戶土地種植沙棘。當沙棘給該農業合作社帶來豐厚利潤時，一些農戶決定集體毀約，他們以原有土地轉讓價格過低不能維持日常生活為由，要求提高流轉費用，否則就收回土地。農戶的這種因短期利益流出土地，而又因農地收益增加就違約的行為嚴重影響了流入方生產經營的穩定性。

2.2 流出方風險

2.2.1“失地”風險 “失地”風險指農戶喪失了農地的承包經營權，是流出方的主要風險之一。目前太谷縣的“失地”風險體現為3個方面：（1）為實現農業產業化經營，一些農戶將土地作為股權，入股合作社或成立股份公司。當合作社或股份公司經營不善，虧損產生債務時，銀行會將農戶的土地經營權優先抵押清償債務，農戶失去了土地的經營權[12]。（2）政府為提升政績，發展當地經濟，強行征收農戶土地為招商引資提供建設條件，農戶因此失地。然而政府的強征行為也時常由于征地補償不合理、發放不到位，而加深了與農戶間的矛盾。（3）資本雄厚的工商企業在看到農戶土地巨大的增值空間后，假借項目投資，圈占大量土地而不建設，形成了占而不用的土地資源浪費現象，侵損了農戶的土地權益。

2.2.2 流轉收益損失風險 信息不對稱是造成流轉收益受損的首要原因。農戶受自身知識文化水平的限制，對流轉信息的掌握和獲取能力弱，在流轉過程中往往處于不利地位。而新型農業經營者由于自身經營和發展的需要，更多地關注政府發布的土地流轉政策，相比于農戶知曉更多、全面的流轉優惠信息，容易在流轉價格、流轉期限、收益分配等方面制定有利于自身的條約[13]。其次，農戶未進行土地確權先流轉土地?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》提出：“承包方未依法登記取得土地承包經營權證等證書，即以轉讓、出租、入股、抵押等方式流轉土地承包經營權，發包方請求確認該流轉無效的，應予支持”[14]。土地承包經營權的缺失會引發交易糾紛，致使農戶在流轉土地時遭受農用地面積減少、交易價格受損的風險。

2.3 農村基層政府風險

2.3.1 農地“非農化”、“非糧化”風險 農地“非農化”風險指流轉后的農地依法轉為其他非農建設用地時，造成了農業基礎地位受損的風險。農地流入方為獲得高額的土地增值收益，在流入土地改變原有用途后，轉而進行項目投資、房地產開發或新建休閑旅游項目，致使農戶耕地面積減少。部分非農建設活動由于流入方的不合理開發，還造成了土壤污染、農地無法復耕等土地受損現象[15]。其次，一些農地流入方將玉米、小麥等糧食作物轉為其他蔬菜、水果、苗木花卉、畜牧養殖等經濟效益高的產業經營，形成了農地“非糧化”的經營趨勢，給當地的農地流轉用途、糧食安全管理帶來了危機。

2.3.2 公信力風險 農村基層政府為招商引資，提升轄區內的經濟實力，在對當地現狀并不十分了解的情況下，過度發揮政府的調節作用，盲目推動農村土地承包經營權流轉，造成農戶土地權益受損，導致農戶對政府的信服感大打折扣。其次，基層政府為增加財政收入，利用對土地流轉信息的掌控，進行灰色交易或是權力尋租。更有甚者運用私權和暴力強迫農戶以低于市場的價格轉出土地，造成民眾不滿和局部社會不穩定現象。據筆者了解，太谷縣侯城鄉政府于2013年底征用34 hm2基本農田為山西廣譽遠制藥公司提供建設用地，在與農戶商議好價格簽訂征地協議后，鄉政府將部分征地款克扣不予發放，激化了農戶與基層政府間的矛盾。

3 太谷縣農地流轉風險的防范措施

3.1 完善農業保險制度，構建農產品損失補償、價格穩定機制

面對自然災害和農產品市場變化給農業經營者帶來的收益損失，政府可以通過比較完善的農業保險體系，鼓勵農業經營者參保來彌補經濟損失。首先，要加大農業保險知識的宣傳，讓農業經營者提前了解政策性農業保險的適用范圍、產品種類、保險金額以及參保好處，為其參保掃清信息上的障礙；其次，政府通過財政給予參保者保費補貼，鼓勵經營者積極參保，使其在遭受重大農業經營風險時享受國家的補貼政策。最后，實行最低收購價和農產品期貨制度來穩定農產品價格。政府通過制定高于經營者生產農產品成本的最低收購價格，保證經營者的基本利潤?；蛟谖磥砟骋粫r段為生產的農產品制定一個約定的交貨價格，無論約定日期的市場價格高于還是低于約定價格，買賣雙方都必須按約定價格收購農產品，保證農產品價格平穩[16]。

3.2 培育現代職業農民，提升新型農業經營主體素質水平

通過強化職業農民的專業技能與經營理念來提升新型農業經營主體的素質水平。為促進新型農業經營主體進行現代農業生產時，政府要加大資金投入，增強種養生產、病蟲害防治、農業新產品推廣及自然災害防范等技術的培訓，努力提升職業農民生產經營實力。新型農業經營主體也要以掌握現代經營管理知識、提高市場應對能力為目的，強化農產品生產管理、營銷理念和農業法律道德的學習。構建起專業化、規范化、職業化的培訓體系，為轉型企業打破行業壁壘，發展現代農業提供人才、技術支持[17]。

3.3 加強農地流轉服務平臺建設，提升流轉參與主體的契約意識

深化政府領導與農業經營者對土地流轉業務知識的學習。迅速構建起完善的農地流轉信息服務平臺，全面系統地為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、矛盾調解等服務，減少因信息不對稱、違規流轉造成的矛盾糾紛。繼續強化流轉參與主體有關農地流轉法律和政策的教育，不斷提升農地流轉參與者的法律與契約意識。鼓勵流轉雙方通過訂立規范、具有法律效力的農地流轉合同，明確流轉的方式、數量、價格、期限及權責義務，最大程度地減少農地流轉中的違約風險[18]。

3.4 強化土地用途管制，制定嚴格的農地流轉準入機制

地方政府要根據中央建立的土地利用總體規劃和土地用途分區，保證農地流轉雙方遵照國家制度使用土地。通過考核生產者的經營能力，建立農業生產法人制度，保證農地使用的合理性和有用性。設立工商企業準入農地的上限面積和最低期限，監督企業在享有農地流轉權利的同時，履行相應流轉義務，引導企業真正將土地用于農業生產。同時通過制定農村土地流轉經營指導項目目錄，科學合理地確定優先發展、限制發展和禁止發展的經營項目。優先發展規模化糧食生產、綠色農業、循環農業等政策鼓勵經營項目，限制發展花卉等經濟作物種植、觀光農業等非糧經營項目。禁止發展房地產開發、休閑度假村等非農項目及違犯《土地管理法》關于耕地用途禁止性規定的農業經營項目[19]。

3.5 明確農戶流轉的主體地位，監督基層政府的管理行為

首先，通過建立健全農地流轉法規，界定明晰的農村土地產權，完善土地承包經營權職能，確立農戶在農地流轉交易中的主體地位。減少基層政府因流轉程序不規范，違規監管不力和未提供有效流轉公共配套服務而產生的管理“失位”現象。改善基層政府違背農戶意愿，強制推行流轉，侵損農戶自主經營權的管理越位行為，遏制基層政府過度運用職權干預農地流轉。其次，強化基層政府的內外監管。在內部監管上，明確政府工作人員在農地管理中的權利責任，杜絕政府在執法管理中的尋租和濫用職權行為，真正做到維護農戶切身的土地利益。在外部監督上，坦白接受來自于社會公眾和新聞媒體的輿論監督。嚴肅處理農村基層政府因獲得自身權利而損害農戶權益的行為[20]。

4 結論

農村土地流轉是發展農業適度規模經營和現代農業的前提條件。而流轉過程中出現的各類風險是阻礙農村土地健康流轉的不利因素，不容小覷。太谷縣在應對農地流轉風險問題時，既要發揮基層政府的主導作用，妥善解決流入方與流出方的流轉難題，又要對基層政府的執法工作進行監督，引導農村土地承包經營權合理、合法、有序流轉，為發展現代農業、實施鄉村振興戰略打下堅實基礎。