關于完善長沙市耕地占補平衡管理的思考

陳曉陽

摘 要 耕地保護是我國確保糧食安全、必須長期堅持的一項基本制度。本文基于長沙市近幾年耕地占補平衡及農村土地整治數據，分析認為建設用地擴張占用大量耕地、耕地后備資源匱乏、新增耕地質量偏低且利用低下等是長沙市執行耕地占補平衡中普遍存在的問題，提出分區域建立耕地補充制度、豐富耕地補充形式、完善責任目標考核制度等對策建議，對完善長沙市耕地占補平衡管理具有重要意義。

關鍵詞 耕地占補平衡；長沙市；問題困難；對策

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

Abstract： Cultivated land is related to national food security and is a long-term basic system. According to the data of cultivated land requisition compensation balance and rural land consolidation of Changsha in recent years， the paper analysis current problems， difficulties and solutions in cultivated land requisition-compensation balance of Changsha city. It is showed that several problems do exist： the reduction of cultivated land quantity and cultivated land quality deterioration， insufficient reserve resources of cultivated land and inefficient usage. Based on this analysis， we put forward some suggestions such as establishing supplemental system of cultivated land in sub-regions， enriching cultivated land supplement forms and perfecting the assessment system of responsible targets， which is of great significance for perfecting the cultivated land balance management in Changsha.

Keywords： cultivated land balance； Changsha city； difficulties； suggestion

2017年4月，中共中央、國務院《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》指出，我國經濟發展進入新常態，新型工業化、城鎮化建設深入推進，耕地后備資源不斷減少，實現耕地占補平衡、占優補優、占水田補水田的難度日趨加大，激勵約束機制尚不健全，耕地保護面臨多重壓力，要求按照“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”的原則，改進并規范耕地占補平衡管理[1]。長沙市作為湖南省省會，同時也是長江中下游地區重要的經濟發展區，城鄉建設用地擴張快，耕地占用多，占補平衡壓力大，如何實施或改進耕地占補平衡，協調城鎮發展與耕地保護關系，實現社會經濟的良性循環是必須慎重考慮的問題。

1 長沙市耕地占補平衡執行現狀

1.1 嚴格落實耕地占補平衡責任，占補平衡主要以異地補充為主

自1999年實施修訂后的《中華人民共和國土地管理法》以來，長沙市各級人民政府認真執行耕地占補平衡的法定義務，逐步建立了長沙市耕地保護、土地開發管理方面的規章制度，建立了各年度耕地占補平衡臺賬；堅持建設項目必須實行先補后占的基本原則，在耕地后備資源十分匱乏的情況下，通過精心挖潛、有序有節地按計劃進行土地開發、土地復墾，并結合異地購買儲備耕地指標等方式，做到了耕地“先補后占、占一補一、占優補優”，實現了建設項目的耕地數量占補平衡，保障了長沙市社會經濟建設的正常運行，耕地占補平衡責任落實情況較好。

但這種平衡并不是在長沙市市域內實現，而是在湖南省省內進行平衡，長沙市的耕地面積和人均耕地面積在近幾年整體上呈現下降趨勢，造成耕地減少的原因主要是建設用地占用耕地，其次是災毀、生態退耕和農業結構調整。

隨著“中部崛起”、“國家中心城市建設”、“長株潭一體化”、“湘江新區”、“臨空經濟示范區”等重要發展戰略的實施[2-3]，需要大量土地提供支撐，建設用地需求逐步增大，不可避免地占用了大量城鎮郊區、交通水源便利地區的優質耕地，耕地占補平衡壓力日益增大，長沙市2013～2015年非農建設占用耕地數據見表1。隨著城鎮化和工業化進程的進一步深入，社會經濟的進一步發展，建設占用耕地這一現象仍將持續較長的一段時間，落實耕地占補平衡、保護耕地將面臨巨大的挑戰。

從耕地補充情況來看（表2），2013～2015年，長沙市建設共占用耕地5012.17公頃，通過縣域自行平衡、市域和省域調劑方式補充耕地5012.17公頃，實現了耕地占補平衡。從各區縣的耕地補充方式看，長沙市內五區、望城區主要以省域異地指標調劑為主，長沙縣、瀏陽市通過縣域自行平衡和省域調劑方式相結合進行補充，寧鄉市則是以縣域自行平衡為主，省域調劑補充為輔。

1.2 大力實施土地整治，提升現有耕地質量，但新增耕地面積不明顯

土地綜合整治是提升耕地質量、優化耕地結構與布局、提高土地利用效率的有效手段，也是耕地補充的常見方法之一。長沙市近些年來大力實施土地整治，改善土地利用條件，穩步提升區域現有耕地質量（表3），一定程度上緩解了耕地快速減少帶來的糧食安全壓力。

但隨著高標準農田建設（農村土地整治）項目政策的放寬，僅要求項目區的耕地面積不得減少后，通過土地綜合整治項目補充耕地面積效果逐漸不明顯。根據2011～2015年長沙市土地綜合整治項目的實施情況（表4）來看，長沙市土地綜合整治項目建設總規模達68906.02公頃，但項目區新增耕地僅有1065.89公頃，為建設總規模的1.55%，主要分布在望城區、寧鄉市和瀏陽市，且新增耕地主要來源于2013年之前的土地綜合整治項目，2014年土地整治項目新增耕地僅為2.68公頃，2015年土地整治項目無新增耕地。

2 長沙市實現耕地占補平衡存在的問題和困難

2.1 耕地后備資源嚴重匱乏

經過近20年來的占補平衡，耕地后備資源已嚴重匱乏。據統計，2016年長沙市僅為8707.03公頃。由于經濟增長較快，長沙市建設占用耕地現象普遍存在，而可用的耕地后備資源數量有限，區位條件好、開發成本低、生態影響小等適宜開墾的耕地后備資源早已被大量開墾或被農民自行開墾為自留地，只剩下數量不多、位置偏遠、耕作條件差的區域尚可開墾，實現市域范圍內“占一補一、占優補優、占水田補水田”日益困難。

2.2 通過土地開發新增耕地質量普遍較低，利用低下

長沙市地處洞庭湖平原南端向湘中丘陵盆地過渡地帶，屬亞熱帶季風性濕潤氣候，土壤肥沃，水資源豐富，適宜農業生產，耕地質量普遍較高。根據耕地質量等別評價結果顯示，長沙市耕地國家自然質量等別為2～7等，主要分布在交通要道和城鎮周邊等區位較好的區域，但這些耕地往往因城鎮擴張首先被建設占用。通過近20年耕地占補平衡制度的實施，雖說在耕地數量上得到了平衡，但落實“占優補優”難度較高，一是補充的耕地區位條件變差，往往是在交通、水利、電力等農業生產外部條件明顯變劣的偏僻地區；二是新增耕地的自然條件較差，土壤較貧瘠，耕作層薄，熟化程度低，生產能力弱，通過有機質培肥等手段提升土壤質量需較長的周期。

由于新開發補充的耕地區位條件普遍較差，基礎設施條件及自然條件都和優質耕地有一定的差距，農業產能較低，加上大量農村青壯年外出，農村勞動力轉移，只剩下老弱病殘者，沒有太多的精力打理耕地；有的地即使進行了耕種，也只是傳統農業種植，效率低、產量不高、規模小，加上農業經濟比較效益差，勞動投入與農業產出不成正比，甚至出現負支出的倒掛現象，因而導致農民種植積極性不高而粗放經營土地，加上補充耕地在后續利用過程中缺乏監管，致使耕地未能充分利用，質量提升緩慢，甚至存在部分耕地由于無人耕種重新拋荒，造成投資的極大浪費。

2.3 資源環境條件嚴重約束

目前，補充新增耕地主要通過深度挖潛進行土地復墾、土地整治，以開發草地、灘涂等后備資源補充耕地數量。然而在實際操作過程中，為了減少土地征用成本，存在開發山區灌木林地、濕地資源補充耕地的現象。林地和灘涂是重要的生態系統組成部分，對生態系統的穩定起到重要的作用，這種以犧牲環境為代價的補充耕地方式，極易導致生態系統的抗干擾能力降低，引起生態破壞、水土流失、土壤污染，破壞區域生物多樣性和增加景觀破碎化程度等問題，與生態文明建設和土地資源可持續利用發展觀嚴重相悖。

3 長沙市落實補充耕地任務的對策與建議

3.1 依據土地利用總體規劃，分區域建立耕地保護制度

耕地減少的主要原因是建設的占用，在強調耕地占補平衡的同時，更應強調的是如何嚴格控制建設用地快速擴張，改進和優化建設用地管理，盡可能減少建設占用耕地，從源頭上解決耕地減少的問題[4]。

長沙市正處于工業化城鎮化高速發展階段，基礎設施和城鄉建設用地需求仍然很大，仍將不可避免地占用一定量耕地。為落實耕地保護制度，在堅持嚴格控制非農建設占用耕地的原則基礎上，可以依據土地利用總體規劃，根據建設用地占用情況，實施分區域保護制度。

一是設立允許建設區，實施占用耕地年度計劃。在允許建設區，根據已經審批的土地利用總體規劃，有步驟、有計劃地安排非農建設占用耕地，按規劃期及非農建設項目安排情況，分年度分解占用耕地指標。

二是設立有條件建設區，嚴格控制占用耕地。在有條件建設區，完善土地利用總體規劃，強化對非農建設占用耕地的控制和引導，加大土地用途管制力度，對于非重點建設項目的建設，嚴格把關用地預審，盡可能做到少占耕地、不占耕地，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地。

三是設立限制建設區，限制占用其它耕地，禁止占用基本農田。在限制建設區，主導用途是農業生產空間，是開展土地整治和基本農田建設的主要區域，區內禁止城、鎮、村建設，嚴格控制線型基礎設施和獨立選址項目占用其它耕地。

3.2 把耕地質量提升納入耕地占補平衡指標

耕地后備資源遲早會有枯竭的時候，從長遠來看，單純靠土地開發不可能做到占補平衡，并且耕地占補平衡也不應只是數量上的平衡，應該更注重“提高耕地生產能力”在落實耕地占補平衡工作中的重要性[5]。耕地質量提升是“提高耕地生產能力”的重要手段之一，基于這種認識，應當把通過土地綜合整治和中低產田改造實現的“耕地質量提升”也列入占補平衡指標，以現在正在開展的耕地質量調查評價成果為基礎，以耕地質量和耕地產能水平的提升，科學量化折算耕地補充的數量。

3.3 依據土地利用總體規劃，分類型、分區域構建占補平衡制度

耕地占補平衡制度實施以來，落實情況及面臨的問題均反映出耕地占補平衡制度亟需改進，完善耕地占補平衡制度應基于面臨的困難和問題，順應新形勢新變化，構建符合實際，便于操作、方式靈活的制度體系[6]。

一是對占用基本農田的重大基礎設施建設項目，嚴格按要求執行耕地占補平衡制度，行政區內無法實現平衡的，繳納足額耕地補償金后由省級統籌安排補充，保障基本農田紅線不動搖。

二是對占用一般耕地的建設項目，采取分區域差異化補充耕地方式：（1）允許建設區，嚴格按占用耕地年度計劃占用耕地，由省國土資源行政主管部門直接按耕地開墾費征收標準的4倍直接征收耕地開墾費，由省國土資源行政主管部門負責組織占補平衡，保證耕地數量和質量的雙平衡；（2）有條件建設區、限制建設區，采取以平衡生產力、土地整治新增耕地為主的耕地平衡方式，繳納足額耕地補償金，用于本行政區內中低產田提質改造、土地綜合整治、旱改水工程、農業科技投入等；異地購買補充耕地指標為輔，多措并舉，維持耕地的總體生產能力。

3.4 完善責任目標考核制度

從組織架構上來看，耕地占補平衡目前主要是由黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機制，各級政府主要負責人為耕地保護第一責任人，組織相關部門按照職責分工履職盡責，共同完成耕地保護工作。完善責任目標考核機制，一是要轉變以GDP為主的考核方式，加大耕地保護與生態文明建設目標考核力度，制定相應的獎懲制度，引導各級黨委和政府把經濟社會發展和資源環境緊密結合起來，協調發揮資源環境對轉型發展的優化保障和約束倒逼作用。二是將耕地保護考核列入干部選拔任用依據，引起各級官員對耕地保護的高度重視，積極推進永久基本農田保護、高標準農田建設、耕地質量保護和耕地占補平衡落實工作。三是推動領導干部耕地保護離任審計，將耕地保護情況作為地方黨政領導干部任期內經濟責任履行情況審計的重要內容。

參考文獻/References

[1] 中共中央，國務院. 關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見[Z]. 2017年1月9日.

[2] 發展改革委. 促進中部地區崛起規劃實施意見[Z]. 2010年8月12日.

[3] 住房和城鄉建設部.《全國城鎮體系規劃綱要（2010-2020年）》[Z]. 2010年2月.

[4] 歐名豪. 改進建設用地管理才能有效保護耕地[J]. 中國土地， 2017（03）：8-9.

[5] 董祚繼. 新時期耕地保護的總方略[J]. 中國土地， 2017（2）：8-11.

[6] 朱道林. 嚴格規范補充耕地國家統籌[J]. 中國土地， 2017（3）：6-7.