可原諒工期延誤對PPP項目收益的影響機理及防范

孫春玲 姬玉

摘要：為幫助項目公司合理規避收益損失，以PPP項目收益為研究對象，研究了工期延誤對PPP項目收益的影響機理；并輔以算例計算可原諒工期延誤引起收益的減少值，以驗證其影響機理及因素；最后提出合理規避收益減少的防范措施。研究結果表明：①PPP項目收益減少的根源在于可原諒工期延誤引起的建設期資金成本的增加以及運營期的縮短；②防范工期延誤造成PPP項目收益的減少，關鍵在于理清工期延誤的責任歸屬；③PPP合同的限定以及建設期對于工期延誤事件的及時處理是合理規避收益減少的有效措施。

Abstract： This paper focuses on the income of PPP project. Choosing one of the factors—extension of time （EOT）， this study explores the mechanism of influence of EOT on the income of PPP model， performs example calculations for the decrease of income caused by excusable delay， validates the influencing mechanisms and factors， and proposes preventive measures at last. The study indicates that： ① the decrease of income is rooted in the increase of the capital cost and the shortening period of the operation during construction due to EOT； ②To prevent the decrease of income caused by excusable delay， the key is to sort out responsibility for the delay of the project； ③ The restriction of PPP contract terms， timely treatment to construction delay events are effective approaches to controlling the decrease of income of PPP model. The study intends to provide theoretical support for SPV to prevent the decrease of income.

關鍵詞：PPP模式；PPP項目收益；工期延誤；影響機理

Key words： Public-Private Partnership（PPP）；the income of PPP project；extension of time；influencing mechanism

中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）08-0004-04

0 引言

在我國，PPP（Public-Private Partnership）模式是一種融合了政府、社會資本方和金融機構等各參與方優勢，能夠有效緩解政府財政負擔、實現特定公共項目的公共效益的由公共部門和私人部門合作建立的融資、建設、經營的公共產品供給方式[1-2]。其中，作為衡量項目建成后的運營情況和服務質量的重要指標，PPP項目收益是私人部門和公共部門關注的重點：對私人部門來說，項目收益直接關系到其自身利潤情況；對公共部門來說，其目的并不是經濟收益，而是在緩解財政壓力的前提下，盡可能的為公眾提供充裕的基礎設施服務，所以更加注重投資者的收益和公共利益的平衡。因此，在PPP項目總體目標下協調好私人部門和公共部門之間的利益分配問題是PPP項目成功實施的關鍵因素。工期延誤是影響PPP項目收益的因素之一，如何在滿足政府要求的基礎上規避工期延誤帶來的收益風險及對損失合理分配已成為項目公司的必修課。

國內學者圍繞PPP模式的研究已經形成了大量可供借鑒的研究成果。研究范圍廣泛，但多集中于PPP項目的風險管理、項目治理、政府管理機制與監管研究。王守清針對基礎設施PPP項目風險分擔進行了深入研究，并提出了風險分擔的相關原則[3]。亓霞通過對我國PPP項目失敗案例的匯總分析，得出我國PPP項目的主要風險因素[4]。杜亞靈通過分析大量文獻，研究PPP模式的風險分擔總結出風險分擔的研究的三種途徑，并且提出了風險分擔的特點[5]。但是，對于PPP項目收益的影響因素及分配研究相對較少。于景起在合作博弈理論指導下，以Shapley值法為基礎構建了PPP項目核心利益相關者收益分配方案模型，然后通過對該方案的評價分析，提出通過風險因子修正完善該收益分配方案的新問題[6]。宋金波對垃圾焚燒BOT項目的收益進行模型分析，得出垃圾的熱值對項目的收益影響最為明顯，同時特許經營期的長短同樣會影響到項目的收益[7]。

鑒于此，本文以PPP項目收益為研究對象，在通過分析得出可原諒工期延誤引起項目的工期索賠和費用索賠導致建設期融資費用和工程建設費用增加及運營期縮短的基礎上，研究可原諒工期延誤對PPP項目收益的影響機理及防范措施。以期幫助政府和社會資本方了解工期延誤如何影響項目收益，使得政府和社會資本方對工期延誤造成的項目損失進行及時處理和合理分擔。

1 工期延誤對PPP項目收益的影響機理

1.1 PPP項目收益的構成

本文根據John Richard Hicks在《價值與資本》中對于收益的定義將PPP項目的收益理解為：在PPP模式下，公共基礎設施建設項目在期末和期初保持同等多的資本的前提下，項目在特許期內可供分配的最大金額。本文在此將PPP模式的特許期定義為建設期加上運營期，因此PPP項目的收益即為運營期的運營收益扣去運營成本和建設期的項目建設成本和融資成本。

PPP項目收益的最終來源是消費用戶和政府。其收費機制根據運行的公共基礎設施項目的類型和其項目的收費來源分為三種類型，即使用者付費（Use Charge），例如供水、燃氣、高速公路、地鐵等項目；政府付費（Government Payment），例如市政道路、排水管網、生態環境治理項目；可行性缺口補助（Viability Gap Funding），例如污水處理項目、垃圾處理項目。

1.2 工期延誤的因素及其對PPP項目收益的影響

工期延誤是指工程進度的延誤，即由各種原因造成的工程施工進度偏離合同理想狀態。一般建筑工程承發包模式下，由于承包商自己原因所引起的工期延誤，稱為不可原諒的工期延誤（Non-Excusable Delay）；由于業主原因所引起的工期延誤，稱為可原諒且應予補償的工期延誤（Excusable and Compensable Delay）；而由于客觀原因所引起的工期延誤，稱為可原諒但不予補償的工期延誤（Excusable but not Compensable Delay）[8-9]。

PPP模式下，造成工期延誤的影響因素眾多，但最終可以歸結為四個方面：政府原因造成、社會資本方原因造成、施工單位原因造成以及不可抗力等意外事件造成。在傳統的工程發包模式下，由于政策變化等原因導致的工期延誤屬于不可抗力，應由雙方各自承擔相應風險。而在PPP模式中，這一部分風險則應當由政府承擔。分析造成工期延誤的原因并確認其責任歸屬，是計算工期延誤對PPP模式收益造成影響的基礎。

參照13合同范本，PPP模式下，由項目公司原因造成的工期延誤，可根據合同約定提出費用索賠和工期索賠；由不可抗力因素造成的工期延誤只可提出工期索賠。工期延誤對項目建設期收益的影響機理詳見表1。PPP模式下，在項目的建設期發生工期延誤，會導致項目的建設期加長，從而使得項目的運營期縮短導致收益的減少。

由此可以看出可原諒工期延誤引起的建設期工程建設費用增加、融資費用增加以及運營期縮短是造成PPP模式收益減少的根源。

2 可原諒工期延誤對PPP項目收益影響機理的算例

2.1 融資費用增加引起的PPP項目收益的減少額

PPP模式不同于傳統的發承包模式，其特殊性在于項目發起人即政府在項目建設期不做資金投入，而是對項目公司進行的投融資活動做出擔保，一般采用限追索的融資方式。該投融資活動的資金成本最終在運營階段根據不同的收費機制由用戶、政府或用戶和政府共同承擔。通常PPP合同約定項目的完工日即為項目的運營期，但在另一些項目中，開始運營之前包括建設完工和試運營兩個階段，只有在試運營期滿時才被認定為開始運營。若在項目的建設期發生工期延誤，則項目的建設期較合同約定推遲，運營期縮短，計算收益的時點隨之推遲。建設階段的資金占用時間越長，資金成本就越大[10]。因此，有必要依據PPP合同約定的融資費用計算方法計算融資費用的增加額，合理分擔并及時處理收益損失。

建設期融資費用增加額主要是通過PPP合同約定的資金投入方式、融資費用計算方法、可原諒工期延誤發生的時點、總工期延誤的時間以及索賠事件發生前已投入項目的資金總額等條件來確定的。目前PPP模式合同約定的建設期融資費用計算方法是建設期計算自有資金投資回報，或者是建設期只計算銀行貸款利息。不同的資金的投入方式對資金成本的影響大小也不盡相同，同時也會相應的對融資費用產生不同的影響。

以某PPP項目為例，合同工期30個月，工程建設期投入資金19億元（其中項目公司自有資金7億元），為了減少貸款利息的支出，決定優先使用自有資金。建設期自有資金年投資回報與銀行貸款年利率相同，均為4.35%，計算期以半年為一期。分析該項目建設期不同時點工期延誤6個月對融資費用增加額的影響。資金使用計劃為：預付款4億元，進度款每半年支付3億元。資金流量圖以及對融資費用的影響如圖1所示。

計算自有資金投資回報情況下，不同時點發生工期索賠事件的資金變化分析如下：

①工期延誤發生在項目計劃進度的0～6個月，索賠事件造成建設期融資費用增加：

4×[（1+2.175%）6-（1+2.175%）5]=0.097億元。

②工期延誤發生在計劃進度的6～12個月，索賠事件造成建設期融資費用增加：

（4+3）×[（1+2.175%）5-（1+2.175%）4]=0.166億元。

③工期延誤發生在計劃進度的12～18個月，索賠事件造成建設期融資費用增加：

（4+3+3）×[（1+2.175%）4-（1+2.175%）3]=0.232億元。

④工期延誤發生在計劃進度的18～24個月，索賠事件造成建設期融資費用增加：

（4+3+3+3）×[（1+2.175%）3-（1+2.175%）2]=0.295億元。

⑤工期延誤發生在計劃進度的24～30個月，索賠事件造成建設期融資費用增加：

（4+3+3+3+3）×[（1+2.175%）2-（1+2.175%）]=0.356億元。

同理，可計算出只計算銀行貸款利息情況下：工期索賠發生在13～18個月，融資費用增加0.070億元；工期索賠發生在19～24個月，融資費用增加0.136億元；工期索賠發生在25～30個月，融資費用增加0.200億元。

由上述計算結果可以看出，可原諒工期延誤造成項目建設期延長，從而導致融資費用增加。融資費用增加額主要來源于銀行貸款利息以及自有資金的投資回報，通過計算比較不同時點的工期延誤，可以看出工程建設后期發生工期延誤相較于前期會造成更多的融資費用增加額。

2.2 工程建設費用增加及趕工費用引起的收益的減少額

在項目的建設階段PPP模式的工期延誤與傳統發承包項目相似，同樣會對項目的工程建設費用產生直接的影響，根據造成工期延誤的原因不同，對于發生可原諒工期延誤中的可補償工期延誤，一般都是由項目公司原因造成的工期延誤，所以項目公司要給與施工單位經濟補償，補償原則是支付其實際經濟損失。費用索賠通常包括因延期引起的設備折舊費、保養費、進出場費或租賃費等機械設備費增加；現場管理人員的工資、現場辦公設施、現場日常管理費支出、交通費等現場管理費增加；因延期造成建設單位管理費的增加等[11]。

在可索賠的條件范圍內，施工單位應項目公司的要求調整項目的進展程度，并在約定的時間內完工，施工單位可依據合同規定計算相應的趕工費用。

在算例中假設費用索賠和趕工費用造成項目公司在第一年年末投入的資金增加為0.15億元，則相應費用的增加額為0.15×（1+2.175%）2=0.157億元。

費用索賠和趕工費用都會直接造成建設期建設費用的直接增加，而且補償時融資費用也會隨之增加，從而造成收益的減少。

2.3 運營期縮短引起的收益的減少額

通常PPP特許協議約定采用單時段計算方式來規定特許期，即規定特許期為一個固定期限，包括建設期和運營期，由于特許期不變則建設期的長短直接影響到項目的運營期的長短。項目在建設期推遲完工的現象時有發生，若發生工期延誤，建設期時間增加，導致運營期縮短，從而造成項目收益減少。假設特許權期限為N，從凈現值公式

NPV=∑（CI-CO）（1+ic）-t （1）

其中，CI包括項目運營收入、政府補貼收入、回收流動資金和資產余值等；CO包括資本金投入、借款部分的償還本利、經營管理成本以及支付稅費等。

可以看出項目的特許期對凈現值的影響是很大的。因此運營期的長短對項目收益有著顯著的影響，若建設期時間增加導致運營期縮短，就會造成項目收益的減少。

3 規避可原諒工期延誤造成收益減少的有效措施

3.1 項目公司應重視PPP合同在防范工期索賠中的作用

PPP合同則是處理工期延誤造成的索賠的重要依據。與傳統發承包項目相比，PPP項目兼具長期性、復雜性、多樣性等特點，因此PPP合同也因項目自身的特點（行業、付費機制、運作方式等）以及各參與方的合作意愿、風險偏好、談判能力的差異而千差萬別。在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的合同體系，包括PPP項目合同、股東協議、履約合同、融資合同和保險合同。其中，PPP合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。

PPP項目參與方眾多，不僅包括政府、社會資本和公眾，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、咨詢機構、保險公司以及專業機構等，因此PPP項目建設管理的復雜性極易導致工期延誤責任的歸屬不清從而加大索賠難度。PPP模式下，工期延誤的責任歸屬可分為政府造成、社會資本方造成、施工單位原因造成以及不可抗力等意外事件造成。此外，風險分擔也是確定工期延誤索賠的責任歸屬的影響因素之一，PPP模式下風險分擔情況如表2所示。

在傳統的發承包模式下，資金的影響源于業主，因此，沒有及時支付工程預付款或者拖欠了工程進度款造成的工期延誤是業主的責任。而在PPP模式下，由于項目公司負責投融資，所以上述責任是由項目公司承擔。

與一般發承包模式下建設項目的工期索賠不同，不同的PPP項目的設計與建設過程中政府和社會資本方的參與程度是不同的，因此設計單位過失造成的工期延誤要根據PPP項目的實際情況判斷。特許經營類PPP項目是由政府和社會資本方共同參與項目的設計和建設過程，由雙方組成PPP項目公司，從開始的設計到后來的運營都是由雙方共同參與的，因此對于設計風險就不只是應該由政府來承擔，而是視為雙方共擔，同時在建設過程中的各種影響因素同樣要根據造成工期延誤的責任人，分析各自的責任，由造成影響的一方來承擔相應責任。由項目公司造成的工期延誤損失由項目公司承擔，并且給予施工單位相應的補償；由施工單位造成的工期延誤損失由施工單位負責，施工單位自行負責的同時不僅要賠償項目工期延誤的違約金，由于PPP模式自身的特點還要對于項目公司在之后運營階段減少的運營期的利潤進行賠償。具體的情況應當根據項目的具體情形進行分析。

3.2 項目公司應及時審查并防范可原諒工期延誤的索賠

在PPP項目建設期間，項目公司及時處理造成工期延誤的事件并嚴格審查施工單位提出的相關的索賠依據，可以有效規避或減少工期延誤造成的索賠。及時有效地處理工期延誤造成的影響，并采取相應的趕工措施，還可減少工期延誤對項目運營期的影響。

PPP模式下可原諒工期延誤索賠的條件應包括以下方面：①在工期延誤事件發生后規定的時間內提出索賠。根據FIDIC合同條件，如果施工方未能在28天內發出索賠通知，竣工時間將不被延長，施工方將無權得到附加款項，并且項目公司將被解除有關索賠的一切責任。施工方應在注意到（或應該開始注意到）構成不可抗力的相應事件或情況發生后14天內發出通知。在發出通知后，施工方應在此類不可抗力持續期間免除此類義務的履行。具體的規定時間隨著PPP合同約定的不同而改變。②工期延誤事件由非施工方引起，即事件由項目公司或第三方引起。③實際的施工費用超過了投標報價書中的預算費用，而費用超支的責任不在施工單位方面，也不在施工方應承擔的風險范圍內。④對計劃總工期產生了實際的影響并造成了經濟損失。

在項目建設期內，項目公司在計算可原諒工期延誤索賠以及審核時，必須考慮可原諒工期延誤對項目計劃總工期造成的影響，并要求施工單位提供造成損失的有效證據。對于工期索賠，若可原諒工期延誤出現在工程施工進度網絡計劃的關鍵線路上，則索賠的天數就是工期延誤的天數；若可原諒工期延誤出現在工程施工進度網絡計劃的非關鍵線路上，則需根據實際情況進行判斷是否應該索賠。對于費用索賠，實際上就是施工費用的超支，而造成實際經濟損失的證據是進行費用索賠的基礎。總體來說，項目公司在處理可原諒工期延誤引起的索賠時，應該詳細審核分析施工單位提供的索賠證據并計算相應的工期和費用，合理的規避損失。

3.3 確定合理的收益損失分擔方案

PPP項目建設期，可通過比較實際工期、合同工期和索賠工期來判別工期延誤所屬的類型，從而確定工期延誤對項目收益的影響，以此劃分合理的責任歸屬。主要有以下三種情形：

①若實際工期等于合同工期加索賠工期之和，表示屬于可原諒的工期延誤。項目公司在確定項目收益損失時應計算并匯總可原諒工期延誤引起的融資費用的增加和費用索賠引起的工程建設費用增加，而這部分損失應該由項目公司自己承擔。

②若實際工期大于合同工期加索賠工期之和，說明工期延誤既有可原諒工期延誤又有不可原諒工期延誤。項目公司在確定項目收益損失時既要計算可原諒工期延誤引起的融資費用增加和工程建設費用增加，同時也要根據PPP合同計算工期拖延的違約金。融資費用增加和費用索賠應由項目公司自己承擔，而違約金由施工單位進行補償。

③若實際工期小于合同工期加索賠工期之和，即實際工期提前，這表明施工單位為了縮小可原諒工期延誤的時間而采取了趕工的措施。項目公司在確定項目收益損失時應計算可原諒工期延誤引起的工程建設費用增加和要求加速施工而造成的趕工費用。這時工程建設費用的增加應由項目公司來承擔，而趕工費用造成的損失應根據情況來確定責任歸屬。

PPP項目運營期可通過比較實際運營期的長度和PPP合同約定的運營期的長度來確定工期延誤對項目收益的影響。運營期的縮短勢必會造成項目公司收益的減少，項目公司可根據實際情況，針對特許協議的不完全性，提出延長運營期或調價等有效措施來彌補自身的損失。

4 結論

工期延誤是對PPP項目收益造成影響的因素之一，本文研究了工期延誤對PPP項目收益的影響機理，并輔以算例進行了驗證，最后提出了合理規避收益減少的防范措施。本文的研究表明：①可原諒工期延誤引起的工程建設費用和融資成本增加以及運營期的縮短是造成PPP項目收益減少的根本原因；②防范工期延誤造成的PPP項目收益減少，關鍵在于理清工期延誤的責任歸屬；③PPP合同的限定以及建設期對于工期延誤事件的及時處理是合理規避收益減少的有效措施。因此當發生工期延誤時，項目公司應及時分析原因及其責任歸屬，提出合理的處理方案并依據PPP合同計算收益損失的增加額，合理控制可原諒工期延誤對項目收益的影響。本文僅僅針對工期延誤這一因素對PPP項目收益影響進行了探討，現實中影響項目收益的因素還有很多，可選取其它因素進行深入探討，另外在目標利益關系方面，政府、私人部門以及公眾這三者的利益關系也值得進一步進行探索，以使收益損失的分擔方案更加科學與完善。

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