縣域扶貧工作中存在的問題及改進策略
——以慈利縣扶貧調研為例

劉寶磊

（湖南鐵路科技職業(yè)技術學院，湖南 株洲 412000）

1 慈利縣扶貧調研情況綜述

1.1 調研對象基本情況

慈利縣地處湖南省張家界市東部，武陵山脈東部邊沿，澧水中游。慈利縣總面積3 492 km2，現(xiàn)轄15個鎮(zhèn)、10個鄉(xiāng)（其中7個民族鄉(xiāng)）、427個行政村，總人口71萬，以土家族為主的16個少數(shù)民族人口占總人口數(shù)的62.8%。此次調研涉及慈利縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中包括6個土家族鄉(xiāng)）的72個行政村，分別對低保戶、脫貧戶、貧困戶、未納入貧困農戶四大類進行走訪調研，共走訪農戶1 446戶，走訪村民3 713人，發(fā)放《慈利縣貧困戶調查表》1 440份，收回1 436份，回收率99.7%。

1.2 貧困人口情況

調查結果如圖1、2所示，在1 587位貧困人口中，“三無”老人有14人，占比0.88%；孤殘兒童有5人，占比0.30%；單親家庭子女有159人，占比9.99%；各類殘疾人有595人，占比37.50%；其他貧困人口有814人，占比51.33%。

圖1 調查對象貧困人口分布情況

圖2 貧困人口結構統(tǒng)計

1.3 扶貧工作基本情況

慈利縣有建檔立卡人口20 549人，其中已脫貧戶人口10 570人，未脫貧7 059戶26 117人（擬清退貧困戶3 174戶11 692人，新納入1 893戶4 810人，自然增加3 058人，自然減少1 480人）。精準扶貧工作開展期間，共修建河堤57 600 m、水渠211處，修建和改造灌溉渠道57 600 m；修建鄉(xiāng)村公路993.6 km；打井、引泉214處；為農民建房838處，實現(xiàn)了貧困戶喜遷新居目標。漏評戶、錯評戶、錯退戶或不滿意戶共34戶，其中漏評戶13戶、錯評戶16戶、錯退戶3戶、不滿意65人，扶貧工作滿意度為98.2%。

2 貧困戶致貧原因

2.1 貧困地區(qū)自然條件惡劣

本次參與調研的慈利縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，位于湘西山區(qū)向濱湖平原過渡地帶，地貌大多為山嶺，地形崎嶇復雜，地廣人稀，土壤礦質養(yǎng)分不足，植被生產力低下。由于土質為碳酸鹽巖類，造成地下水質渾濁，不易凈化，導致村民飲水困難，進一步加重了家庭收支困難。

2.2 貧困人口中病殘人口比例較高

調查結果顯示，慈利縣貧困人口中病殘人口占比33.60%，勞動力整體不足。其中，先天性疾病患者占比10.81%。在這些先天性疾病患者當中，身體殘疾人數(shù)占23.10%，智力殘疾人數(shù)占50.9%，精神殘疾人數(shù)占26.4%，如圖3所示；因重大事故導致殘疾的人數(shù)占比8.10%，因未及時治療致病或致殘人數(shù)占比13.51%，其他原因致病/殘的人數(shù)占比67.58%，如圖4所示。

圖3 病殘人口致病/殘原因統(tǒng)計

圖4 先天性疾病患者類別統(tǒng)計

2.3 貧困人口大部分收不抵支

通過對慈利縣的調查得知，慈利縣年人均純收入為2 000～3 000元，如圖5所示。收入來源主要為外出打工，收入渠道單一，如圖6所示。貧困人口人均年消費水平普遍為1萬～2萬元，如圖7所示，收入與支出不平衡問題嚴重。在調查貧困人口消費支出項目類別時發(fā)現(xiàn)，教育支出、治病支出分別占總支出的36.75%、40.54%，如圖8所示，這是導致慈利縣貧困人口入不敷出的主要原因。

圖5 調查對象年人均純收入分布

圖6 貧困人口收入來源統(tǒng)計

圖7 貧困人口人均年消費水平分布

圖8 貧困人口支出類別比例

2.4 貧困人口普遍受教育程度低

根據(jù)走訪調查顯示，慈利縣貧困人口中，小學學歷占43.9%，初中學歷占36.59%，高中學歷占12.20%，大學及以上學歷占7.31%。由此可見，當?shù)卮迕袷芙逃潭绕毡檩^低。

3 精準扶貧工作取得的主要成效

3.1 扶貧政策力度大，貧困戶識別精準

在中央、省、市的統(tǒng)一領導和帶領下，慈利縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作人員主動對接，扶貧覆蓋面不斷擴大。根據(jù)調查結果顯示，慈利縣脫貧攻堅工作已實現(xiàn)貧困村民全覆蓋，無論貧困戶地理位置遠近、交通是否便利，均已享受到政策范圍內的幫扶，產業(yè)扶貧、安居扶貧、教育扶貧、健康扶貧及兜底扶貧等精準扶貧模式精準到戶，貧困戶對扶貧工作滿意度高達98.2%。另外，通過建立能進能出機制，使得貧困戶識別更加精準，各村杜絕了非貧困戶享受貧困政策、貧困戶無法享受貧困政策的問題。

3.2 扶貧干部有擔當，工作扎實

慈利縣委、縣政府和各相關部門高度重視扶貧工作，形成扶貧工作匯報常態(tài)化。調研發(fā)現(xiàn)，駐村幫扶干部能夠深入基層、扎根貧困村，充分發(fā)揮了黨員干部模范帶頭作用，有擔當、有作為。

3.3 基礎設施基本完善，發(fā)展基礎不斷夯實

通過不斷完善貧困村基礎設施建設，慈利縣貧困村發(fā)展基礎不斷夯實，村民脫貧信心、發(fā)展信心更加堅定。如金巖鄉(xiāng)紅聯(lián)村，村級公路已通組到戶，村民均已使用上自來水，跨溪大橋的修筑讓兩岸村民實現(xiàn)了互通；鐵樹潭村完成了大部分主干道路硬化，增設了7臺變壓器，修建了2座蓄水池，完成光纖網(wǎng)絡入戶工程，解決了村民出行和用電、用水問題；甘堰村硬化村級公路11.2 km，鋪設自來水管12.0 km，整修山塘水壩5座?？傊ǖA設施的逐步完善為農戶脫貧打下了堅實基礎。

3.4 產業(yè)扶貧效果明顯，貧困村實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

在可持續(xù)脫貧方面，慈利縣各級主管部門聚焦產業(yè)抓扶貧，帶動村民走上發(fā)家致富的道路。比如，川石村計劃開發(fā)一條戶外鄉(xiāng)村旅游路線，并且配套溪水漂流、農家樂等服務，帶動了當?shù)亟洕掷m(xù)性發(fā)展。

3.5 兜底扶貧保障有力

隨著扶貧工作的推進，安居扶貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底扶貧等各項措施齊頭并進，貧困戶穩(wěn)步脫貧，且脫貧后不返貧。比如，聯(lián)富村幫扶單位慈利縣中醫(yī)院，在貧困戶人口住院過程中，嚴格執(zhí)行健康扶貧政策，并且結合自身單位優(yōu)勢，對該村建檔立卡戶住院實行了全免費治療，獲得當?shù)卮迕竦囊恢潞迷u。另外，對于部分勞動能力受限，無法通過自身努力實現(xiàn)迅速脫貧的貧困戶，各村均采取了“兜底脫貧”的方法，確保脫貧路上“一個都不能少”。

4 慈利縣扶貧工作中存在的問題

4.1 思想扶貧任重道遠

在入戶走訪調研過程中，調研組發(fā)現(xiàn)少數(shù)村民對脫貧致富動力不足，對黨和政府的精準扶貧政策不夠了解，對事關切身利益的教育、醫(yī)療、低保、養(yǎng)老及惠農貼息貸款等政策認識程度有限，導致他們對黨和政府的精準扶貧仍持以觀望態(tài)度。例如，有的村民對扶貧攻堅各打自己的算盤，個人主義、小農思想泛濫；有的貧困村存在賭博現(xiàn)象，個別貧困戶“懶窮”思想滋生，不愿意通過勞動脫貧致富，只想坐享其成，過度依賴政府幫扶，甚至經常發(fā)牢騷，無端猜忌幫扶干部，負面影響極大；還有部分貧困戶等、靠、要思想仍然比較嚴重，認為幫扶干部為其捐物、捐錢是應該的，什么問題都等著政府來解決。

4.2 各扶貧點扶貧力量不夠均衡

經調查研究發(fā)現(xiàn)，省直駐村幫扶隊、市級駐村幫扶隊及縣級駐村幫扶隊為各貧困村提供的扶貧資源嚴重不均衡，因而最終得扶貧效果也不一樣，導致村與村、貧困戶與貧困戶之間對于扶貧工作的滿意度存在較大差異，甚至個別極端貧困村民對黨和政府的精準扶貧政策產生懷疑。

4.3 貧困地區(qū)基礎設施建設不足

雖然各幫扶單位和幫扶隊都將基礎設施建設作為幫扶工作的首要重點工作，并取得了一定成績，但基礎設施還有待進一步改善。調查顯示，慈利縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，道路未通率為21.91%，未通自來水率為22.93%，另外，慈利縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療設備陳舊、人才缺失嚴重，村民看病難，常常因此延誤病情，導致家庭致貧。同時，慈利基礎教育設施也比較落后，一些貧困村因地偏山高，教育資源分配嚴重失調，導致農村基礎教育嚴重落后。

4.4 扶貧政策存在不精準和落實難的問題

調查發(fā)現(xiàn)，慈利縣存在扶貧工作與現(xiàn)實狀況脫離的問題，產業(yè)扶貧缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各村各自為戰(zhàn)，未形成產業(yè)群及品牌效應。例如，有幾戶住在山上的貧困戶雖然符合易地搬遷政策，但易地搬遷集中安置點到自家耕地的距離有2 h的路程，十分不方便，導致本來就嚴重缺乏年輕勞動力的農戶，在集中安置點無法長期生存。

4.5 建檔立卡貧困戶精準識別難度大

目前，慈利縣建檔立卡貧困戶評選基本上能保證公平、公開、公正，但是如何精準識別貧困戶貧困程度難度較大，有的貧困村民居住分散，又有合村現(xiàn)象，對彼此情況不了解；有的村民世代為鄰，沾親帶故，不愿影響他人獲得扶貧利益；有的村民因個人人際關系處理不當，影響評選工作，上述這些問題導致干群關系、村民關系緊張，不利于扶貧工作的進一步發(fā)展。

4.6 扶貧干部整體素質還有待提高

首先，部分扶貧干部思想認識偏差。扶貧攻堅工作的宣傳報道，應重點宣傳貧困戶在黨委、政府的正確引導和幫助下，通過自身努力，借助外力挖掘自身潛力，積極發(fā)展家庭經濟，尋找到脫貧致富路子的典型案例，傳遞脫貧致富正能量。而目前宣傳報道的重點過多地放在宣傳幫扶單位為貧困戶捐資、捐物方面，給幫扶黨員干部造成了很大的心理壓力和經濟負擔，這樣也容易滋長貧困戶的依賴與攀比心理。

其次，扶貧方式單一，存在“以數(shù)據(jù)扶貧”的問題。通過走訪調研發(fā)現(xiàn)，許多貧困村村干部對精準扶貧材料數(shù)據(jù)信息整理過許多遍，資料臺賬有幾十本，但受辦公條件制約，全部是手寫稿，導致工作效率低下。另外，個別貧困村幫扶工作流于政績工程，除了按要求走訪以外，幫扶負責人與貧困戶再無溝通和聯(lián)系。

5 推進精準扶貧工作的對策

5.1 加強精準扶貧政策宣傳和引導

堅持“扶貧扶志、扶勤扶能”原則，建立精準扶貧激勵機制，對于具備一定勞動技能的貧困戶，要集中力量優(yōu)先扶持，讓這一部分勤勞的貧困戶優(yōu)先脫貧致富；對于有勞動能力，但好逸惡勞、坐等靠要、懶惰酗酒的貧困戶，應耐心教育和引導，最大限度地調動他們的主觀能動性，促使其從精神狀態(tài)、思想觀念、勞動能力和生產方式多個方面進行轉變，激勵貧困戶依靠自己的雙手走向富裕。

另外，要進一步把黨和政府的精準扶貧政策宣傳好、落實好；進一步宣傳好教育、醫(yī)療、低保、養(yǎng)老及惠農貼息貸款等與群眾切身利益相關的強農惠農政策；進一步宣傳扶貧政策下靠勤勞努力脫貧致富的典型，激發(fā)村民脫貧致富的動力和激情；進一步加強貧困地區(qū)法律和道德教育宣傳，杜絕子女不贍養(yǎng)老人導致因老致貧的惡劣案例［1］。

5.2 加強貧困地區(qū)基礎設施建設

基礎條件和生存環(huán)境與當?shù)孛撠毠ぷ飨⑾⑾嚓P，因此要持續(xù)加強道路硬化、安全飲水、塘壩蓄水、農田水利和電力改造等老百姓最關心的基礎設施建設，切實改善貧困地區(qū)的居住環(huán)境與生存質量，特別是要重點改善農村地區(qū)醫(yī)療和教育基礎設施。

5.3 改善醫(yī)療衛(wèi)生條件、健全社會保障體制

在扶貧工作中，要不斷改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，加大鄉(xiāng)村醫(yī)療人員引進與培養(yǎng)力度，為貧困地區(qū)百姓提供更加完善的醫(yī)療服務，為農村貧困居民健康上保險，避免出現(xiàn)因病或因殘致貧現(xiàn)象。

5.4 加大教育扶貧力度、擴大教育資源覆蓋面

正所謂“知識改變命運”，扶貧工作必須要重視“扶智”，慈利縣貧困地區(qū)教育發(fā)展相對滯后，貧困地區(qū)人們文化程度較低，導致貧困農民子弟接受新事物、新觀念能力較弱，思維僵化，甚至出現(xiàn)了“讀書無用”等錯誤思想。所以，在教育扶貧基礎上，要進一步加大教育扶持力度，加大宣傳和落實教育助學、雨露計劃等政策，對建檔立卡貧困戶的高考學子給予政策傾斜，對考上大學的貧困戶學子實行學費全免政策，并優(yōu)先推薦其就業(yè)。另外，政府要加大貧困地區(qū)教育機構建設力度，持續(xù)引進教師人才和優(yōu)質教學資源，提高貧困學子求學積極性。

5.5 加強扶貧政策落地實用性

因地制宜發(fā)展產業(yè)扶貧，調整產業(yè)結構，發(fā)展有突出優(yōu)勢的特色產業(yè)，充分考慮產業(yè)扶貧項目可持續(xù)性與可盈利性。安居扶貧政策中的易地搬遷、危房改造工程要更加人性化與實用化，避免貧困戶易地搬遷后無依無靠，出現(xiàn)更“貧困”等現(xiàn)象；在不違背政策原則前提，村干部要盡可能地協(xié)調好幫扶工作，如易地搬遷后可幫扶貧困戶進行自主創(chuàng)業(yè)、危房改造后可出面擔保其先貸款啟動資金等［2］。

5.6 提高扶貧工作均衡性和精準度

村干部要充分利用好國家扶貧政策，均衡發(fā)力，在基礎設施建設、醫(yī)療、衛(wèi)生，教育、社保、產業(yè)等方面多管齊下，爭取政策、資源和資金支持，全面提升貧困戶滿意度。同時，扶貧項目要結合各村實際和市場需求，既滿足當前扶貧攻堅客觀需求，又要符合今后長遠發(fā)展要求，實現(xiàn)經濟效益與社會效益有機統(tǒng)一。扶貧工作要綜合考慮人口規(guī)模、貧困程度與發(fā)展基礎等因素，堅持時間服從質量，科學調整“十三五”脫貧規(guī)劃和年度計劃，既要防止拖延癥，又要防止急躁癥，杜絕數(shù)字脫貧。

5.7 加強基層組織建設，培養(yǎng)得力村干部

基層組織建設是扶貧工作中的重要環(huán)節(jié)，村干部是各項惠民政策的執(zhí)行者，是政策落地的關鍵環(huán)節(jié)。因此，基層干部的文化水平、能力素質及作為擔當是衡量一個貧困村能不能早日脫貧的重要指標。所以，基層組織建設要注重干部隊伍年齡結構，培養(yǎng)講黨性、有覺悟、能擔當?shù)哪贻p后備干部，同時要積極鼓勵農民企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回村擔任村干部職位，利用他們的經驗和優(yōu)勢，帶領和幫助鄉(xiāng)親們共同致富；各幫扶單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與行政單位要重視基層組織建設和黨建工作，抓好村干部系統(tǒng)建設，為當?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展打造一支永不撤離的扶貧領導團隊。

5.8 統(tǒng)籌各方資源、構建“大扶貧”格局

政府要統(tǒng)籌精準扶貧資源分配，避免出現(xiàn)扶貧資源分配不精準、不到位等問題，把精準扶貧資源用到真正的貧困戶脫貧工作中。同時，各級黨委、政府要全力保證扶貧過程多方聯(lián)動，實現(xiàn)財政、交通、教育、民政、衛(wèi)生、人社和工商等各部門協(xié)同推進精準扶貧局面，在解決貧困地區(qū)脫貧方面形成合力。各幫扶單位要綜合利用多方聯(lián)動政策，進一步完善與落實各項幫扶項目，實現(xiàn)村民脫貧不返貧，長期有效地鞏固扶貧成果［3］。