福建自貿區與福廈泉自創區聯動發展思路和對策研究

方友熙

（福建師范大學經濟學院，福建福州，350108）

一、“雙自聯動”理論內涵

（一）“雙自聯動”內涵

“雙自聯動”又稱之為“雙區聯動”，是自貿區與自創區聯動發展的簡稱。具體指自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區）和國家高新自主創新示范區（以下簡稱自創區）利用國家賦予的特殊政策，融合各自發展要素統籌協調，提升政策和資源效用，驅動制度創新和科技創新，將先行先試提煉的創新成果輻射全國的21世紀國家發展戰略。

福建自由貿易試驗區（簡稱福建自貿區）與福廈泉國家高新自主創新示范區（簡稱福廈泉自創區）統稱福建“雙自”，二者聯動發展統稱福建“雙自聯動”發展。

（二）“雙自聯動”內在關系

聯動是關聯事物之間相互運動。設立自貿區與自創區是國家瞄準21世紀經濟社會發展宏偉戰略，二者之間既有區別又相互聯系。

自貿區是指自由貿易試驗區（Pilot Free Trade Zone，簡稱FTZ），旨在通過改革試驗驅動體制機制創新，為經濟和社會發展供給金融、貿易、投資、產業、行政機制等新的制度資源。自創區是國家層面的高新自主創新示范區，示范也是在“試錯”，旨在國家劃定區域內開展體制機制創新活動，打破制約科技創新的各種障礙，推動人才、技術、資本、包容性創新文化等多要素集聚，為加快發展戰略性新興產業、創新驅動經濟發展提供范式。前者以貿易投資創新為核心載體，后者以科技創新為核心載體。

但是二者不是絕對獨立的，一方面，良好的制度環境能有效地促進科技創新諸要素發揮作用；另一方面，科技創新成果又使得國內外的貿易投資環境更具效益，產生資金流、物流、信息流、人才流等產業集聚流效應。二者共同指向創新經濟。

（三）“雙自聯動”發展要素系統

改革開放40年，中國調整和制定了相應的經濟政策，參與全球產業價值鏈分工，成功地從技術引進型經濟向創新經濟轉型。隨著經濟全球化和科技進步，技術創新復雜化、系統化，科技創新風險增加。依靠單項技術創新、單體企業創新根本無法在激烈的國內外市場競爭中實現價值，以捆綁式將產業群聚合在一個適宜創新區域的制度環境下培育成長，能較好地實現技術突破，“雙自聯動”就是基于這種態勢而建立的創新經濟模式。縱觀當今全球先進的創新經濟主要有三種模式，一是核心企業主導，政府輔助參與。市場前景是驅動企業創新的誘因，該模式以美國為主；二是中小型企業集群主導，政府強力介入。中小型企業創新文化與政府發展戰略導向推動眾創，該模式以德國為主；三是政府主導，大型企業為主體，中小型企業跟進。國家發展戰略是企業創新的主要源泉，該模式以中國為主。三種模式各具千秋，但構成創新要素相同，只是政府干預創新經濟的輕重差別而已。在中國創新經濟模式中，政府要素是要素系統的第一層次，它決定創新經濟的走向，決定其他各要素演化；投資政策、貿易政策、金融政策、人才政策、區位政策、知識產權政策以及國際地緣政治、經濟、文化等各要素是第二層次，它直接作用于科技創新，決定著創新經濟發展的規模、速度、深度和廣度。政府具有工具性，國家意志由政府來實現，政府通過制定和實施一系列政策實現價值、建立制度。因此，創新經濟中，政策是制度基礎，制度是科技創新保障，政府要素是中心，科技創新是核心，各要素之間互為因果。如圖1所示：

二、福建“雙自聯動”發展的基礎條件

福建“雙自聯動”發展的基礎條件包括福建自貿區和福廈泉自創區聯動發展的基礎條件，是二者創新發展累積的制度成果和經濟績效。

（一）福建自貿區創新發展的基礎條件

福建自貿區成立于2014年12月，總面積118.04平方公里，包括福州、平潭、廈門三個片區，片區中有小片區，各片區呈星狀點布，以點狀帶動片狀推動體制機制創新。三片區立足于兩岸經貿、人文融合為背景，各自定位建設重點，探索以貿易便利化為主要內容，服務于“一帶一路”戰略。近兩年多來，福建自貿區共有186項試驗任務已實施并取得初步成效175項，85項創新舉措屬于全國首創，利用先行先試政策建立了比較完善、科學的制度體系：

1.行政管理程序創新。建立“簡單政府”管理模式，辦事減環節提效率，推行“互聯網+政務”；投資項目審批格式化、便利化，實施“多規合一”、“綜合審批”、稅務服務“一掌通”；海關通關智能化，實施“單一窗口”、關檢“一站式”、保稅和非保稅貨物同倉存儲分類監管。行政管理程序創新促進貿易投資，截止2017年4月底自貿區累計新設外商投資企業達到2537家，合同外資173.77億美元。［1］

2.初步建立與試驗區相適應的法律體系。首次設置鼓勵創新、寬容失誤和反向考核的地方法律條款；設立自貿試驗區法庭、檢察室、國際商事仲裁機構或商事調解中心；聘請臺灣地區仲裁員參與自貿區國際貿易仲裁；建成與自貿區相協調的知識產權綜合保護和管理制度。從法律制度環境層面保障自貿區創新發展。

3.走出對臺融合新路子。雖然深受到臺灣島內政治生態影響，福建自貿區仍推進在區內設立總行級兩岸人民幣清算中心、離岸銀行業務分中心等金融機構；首創設立兩岸征信查詢系統，率先對臺開放金融、增值電信、醫療等50多個領域；合作研發創新，制定兩岸冷鏈物流標準；建立通關合作機制，拓展信息交流交換新渠道；基本形成兩岸融合發展的新模式。現已開設臺灣自然人和企業創新通道，設立8個兩岸青創基地，對臺政策創新打開了兩岸融合的新思路。

4.驅動投資貿易開放創新。全面實施負面清單管理模式，試行市場準入負面清單事項共328項，其中禁止準入類96項，限制準入類232項。清單外實行內外資一致的國民待遇原則；改革對外投資管理方式，至2017年4月底，備案對外投資項目累計41項，中方協議投資總額累計38.76億美元，［2］若含未備案的，實際境外投資企業更多，貿易投資發展勢頭良好。

5.金融“引擎”創新溢出效應。自貿區相繼出臺了股權投資、融資租賃、產業引導資金、基金基地發展辦法等金融政策，利用政策集聚效應虹吸各類金融機構，開發特色金融產品，創新服務自貿區產業經濟發展。截至2017年4月，累計設立160多家民營、外資、臺資和中資銀行金融機構，［3］多層次服務體系潤澤區內實體經濟。

此外，自貿區還在創新高層次人才引進機制、［4］知識產權保護、風險防控預警、新業態新平臺培育上為產業科技創新提供新動能。

（二）福廈泉自創區創新發展的基礎條件

福廈泉自創區成立于2016年6月，在原高新技術產業開發區（簡稱高新區）包括福州高新區（1991年）、廈門高新區（1990年）、泉州高新區（2010年）的基礎上建立，三片高新區經過多年努力積累豐富科技創新成果。近一年來，福廈泉自創區根據福建省政府《福廈泉國家自主創新示范區建設實施方案》提出科技創新發展清單，出臺和落實了科技創新政策：

1.以高新區為基礎，強化創新政策供給。以高新區產業政策為基礎，對接福建省自主創新示范區建設實施方案，三片區結合自身發展目標先后調整了相應科技創新規劃，如《2017年福廈泉國家自主創新示范區福州片區建設工作要點》；［5］《福廈泉國家自主創新示范區廈門片區發展規劃（2016-2025年）》；［6］《泉州市創建“中國制造2025”城市試點示范實施方案》［7］等，就自創區創新型產業、科技創業創新環境、科技成果購買補助、兩岸和“一帶一路”雙協同創新、國際先進重大科技項目、政策實施保障體系等項目制定特色發展目標和工作要點，從制度上打造保障科技創新的政策環境。

2.明確高新產業發展方向，培育創新要素。聚焦新能源、新材料、生物制藥、物聯網、微波通訊、微電子與集成電路、機械裝備、太陽能光伏、軌道交通裝備等戰略性新興產業；聚焦現代服務業、文化創意等新興特色產業，培養科技創新要素。福州市現已有586家創新型企業，國家級創新型（試點）企業7家；泉州實施“百千5311”工程，加快產業結構戰略性調整；廈門培育發展創新型產業集群，積極打造智能制造創新工程、“大數據+產業”創新工程等項目，主動對接“中國制造2025”，高新企業已達到1225家。各片區制定大規模、高層級的產業發展方向，為科技創新提供龐大空間。

3.協同創新發展眾創空間。科技創新具備三要素，即人才、技術和包容性創新文化。信息化、網絡化時代，技術發展高度復雜化，通過團隊合作釋放個體專業能量，共享資源。為此，福州市出臺《建設創業創新示范中心實施方案》，截至2017年2月，共有4家國家級眾創空間，22家省級眾創空間，創業團隊總數達900個；泉州市以龍頭企業帶動聯盟形式，擴量新型業態集聚。特步、九牧王等龍頭企業與小微企業聯手，打造眾創空間，實現抱團發展。廈門支持龍頭企業向平臺化轉型，構建創新創業生態圈，承擔國家重大科技項目研發。協同創新、開放創新為創客和眾創空間提供了豐厚的土壤。

另外，三片自創區推進知識產權戰略，促進企業專利產業化，與省內外高校、科研院所開展產學研合作，組織成果對接項目實現市場價值。

從上述分析可以看出，福建“雙自”創新成果豐富、政策保障有力，基礎條件扎實。

三、“雙自聯動”發展應聚焦的主要問題

福建自貿區和福廈泉自創區各自取得較好的發展基礎，但要實現聯動發展，實現“1+1＞2”溢出效應，應聚焦解決下列問題：

（一）發展方向聯動

福建自貿區發展旨在投資準入、貿易便利化方面打造21世紀經濟升級版的符合國際慣例的體制機制，在對臺灣開放、全面合作以及為海上絲路互聯互通發揮特色優勢。而福建自創區旨在建設具有福建特色的科技創新體制、海上絲路技術轉移、兩岸協同創新、產業轉型升級的中心，節點是集聚創新要素開展科技自主創新。兩者發展戰略方向不同，主攻點各異，需要解決聯動傳導機制和項目對接機制的布局。

（二）區界旬空聯動

福建自貿區和福廈泉自創區的“雙自”不完全重疊而導致區界旬空。旬空有四種狀態：一是泉州自創片區不屬于福建自貿區；二是福州自貿片區和廈門自貿片區不與各自自創片區完全覆蓋；三是各自貿片區實施不同的區位政策，發展戰略設計差異；四是區界人為物理劃分，但是產業集群以市場為依歸呈自然分布，不同區界發展理念有別，政策疊加程度不同，即使是同一區界也可能出現稅收等政策變化而產生聯動能量之沖突。因此，需要解決區界與政策咬合問題。

（三）政策適用聯動

自貿區核心是打造國際化的營商環境和制度創新區域，自創區是科技創新的主戰場，各自承受不同政策。因此，“雙自聯動”需要解決五種政策聯動：一是“雙自”間政策聯動；二是自貿區與非自貿區政策聯動；三是自創區與非自創區政策聯動；四是自貿區和自創區在各園區政策聯動；五是福建“雙自聯動”與其他省份“雙自聯動”的聯動。

（四）協調機制聯動

在多區政策體制下政府管理機制協調具有舉足輕重作用，不僅上海“雙自”和廣東“雙自”存在管理機制協調問題，福建“雙自”也存在同樣問題。一是福建自貿區由福建商務廳負責統籌管理，福廈泉自創區則由福建省科技廳負責，制定政策按照各自發展戰略設計；二是由于“一區多園”和地方利益，產生政策執行效應差別。三是在全國多個“雙自聯動”競爭態勢下，時間和效率決定區域經濟發展格局，高手對決唯快不破，人才政策、產業政策、制度創新政策、行政管理機制等及時推出或梳理，需要多部門各層次行政高度合力。四是企業與政府之間協調聯動，企業才是市場的主體。

（五）人才戰略聯動

國家、區域以至產業、企業之間的競爭，歸根到底是人才競爭，科技創新和制度創新離不開人才支撐，包括高素質人才基數和高端人才數。在招賢納士層面，福建“雙自”夾在上海“雙自”和廣東“雙自”之間，處于空間供給和資源供給劣勢。近幾年，福建在引進高層次國際人才方面著筆頗多，待遇比原政策有較大幅度提高，但對人才理解和理念上相比北南“雙自”有不少距離空間。如：上海已經將海外本、碩、博留學人員納入選才視野，公職人員國際化水平也在創新政策；廣東將實行區內注冊、離岸研發、離岸貿易、離岸金融，粵港澳三地政策聯動，科研經費跨地使用。福建在要素稟賦存在落差下，需創新大格局、超視野和跳躍式發展的人才觀。

（六）兩岸產業聯動

福建經濟社會發展繞不開臺灣元素，“雙自”建設和發展也是如此。改革開放以來，福建立足于海峽兩岸經貿、人文融合為背景，出臺和實施了諸多產業經濟政策和人文政策，但實施效果隨臺灣地區政治生態變化而起伏震蕩，可謂是興于臺灣郁于臺灣。盡管如此，福建省各級政府積極開創進取，開展經貿和科技先行先試創新合作，鑒于目前臺灣島內社會生態云譎波詭，突破“臺獨”障礙，打通海峽兩岸創新融合的結界，非地方行政部門所能及。

另外，還要實現與“一帶一路”沿線合作區域聯動發展。

四、福建“雙自聯動”發展的對策

按照福建自貿區和福廈泉自創區聯動發展的基礎條件和需要聚焦解決的問題，綜合聯動創新諸要素，提出以下幾點對策：

（一）以項目推進聯動

聯動發展可以選擇大型企業開發項目作為傳導源。集聚大型企業發展項目，應著眼于網絡、深海、極地、太空領域等未來超高端行業，基于石墨烯等新型材料、核裂變和氫能等新能源、基因工程等生命科學、AI領域人工智能產業，采取“一業一策”，集中優質資源制定精準的項目扶持政策，搶占國際科技制高點。鼓勵企業發展目標與國家發展目標對接，以項目開發推進“雙自聯動”。

（二）優化政策效用

政策是創新的保障，而政策效用是延續創新的生命力。因此，消化、梳理和編篡各級行政部門針對自貿區、自創區出臺的各項政策，采取項目清單化管理模式，追蹤、公示政策實施效果；組織園區企業參與政策制定過程，將政策需求及時反饋給政策制定部門；區界旬空必然會產生政策洼地，“一區多園”可能帶來一區不同策，通過設立政策協調機構統籌規范，選擇最有利區域發展的政策，同時注重局部與全局發展的聯動平衡。

（三）創新文化信任合作

1.創新對臺文化信任。福建“雙自”建設，需要突破臺灣因素，在現有兩岸生態環境下，著筆文化信任建設，拆解兩岸政經合作怪圈。一是從兩岸信任的文化大項目合作入手，如孔子文化思想、孔子學院；二是加強社團之間互動與項目合作，如農會、漁業協會以及各類組織；三是發揮社會宗教團體的民間集聚力。四是重視學聯在多元化社會中的重要影響。有計劃、有項目、可持續地推進文化信任建設，把持文化信任合作的發展方向，試點在福建省內出臺臺灣自然人享有國民待遇政策。

2.創新海絲沿線國家文化信任。著眼于21世紀海上絲路沿線國家，把文化信任建設作為一項重要產業政策。教育方面，鼓勵支持有能力的高校開設小語種專業；吸收海絲沿線國家學生來福建學習，提供獎學金；招聘沿線國家專家學者到福建高校、科研院所任職。文化方面，將海外孔子文化交流與產業規劃鏈接，整合資源引導民間媽祖文化、佛教文化、伊斯蘭文化、客家文化等共同文化對接，通過具體產業項目實現多元文化相通。在對外投資成本項目中單列文化信任合作預算，政府扶持政策跟進。媒體方面，主動籌劃與沿線區域媒體合作，引導正確的國際輿論走向，用國際思維看待媒體合作對創新經濟的重要意義。

文化信任能提高經貿、科技合作項目的成功率，消弭思想隔閡、減少猜疑達到共贏。

（四）“多區”互動促進聯動

福建省承受國家“六區疊加”特殊政策，合理配置政策資源能釋放巨大的創新動能。

1.融合目標充分利用資源。在創新發展目標上，福建21世紀海絲核心區與“雙自”有許多交合，將二者發展目標融合驅動，可以充分動用更多資源，輻射面更廣、效果更強。

2.筑巢引鳳。“綠水青山就是金山銀山”，將綠色發展理念融入發展過程，把福建國家生態文明試驗區建設作為獨有的天然優勢加以發揚光大，在保持森林覆蓋率全國第一（65.95%）的基礎上，更注重水體環境、大氣環境、公共衛生布局、個人健康保障、教育資源配置、文化文明等方面良性發展，推行破壞生態環境“一票否決”政策，立足建設高檔次、高水準的文明區域，為鳳筑巢。

3.綜合平衡合理布局產業。福州國家級新區和平潭綜合試驗區都處福建自貿區和福州自創片區，多政策疊加下，應綜合平衡多因素發展目標，確定產業發展布局和創新方向，實現互補性發展。

福建自貿區和福廈泉自創區“雙自聯動”發展中，有許多獨特的創新要素優勢，也有明顯的稟賦不足，發展關鍵在于各級政府視野和政策行為能力，企業對制度環境各要素的吸收度。聯動發展貴在融合，要從錯綜復雜的關系中梳理內在機理，揭示發展的動因從而作出理性的決策。