采煤沉陷區生態修復地方立法研究

陳 軍

(淮南師范學院法學院，安徽 淮南 232001)

建設“資源節約型、環境社會友好型社會”是國家國民經濟和社會發展規劃的重要內容和戰略目標，而建設兩個社會，離不開環境立法。我國目前已經形成了以憲法為核心，以環境保護法為基本法的環境法律體系，國家和社會也已形成環境保護與經濟發展并重的理念。但“環境問題以自然、人口(在規模和城市等方面的地理配置)、生產力(特別是人類安全環境保護的技術水準和技術體系)為基本條件。它伴隨著人類的經濟活動特別是企業活動，由于直接或間接產生的環境污染或環境的形態、質量的變化而造成的社會損失”[1]。在資源型城市發展過程中，資源開發和生態損毀帶來的矛盾不可回避，加強采煤沉陷區生態修復立法，可以平衡資源開發與生態修復的關系，形成良好互動關系，推動地方環境立法，推動地方經濟、社會發展。

一 采煤沉陷區生態修復法律制度現狀

(一)采煤沉陷區現狀

土地和煤炭是重要的自然資源，發展煤炭、煤化工產業給國家和地區經濟發展做出了突出貢獻，但也帶來了資源消耗量急劇增加、耕地塌陷、住房沉陷等問題，引發資源利用與生態保護之間的沖突，引發采煤企業與塌陷區居民之間的沖突等問題，嚴重影響到了企業生產和居民生活，更給沉陷區帶來巨大的生態壓力，采煤沉陷區綜合治理難度增大，社會穩定問題突出。采煤沉陷區的綜合治理成為煤炭資源型城市最為突出、最為緊迫的問題。采煤沉陷區生態修復需要綜合使用法律、行政、技術等多種手段，但我國目前的采煤沉陷區的保護側重于從技術層面對塌陷區進行生態修復，現存的多種模式雖取得較好的經濟、社會和環境效益，但缺乏法律方面的制度依據。而法律可通過發揮強制性、引導性、教育性等功能，平衡資源利用與環境保護、平衡資源開發與生態修復等關系，從而維系權利義務關系的穩定。

據山西省的初步調查，全省因采煤造成的采空區面積近5000平方公里(約占全省國土面積的3%)，其中沉陷區面積約3000平方公里(占采空區面積60%)，受災人口約230萬人。《淮南市采煤沉陷區綜合治理利用規劃》透露，全市塌陷面積約220平方公里，涉及27個鄉鎮，涉及居民31.1萬人，占全市總人口的12.8%。預計2020年后，全市最終塌陷面積將達到687平方公里，約是100個杭州西湖的大小。為解決此問題，淮南市分別出臺了《淮南市土地利用總體規劃》、《淮南市采煤塌陷地治理條例》、《淮南市土地利用總體規劃實施辦法》、《淮南市土地開發整理專項規劃》等一系列地方法規。淮南市采煤沉陷區綜合治理取得一定成績，但關注局部土地復墾的多、關注整體生態重建的少，作為較早獲得國務院批準的有地方立法權的城市，地方立法對采煤沉陷區的生態修復和綜合治理的促進作用卻并不顯著。

(二)環境法律實施現狀

環境法是以生態平衡為中心，以環境正義為理念，以環境保護和改善為目的的嚴格的環境保護立法。環境法通過調整人類生產、生活和其他各類法律關系，協調經濟發展與生態保護之間的關系、協調環境利用和生態修復之間的關系，明確權責各方的權利義務關系，以達到維護法律關系穩定、保護環境、維護生態發展，形成人與自然和諧發展良好關系之目的。我國的環境法律制度對于防治污染、保護環境和合理利用自然資源起到巨大促進作用，但從整體上看，我國目前的環境法律制度缺乏系統性，各項制度之間缺乏協調，可操作性較差；環境立法的效能不高；環境執法力度不大，過于強調行政主導，從而導致解決污染防治較多，解決自然資源和生態保護較少的不利局面。

(三)與沉陷區生態修復有關的法律制度現狀

我國尚無專門的采煤沉陷區生態修復的相關法律，散見于其他法律法規中的有關生態修復的法律制度也不完善。表現為：

(1)采煤沉陷區生態修復的法律法規缺失，直接影響生態環境產權制度的建立和施行，造成礦業生產利益相關者生態補償責任和生態補償權利不明確。

(2)我國采煤沉陷區的土地復墾率處于較低水平，據統計淮南市土地復墾率為24.95%，其他各國土地復墾開展較早的國家的土地復墾率為50%—75%[2]。

(3)采煤區征地難度較大。征地成本過高，企業不愿意征地；土地復墾考核指標不定，管理人員也不愿意征地，企業征地困難重重。

(4)礦產企業復墾意愿不高。《淮南市采煤塌陷地治理條例》第七條規定：“采煤塌陷平均深度不超過1.5米且非常年積水的采煤塌陷地，一般應在塌陷穩沉后2年內治理為耕地”；第十條第三項規定：“造成集體所有農用地塌陷，致使收益水平過低，按照有關規定應予征用的，由責任人與相關農村集體組織協商，依法辦理征地手續。責任人對其治理合格后，依法享有該幅土地使用權”，而特定情形下，企業對塌陷區治理的結果則是取得土地使用權，并且用途為耕地，可能造成礦產企業復墾意愿不高。

總體上說，我國采煤沉陷區生態修復的權利義務主體責任界定不清，生態修復的程序、目的、意義并不明確，生態補償的內容、方式和標準也不清晰，需要通過立法，進一步明確權利義務主體的責任界限、通過立法促進采煤沉陷區生態修復制度的建立和完善。

二 采煤沉陷區生態修復地方立法的必要性和可行性

(一)采煤沉陷區生態修復地方立法的必要性

1.實現地方環境法治的要求

實現環境法治是環境保護領域中的重要問題，也是法治建設水平的重要標志。環境法治離不開環境發展的地方性特征，地方環境法治是國家環境法治和國家整體可持續發展的必備條件。地方環境立法可以將國家層面上的法律法規地方化、具體化，可以解決具有本地區特點的突出的環境問題，更具有針對性。同時，地方環境法治的發展也為國家層面的環境法治建設打下良好基礎。

實現環境法治，需要建立科學的法律體系。環境法律體系的建立，應充分尊重自然規律和人類社會發展規律，尊重自然生態規律，在國家立法的指導下，結合我國各區域的實際情況，制定完善的中央和地方的環境法律體系，尤其注重地方環境法律制度的建立和完善，國家層面的環境法律規范也需要地方環境立法作為配套實施。

實現環境法治，要重視環境法律的實施。孟德斯鳩認為：“自由是做法律所許可的一切事情的權利；如果一個人能做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因為其他人也同樣會有這個權利”；“自由僅僅是：一個人能夠做他應當做的事情，而不是被強迫做不應當做的事情。”[3]必須要通過立法和制度設計來激勵、推動地方環境保護和生態修復工作，通過發揮法律的引導、激勵、懲處等手段來推進生態修復；要重視我國環境法律實施中環境執法問題，“徒法不足以自行”，要重視對環境保護部門的執法授權，增強環境保護執法的權威性，加大對暴力抗法等違反犯罪行為的打擊力度，改變執法成本高、違法成本低的不正常局面。

2.資源公平利用和實現社會正義需要

自然資源在社會發展中起到基礎性的作用，不可或缺，煤炭資源更是如此，其作為社會稀缺資源，卻又無法為社會成員所同等擁有。人類的可持續發展，首先是自然資源的可持續發展。少數煤炭企業在追求煤炭資源利用利益最大化的時候，往往忽視對環境的負面影響，破壞生態系統的穩定；少部分人從煤炭資源中獲取利益，而其他人則因其煤炭開采而遭受生態利益損害。

法律可以根據一定的分配原則，對煤炭資源及其衍生利益進行分配，并形成較為穩定的利益分配機制和分配正義，并通過國家強制力保障分配機制不受非法破壞。因此，環境法在保護環境、維護生態平衡和促進資源合理開發與利用方面發揮重要作用，不僅如此，環境立法在實現代內公平的價值時，還兼顧代際公平，有利于實現資源公平利用和社會正義。法治社會中，法律保障是權利保障的最優先和最常見的手段，立足于環境法治，能夠更好地實現社會的公平正義。

3.法律在采煤沉陷區生態修復過程中的積極作用

采煤沉陷區治理和生態修復是綜合性、系統性工程，需要綜合運用經濟、法律、行政、社會等手段。而法律具有國家強制性，在規范社會關系，尤其是社會利益分配、社會糾紛解決和社會管理實施方面有著不可替代之作用。采煤沉陷區治理的法律法規，可使部門之間劃分界限，提高行政效能；可使煤炭資源權利義務主體清晰法律權利、明確法律義務，提升生態修復建設的主動性；可為塌陷受害方權利維護提供法律保障；可為塌陷區綜合治理提供法律支持。

4.我國煤炭塌陷區生態修復法律制度的不完善

我國與煤炭塌陷區生態修復的相關立法有《環境保護法》、《煤炭法》、《水土保持法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《土地復墾條例》、《土地復墾規定》、《土地管理實施條例》、《土地開發整理標準》等，但尚未形成專門的生態修復法律制度，更無專門針對煤炭塌陷區的生態修復法律制度，目前也無專門的采煤沉陷區地方性立法。沉陷區生態修復制度離不開法律制度的保障，生態修復制度缺乏法律保障直接導致實踐中問題環生。如環境影響評價制度是一種事先干預的制度，是我國生態修復中極其重要的法律制度，但：第一，我國環境影響制度的范圍和程序并不十分明確，在采煤沉陷區生態修復中是否適用該制度，以及如何適用均不夠明確。第二，環評侵權救濟途徑缺失，不能給被侵權者提供必要的司法救濟，需要地方立法予以進一步細化。如土地復墾制度是一種事后補救的制度，也是我國生態修復中較為重要的法律制度，但目前該領域的具體制度和辦法由《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》等規定，缺乏國家層面上的基本立法。而目前，在我國礦區土地復墾制度較多地采用單一管制的行政手段，缺乏有力的法律措施保障，需要補充和完善。在沉陷區等特殊區域，應在地方立法的指引下，專門性地設置土地復墾的協調機構。

(二)采煤沉陷區生態修復地方立法的可行性

1.生態修復地方立法的理論依據——環境權

環境權是采煤沉陷區生態法律制度建立的首要依據，環境權也是環境資源法的核心問題。環境權作為一項基本權利已為學術界和社會所普遍認可，我國著名環境法學家蔡守秋教授認為：“環境權是環境法律關系主體就其賴以生存、發展的環境所享有的基本權利和承擔的基本義務，即環境法律關系主體有享有適宜環境的權利，也有保護環境的義務”[4]。

作為特定區域的采煤沉陷區，其居住居民的環境權也應當受到法律的保護和尊重。環境權具有豐富的權能，既包括環境享受，也包括環境使用和環境收益等權能，對采煤沉陷區進行綜合治理和生態修復，正是尊重和保障居民環境權的體現。

2.生態修復地方立法的制度依據——生態補償制度和生態修復制度

生態補償制度和生態修復制度能調整生態服務提供者與生態受益者之間的生態社會關系，是生態正義和公平原則的重要體現。生態補償機制主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域，是環境法上“污染者付費、受益者補償”原則的重要體現。沉陷區生態修復和補償機制較為復雜，既涉及國家和集體，也涉及企業和個人。這里的受益者既包括自然資源開發利用人，也包括生態系統服務功能的受益人。公共產品理論告訴我們，政府是提供公共產品的主體，而良好的生態環境應是政府提供給公眾的公共產品。所以，受益者應當依法向公共產品的提供者——政府支付稅費，或征收礦產資源稅、或收取礦山環境恢復金等，補償受害者的損耗和損失，而政府利用受益者支付的稅費，有計劃地開展生態修復工作。因此，在生態補償機制中，應明確補償主體、明確受益主體、明確補償標準、明確補償用途；生態修復機制中，應明確修復主體、修復者的權利義務等。

3.生態修復地方立法的法理依據——地方立法權

《立法法》賦予地方立法權。而根據立法法的規定，地方立法的權限主要有三個方面：一是實施性立法；二是自主性立法；三是先行性立法。國家賦予較大的城市予地方立法權，就是為了使這些地區在國家立法的規制下，自主解決具有本地特點的特殊問題。地方立法是我國立法體系重要的組成部分，是對國家法律制度的補充和具體化，為地方經濟和社會發展提供了法律保障。“目前，我國地方環境立法從數量上看已初具規模，從法規覆蓋的領域和立法體系上看已具雛形。如今，正處于進一步發展、提高和完善的階段。”[5]

我國礦產資源保護的國家層面的立法體系尚不完善，更缺乏有關生態修復的系統性立法。在國家層面立法不完善或者未建立時，加強淮南市采煤沉陷區生態修復地方立法研究，可以保障地方性法規對資源型城市特殊事項和特殊需要的保護和規范。安徽省人大常委會于2017年將《采煤沉陷區保護條例》列入立法計劃，淮南市應抓住這一重要機遇，積極跟進地方立法。地方立法既有利于完善我國的生態修復法律制度，也可成為地方政府依法保護礦產資源、實現生態修復的法律依據。淮南市人大常委會在2017年公布的《淮南市公園條例》第十三條指出：“鼓勵利用采煤沉陷區、廢棄礦山等場所建設公園”，反映地方通過立法對采煤沉陷區進行綜合治理的一種思路。

(三)采煤沉陷區生態修復地方立法的國際經驗——國外先進的立法例

美國從19世紀70年代末期起就相繼頒發礦區土地復墾方面的法規，并形成一系列土地復墾的相關法律制度，包括土地休耕保護計劃、環境質量激勵計劃和保護支持計劃等。日本則通過立法的形式明確中央和地方政府經費支出義務，如1963年日本發布的《防災基本規劃》，形成了較為完整的防災法律制度體系，為國家提供了堅固的法律和資金保證。德國頒布《礦山采礦場法》規定礦主開礦時必須同時提供采礦后的復墾加護。而環境法的基礎理論主要來自于西方較為發達的國家，這些國家在環境法立法實踐方面，尤其是生態修復制度的構建方面較我國相比較為發達，值得借鑒。

(四)生態修復地方立法的實踐依據——地方環境立法的豐富實踐經驗

隨著法治國家的建設，地方環境立法的科學性大大提高。在國家層面的立法框架內，有立法權的地方機關根據本地區經濟社會發展水平和環境保護的實際，開展了有針對性的地方環境立法，積累了地方環境立法的豐富經驗，大大提升了地方環境立法科學性，為我國推動生態修復的地方立法提供了豐富的實踐經驗和保障。淮南市前期分別制定了《淮南市采煤塌陷地治理條例》、《淮南市機動車排放污染防治條例》、《淮南市城鄉規劃條例》、《淮南市城市綠化條例》等與環境保護和污染防治有關的條例，積累了一定的立法經驗。

三 采煤沉陷區生態修復地方立法初探

我國采煤沉陷區生態修復相關制度剛剛建立，尚未系統化、專門化。淮南市作為有地方立法權的較大的市，可借鑒國外先進的采煤沉陷區生態修復的成功經驗，立足淮南實際，創造性進行采煤沉陷區生態修復法律的地方立法工作，以推動采煤沉陷區資源保護和生態修復。

(一)積極開展采煤沉陷區生態修復地方立法工作

采煤沉陷區生態修復制度只是散見于《環境保護法》、《自然資源法》、《煤炭法》、《土地復墾條例》等法律法規之中，尚未形成國家層面的系統化的生態修復法律。而采煤沉陷區生態修復工作是一項涉及多方面、多部門的系統工程，需要政府與國土資源部門、農業部門、財政部門，甚至煤炭生產加工企業等多方面的共同努力，若沒有相關法律法規的規制和保障，很難明確各方權利義務，將采煤沉陷區生態修復系統工作推行下去。

安徽省人大常委會已經于2017年將《安徽省采煤沉陷區管理條例》列入立法要點，淮南市應緊跟國家立法動向，根據淮南煤炭行業建設發展的特點，積極制定或修訂淮南市采煤沉陷區管理或生態補償、修復的地方性立法，促進采煤沉陷區管理法律法規的建立和完善。應盡快通過立法確立生態修復制度，使得生態服務的價值能夠進一步實現；要建立健全煤炭生產經營加工等相關法規體系，制定和落實《煤炭法》的地區施行條例，制定和完善《土地復墾條例》的地區施行條例，完善煤炭經營管理辦法、煤炭生產管理辦法等煤炭資源管理制度；要建立采煤沉陷區安置條例，建立和完善采煤沉陷區居民補償標準、土地置換條例等相關條例和制度，建立起較為完善的、符合淮南情況的采煤沉陷區生態修復法規體系。

(二)通過地方立法，引導建立市場化的沉陷區生態修復模式

地方政府應繼續加大對沉陷區綜合治理和生態修復的公共財政支出，也要引導建立市場化模式進行沉陷區生態修復工作。通過地方立法，明確市場化運作的形式和模式，明確參與生態修復各方的權利義務關系、明確職責，從而培育出權責明確、利益均衡的沉陷區生態修復市場。一方面，有利于降低煤炭企業生態修復的成本和壓力，減輕煤炭企業的負擔；另一方面，利用專門的市場化模式進行生態修復工作，可提升生態修復的專業化水平和修復效果。

(三)通過法律途徑，合理拓寬采煤沉陷區生態修復資金渠道

采煤沉陷區生態補償和生態修復面臨的重大問題就是資金問題。隨著煤炭生產建設強度的不斷增大、廣度不斷擴展，部分煤炭企業對土地復墾和生態修復制度的認識不夠，沉陷區生態恢復面臨巨大資金缺口和危機。根據“污染者付費、受益者補償”的原則，在采煤沉陷區的土地復墾、綜合改造和生態修復的資金應當由有造成土地塌陷的責任方承擔。要通過地方立法，確定礦產資源開發環境治理與生態恢復保證金制度以及礦山生態補償基金制度的具體實施辦法，確保采煤沉陷區生態修復的資金需要。而煤炭資源稅從價計征后，應關注環境補償和采煤沉陷區生態修復，通過稅收杠桿把資源開發利用與生態保護、生態修復結合起來，增強稅收的生態補償功能。