我國林業立法的完善路徑研究

黃紅霞，李 堯

(1.大同大學 政法學院，山西 大同 037009；2. 瑤峰鎮律師事務所，山西 運城 044400)

近些年來，我國現代化建設不斷地深入和完善，并且在經濟上取得了舉世矚目的驕人成績，國民經濟總量躍升至世界第二位，這極大鼓舞了黨和人民的信心。但在經濟迅速發展的背后，是資源消耗量的急劇增長，尤其是在林業資源方面，我國在林業法律保護領域仍然存在許多不足，立法層次、行政手段、執法力度、監督機制都迫切需要加強和完善，落后的林業法律體系已經難以支撐高速發展的國民經濟。因此，完善對林業資源的法律保護，已經是目前至關重要的頭等大事。

1 保護林業資源的必要性

我國的林業資源總體豐富，但地域和種類分布不均，尤其在森林資源方面問題較多，森林總體面積少，個人森林蓄積也很低。同時，我國還是木材開采大國，超限額開采活動頻繁，并且缺乏管制。許多天然林不斷轉化為次生林，使得林業資源質量一直在下降。相對應的森林保育工作不能有效跟進，民眾對木材資源的使用意識多過于保護意識，使得林業資源不能夠及時地進行再生活動。此消彼長，我國林業資源處在一個不斷被消耗的危險境地。

1.1 林業資源于生態環境之重要性

林業資源相對于礦產資源、水產資源等，其最突出的價值就在于不可替代的生態價值。林業資源是由森林、山川、土地、動物多種元素集結而成[1]，擁有許多功能，在生態循環的各個環節都發揮著十分重要的作用。

(1)調和生態平衡，發展生態效益。林業資源不僅僅是為經濟發展提供原料，它更重要的價值在于促進生態平衡發展，保護環境質量。林業資源的存在有助于維持生物多樣性，鞏固水土，凈化水源，從而對濕地、荒漠等生態系統發揮有益作用。林業資源為地球提供了許多有益的健康物質，支持和維護著生態系統的平衡：作為生產者不斷生產著必不可缺的綠色物質；另一方面它又擔任著凈化者的職能，為地球處理廢棄的排泄物和污染物并加以轉化，產出良好的生態效益，讓地球越來越充滿活力。

(2)調節氣候變化，營造環境效益。森林生態系統是“地球之肺”，它儲存著世上最多的碳。保護林業資源，可以吸收工業排放的二氧化碳等溫室氣體[2]，緩解氣候變暖的壓力。森林產出的大量氧氣也利于調節大氣中的氣體成分，保護人體健康，提高生命質量。森林還能夠吸附大量可吸入顆粒物等污染物質，調節與控制空氣質量，規避“酸雨”“臭氧層破壞”等自然災害問題。森林的存在還能夠提升地區整體的溫度，產生濕氣，提高附近地區空氣的水分含量，避免或者減少干燥天氣的出現，并提高降雨的頻率和幅度。

1.2 林業資源于經濟發展之重要性

林業部門是我國重要的經濟部門，同農業部門、工業部門一起支撐著我國國民經濟的發展。發展林業，保護林業資源，對提升經濟發展水平、改善國民生活有著良好的助益。

(1)出產木材資源，供給經濟需求。木材是林業部門的主要產品，也是用途最廣的基本原材料，國民工業中各行各業都離不開它。每年，我國木材產量的半數以上都用來加工成為房地產業、土木工程業所需的建材。同時，木材經過工程改造還能生產層積塑料和壓縮木等產品，這是國防工業和尖端技術部門的重要材料。木材還為造船業、造車業等制造產業提供著重要的原料。木材也是紙張制造的核心原料，支撐著造紙業的發展。我國現代化工業正在穩步前進，對各項原料的需求都在大幅上升，對木材的品質、數量的要求也會不斷提高。

(2)防護農田水利，穩定經濟發展。森林可以有效保護農田，減免干旱、水災、地震等自然災害對于農田的破壞，從而提高農業的產量，并穩固國民經濟。我國水災頻發的一個重要原因便是許多荒山荒地因缺乏森林保護而長久被雨水沖刷，產生大量泥垢阻塞河道，最終造成澇禍。而造成旱禍的原因也是因為缺乏森林保護，雨水落地被迅速蒸發，土壤不能吸收，久而久之就造成土地干旱。地震通常會使土質較為稀松的土壤產生崩裂甚至碎裂，對農田造成毀滅性打擊，森林的存在可以固定土壤，保護土壤，減免這類災害產生的影響。

2 國內林業立法現狀

我國很早就重視林業立法問題，周朝時期就有限制伐木的條令，明清時期曾有官員向皇帝進言，馭法從嚴以限伐木，差人栽種以育林資。新中國成立以來，我國出臺了一系列法律法規，以期保護和合理開發林業資源。目前，雖尚未建立起系統完整的法律體系，但相關方面已經有完整的行業規范，環保法的法律原則和制度也趨于完善，對于林業資源立法，我國已經有許多經驗。

2.1 國內林業立法進展

1984年，國務院正式頒布《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)，意味著我國正式開始建立林業法律體系。1989年，國務院發布實施了《森林病蟲害防治條例》，對森林病蟲害進行有效治理。1996年，林業部發布了《林木林地權屬爭議處理辦法》，來解決林業法律中的權屬問題[3]。2001年，全國人大常務委員會通過《中華人民共和國防砂治砂法》，運用法律手段來解決日漸嚴重的土地沙化問題。2009年，全國人大常委會針對新狀況新形式，對《森林法》進行修改和補充。2014年，全國人大常委會表決通過了新修訂的《環境保護法》，確立了林業資源開發利用的新原則。2016年，國務院修改了《森林法實施條例》并重新頒布。同年，全國人大常委會表決通過了新修改的《種子法》。

2.1.1 現行法確立的基本原則

第一，以植樹造林、森林保育為首。《森林法》以及后續的行政條例都表明要加大植樹造林運動的力度，禁止砍伐一些已經退化的林地林木，對現有的林地林木進行保護，合理控制采伐量，鼓勵群眾樹立保護森林的意識，保護好林業承包者的合法權益。這項原則的確立，對于開展綠化活動、規制林業開采、保護林業資源具有前瞻性的意義。

第二，森林生態效益補償。國家承擔資金募集、資金統籌的主要部分，林業經營者繳納部分資金。這個機制是通過林業管理部門進行預算管理，再由民營企業者注入推動力，從而推動該機制可持續運行。這一措施，彌補了我國在生態公益林業方面資金不足的虧空，保障了林業發展循環可利用過程中的資金運轉，從而實現林業資源的有效配置和優化運用。

第三，依法治林。森林公安部門依法對轄區內森林資源進行保護，運用國家強制力量打擊森林犯罪行為。林業管理部門依法管理林業資源，一切依法治理，對于違法行為進行管制和警戒，對于存在問題的行為予以糾正和教育。依法治林是《森林法》的核心原則，體現我國社會主義法制建設的要求和社會主義精神文明建設的需要，也是法律尊嚴的有效彰顯。

2.1.2 現行法確立的主要制度

我國在林業資源的開發、管理、保育、經營方面，確立了一系列法律制度，覆蓋面十分廣泛。主要制度如下：

第一，林業行政執法制度。這一制度是林業行政機關行使其法定職權的體現。它分為行政處罰、行政復議和行政訴訟三個部分，憑此解決林業開采過程中出現的許多矛盾和糾紛等法律問題，這也是林業法律實施的基礎。

第二，自然保護區制度。對生態環境有特殊功能的自然遺跡、生態特征顯著的自然群落和珍稀動植物集中分布區等地，依法規劃一定面積給予特殊保護和特別管理，這些區域統稱自然保護區[4]。該制度對于保護林業資源的特殊性和多樣性具有重要意義，特殊的管理也方便了科學研究、旅游觀光等活動的進行，將開發與保護結合到了一起，做到了優先保護，預防為主，兼顧開發。

第三，森林資源權屬制度。我國《憲法》確立了礦產、森林等自然資源為國家和集體所有的原則，《森林法》進一步明確森林資源權屬問題，對于用于薪炭、采集和生火的林木以及法律規定其他用途的林木，既可以依法進行轉讓，又能夠作為股份或資本進行合資的條件。這在一定程度上解決了林權長久以來的權屬糾紛問題，對于林業市場的發展有一定促進作用。

2.2 林業立法存在的問題

2.2.1 法律概念界定不明

一旦法律概念的內容上缺失法律必有的嚴謹性，其在執行上就會偏向半開放的行政條例，從而影響整部法律的執行效果。在我國《森林法》中，內容上一直在詮釋如何保護森林資源，但對于森林資源的概念，卻缺乏有效的解讀，也沒有明確界定“森林資源”和“森林”兩者的區別，讓觀者在讀法的過程中不由自主地模糊兩者的概念。后來頒布的《森林法實施條例》的第二條，對“森林資源”進行了說明：“森林資源，包括森林、林地、林木以及依托森林、林地、林木生存的野生動物、植物、微生物。”

雖說《森林法實施條例》對森林資源的概念進行了補充說明，但是如果加入《森林法》第四條，反而出現了邏輯混亂的問題。條例中對森林資源的定性，是將森林和林木都作為森林資源的子概念，但是《森林法》第四條將森林按不同用途劃分為五種不同的林木，通過解讀對每一種的相關解釋，讓人理解為林木是森林的子概念。如此一來，森林和森林資源以及林木的關系，就難以厘清。顯然，就嚴謹性和準確性而言，《森林法》有待進一步完善。

2.2.2 價值訴求不合時宜，取向偏頗

一部法律的價值取向決定了這部法律服務的對象與適用的形式，倘若該部法律價值取向有失，這部法律整體的地位都會連帶下降。從《森林法》開篇介紹來看，整部《森林法》側重于如何合理利用森林資源為經濟發展服務，最終的目的也是“適應國民經濟發展與國民生活的需要”。法律的綱領和目的上均有較深的計劃經濟痕跡，側重經濟價值，忽視生態價值，這種價值傾向在實際施用中也影響了林業活動的管理者和經營者，結果就是本意保護森林資源的《森林法》變成林業資源開采過程中參考的《木材使用法》，如同未修訂前的《環境保護法》僅從防治污染不拖經濟后腿的立意出發，使得整部法律更像是降低污染影響、有效處理污染物的《防治污染法》，而非是統籌工業生產全局、貫徹可持續發展理念的《環境保護法》。

我國現今糧業急需發展，但環境問題也日漸緊迫，兩者之間的矛盾也成為經濟發展的主要矛盾。新修訂的《環境保護法》首次提出“保護優先”的基本原則，重新定位環境與發展的關系。簡單來說就是，當環境利益大于經濟利益相當時，優先保護環境利益。當然，經濟利益如果遠大于環境利益也可以作出讓步，但必須采用各種措施將不利影響降到最低。這也改變了以往“經濟唯上”的思維習慣，著重考慮并保護環境效益，從而實現可持續發展，符合新時代的經濟需求，慣于側重經濟利益的《森林法》也應該借鑒和效法。

2.2.3 懲罰措施有失力度，量刑過輕

曾經有學者對我國林業立法下過如此論斷：“守法不如違法，小違不如大違。”這句話形象地反映了我國林業法律因為懲罰措施過輕而帶來的消極印象。我國林業法律在懲罰破壞森林資源這一違法行為上缺乏威懾力的一個重要體現便是量刑標準過低。在《森林法》第六章的法律責任中，對于偷竊樹木、盜砍樹木等行為，處罰手段都是沒收違法所得和責令補種樹木，即便是拒不補種，處罰措施也是罰款并由林業部門代為補種，而罰款的數額在盜伐林木資源的高利潤下根本就微不足道。

而另一個重要體現就是處罰形式單一，對于非法收購來歷不明樹木，私自偽造采伐許可證、運輸許可證的行為，其處罰形式均是沒收所得以及罰款。懲罰力度過輕，讓許多不法分子在低壓環境下頻頻觸犯法律，不惜以子孫后代的長遠利益為代價來謀取短期暴利，罰而又犯，犯而又罰。在這個過程中，不法分子的敬畏之心不曾增加，林業法律的威嚴不斷被踐踏，林業資源不斷被破壞，形成了惡性循環。

2.2.4 監督制約缺乏機制，約束不足

在林業的系列法律中，給予了林業部門相對較大的權力，保障了林業行政執法行為的順利實施和林業法律的廣泛應用，但是對林業部門因為自身問題導致林業資源遭受破壞應如何負責以及林業部門應該受何者監督都沒有明確規定。比如，我國《森林法》中對于個人私自偽造、買賣采伐許可證或者運輸許可證，林業部門可以進行多種行政處罰，但是林業部門人員私自買賣或者與采伐者進行不正當交易的行為，卻沒有任何規定，僅僅是在第四十六條進行了程序性的概括：構成犯罪承擔刑事責任，不構成犯罪受行政處分。其中，處分的力度如何衡量，構成犯罪是否應該加重刑罰，都沒有任何表述。

2.2.5 立法內容單一

我國地域遼闊，氣候各異，自然環境復雜，林業資源多種多樣，而且各地的經濟水平和民風習俗也有很大差異，每一處森林資源所承擔的任務和所面臨的境況也不同，加上許多地方和少數民族地區對當地的林業資源開采都一直遵循地方習俗或是村規民約，故而林業立法應該綜合考慮實際國情的特殊性和普遍性后再制定，這樣方能快速地推向全國。但是，我國目前林業法律缺乏對國內情況的應變能力。比如，在西北地區，氣候惡劣常年干旱，土地貧瘠草木荒蕪， 植被覆蓋率低下，土地荒漠化嚴重，正是需要大力整治、限制甚至停止林業開采活動，以促進西北地區的林業資源再生；而在東南地區，氣候潮濕全年降雨，土壤肥沃草木茂盛，林業資源豐富，適合大力開發，對該地區林業資源加大資金投入力度，以確保林業資源可再生利用和可持續發展。

3 完善林業立法保護的建議

3.1 修訂《森林法》，明確法律概念

針對法律概念的問題，筆者認為，《森林法》需要進行一些修訂和補充。對于《森林法》中存在的許多不足之處以及含義不明的地方，一方面在《森林法》里增加補充說明，另一方面也將《森林法實施條例》作一些補充，將《森林法》沒能完全詮釋的地方進行詳細說明，使其更適應林業經濟的發展。

前文所述的森林資源界定問題，從生物學角度講，森林是多種植物、動物、微生物和土壤之間共存共生、相互影響，并以喬木作為主要體現而存在的一個生態系統。這與《森林法實施條例》對于森林資源的界定不謀而合，故而可以認為，森林與森林資源并無區別，只是森林常用于生物學等自然科學概念，森林資源常用于法學和經濟學等社會科學概念。因此，建議在《森林法》及相關法律規范文件中，統一法律用語“森林資源”，減少分歧。

3.2 緊跟時代需求，變更法律價值觀念

前文所提及的林業法律價值觀念缺失問題，是長久以來經濟建設中“GDP中心論”等錯誤認識所帶來的，在如今可持續發展的新形勢下，應該立足國情，緊隨世界立法潮流和時代需求，對現有《森林法》等林業法律進行修訂和補充。其中，很多國外的林業立法經驗是值得我國借鑒和采用的。如美國的《城市林業法》和《健康恢復法案》，重在提高森林對固碳的生態功能；巴西的《公有林可持續管理法》明確可持續管理法對森林經營管理的重要性。因此，我國應改變以往以經濟建設為主導的立法方向，轉向以生態建設和經濟建設并重的中心思想。在法律原則上，加入 “保護優先”“預防為主”等原則，在森林開發中也做到在保護環境效益的前提下發展經濟效益；在內容上，引入“生態概念”，即是人與環境之間的互動交流、互惠互利的美好狀態。

3.3 加大對違反林業法規行為的懲治力度

我國應在立法上制定統一的犯罪認定標準，針對各種不同的破壞林業資源的違法行為，務求合理、清晰，并掃清部分執法盲區，將一些法律未注意或者未規定的行為定性，并制定量刑標準，嚴格細化，全面統一。今后的量刑應該將所盜竊或破壞的林木的生態價值和經濟價值，對林地質量和區域環境質量的損毀程度都納入考慮范圍中，將林業資源真正重視起來。

針對處罰方式的單一，應參考新《環境保護法》，取消罰款上限以及設立“按日計罰制”的規定，將其引入《森林法》等林業法律之中，并大幅提高罰款金額。另外，在調整量刑標準的前提下，增加對違法犯罪行為的處罰方式，可以對違法分子進行人身罰和行為罰，并利用網絡，曝光違法行為。

3.4 強化監督制約機制，提升林業部門執政能力

有效的監督可以保證權力的有序利用，而加強自身建設，則是監督制約的最終目的。政府應為經濟發展中對生態環境和林業資源所造成的破壞承擔責任，相關部門領導首要問責。在措施方面，林業部門上對政府、地方人大以及檢察機關負責，下將林業活動信息公布，受社會群眾監督，林業行政成果也進行固定的檢測和巡視，并接收一線林農、林業經營者反映。同時，將監督權力分放給地方人大以及民主黨派，進行共同監督，從而增加政府決策的公正性。

同時，林業部門自身也應該以身作則，強化自身隊伍，加強干部培養，增強基礎設施的建設，提高自身的行政執法效率。在工作中，牢牢把握可持續發展理念和科學發展觀的戰略思想，同時提高自身法律意識，貫徹到執法的每一個細節，做到有法必依，執法必嚴，在法律的指導和政策的指揮下，推進林業資源有效利用和生態環境建設工程的又好又快發展。

3.5 結合特殊國情制定相應條例

我國復雜的氣候環境和地域差異以及土壤種類的多樣性，使得各個地區各個時間段的林業資源在產出能力、再生能力、適應能力上都有所不同，這也造成林業資源保護的復雜問題。因此，在遵守我國憲法精神以及全國人大及其常委會制定的系列林業法律制度前提下，地方政府以及林業部門因地制宜，把握具體問題具體分析的精神，結合實際情況，制定相應條例。如西北地區林業資源貧瘠，地方林業部門應該大力推行退耕還林、植樹造林、封山育林等活動，并加大對盜砍盜伐行為的懲治力度，一切以保護和再生為主；在東南地區林業資源豐富，地方林業部門則應在保護的同時讓其充分地為經濟發展出力，合理地開發與使用林業資源，做到開采量和再生量相匹配，采伐和培育相結合的林業開發狀態；而在東北地區雖然有大片的原始森林保護區，但近年來林木退化現象和土地荒漠化現象均較為嚴重，部分林地已經退化，對此則應分區治理，劃出開發區、保護區，對狀態較好的區域合理性開發，對狀態差的區域則是全力保護。

4 結語

現行林業法律在法律體系、價值觀念、立法目的上所存在的系列問題，嚴重阻撓了林業資源的有效保護和可持續發展的進程，林業部門的執法行為和地方政府的行政行為也是問題重重，優良的法律是法治社會的頂層設計，強力的執行是法治社會的堅實基礎，相信在不斷完善林業立法的今后，林業資源將得到越來越有效的保護。