碳關稅與WTO規則的適應關系及中國應對

姜 明

(長沙理工大學 法學系，湖南 長沙 410114)

2018年開年以來，美國政府多次就中美貿易逆差問題指責“單邊且不公平”，并頻頻針對中國發動貿易戰。7月6日美國政府正式對第一批818個類別、價值340億美元的中國商品加征25%的關稅，7月10日，又宣布計劃對新一批價值2 000億美元的中國商品加征10%的關稅，并在8月下旬進行聽證。雖然中國政府對美國政府的這種單邊主義行為采取了反制措施，并向WTO追加起訴，但是由于特朗普政府秉持“美國優先”的執政理念，堅定高舉貿易保護主義大旗，在今后一段時間內，美國還會針對中國采取更多的貿易保護措施。碳關稅作為一種單邊貿易保護措施，能夠設置新的貿易壁壘，有效阻止他國產品進入本國市場，從而保護本國市場，非常符合特朗普政府的貿易保護政策。2017年6月，特朗普政府宣布退出《巴黎協定》的多邊氣候進程，這表明在“美國優先”的邏輯下，美國政府以實際行動打破現有全球氣候治理的國際合作基礎——共同但有區別的責任原則，采用單邊或者雙邊的碳關稅政策更符合美國的利益。而近期美國政界和主流智庫也出現了對中國進口的產品征收“碳關稅”以解決美中貿易逆差的動議。種種跡象表明，美國很有可能提前對中國征收懲罰性的“碳關稅”。因此有必要在中美貿易摩擦的背景下進一步研究碳關稅的本質以及與WTO規則的關系等問題，提前謀劃應對策略與措施，從而避免美國利用碳關稅發動貿易戰時倉促應戰。

一、碳關稅的本質是以環境保護為名的單邊貿易保護措施

2009年美國《清潔能源與安全法案》出臺，確定美國將實施邊境調整措施(border adjustment measures)或碳關稅(carbon tariffs)，美國總統簽署決議，自2020年起，對某些進口產品采取(征收)邊境調節措施(稅)，除非擬征稅的產品來自美國政府認可的、與美國有著相匹配的減排行動國家，獲得國會的明確許可方可免除。早在美國之前，歐盟已經較早地擁有了一套比較完善的碳價格體系并最早提出了碳關稅的建議。事實上，發達國家呼吁采取類似碳關稅措施的做法由來已久。在自由貿易下，由于市場不斷擴大，較低生產力水平與豐富的資源結合加劇了一些落后國家的資源破壞和生態環境惡化，而國際氣候合作又要求發達國家承擔共同但有區別的責任，發達國家從本國利益角度出發，認為自由貿易帶來了碳泄漏，導致本國的相關行業競爭力受損，而碳關稅措施能夠迫使進口產品的生產者承擔與東道國的生產者大致相當的減排義務，以調整因減排政策差異造成的東道國競爭力劣勢。

(一)碳關稅的功能

一是，減輕或有效抵消碳減排導致的國內相關行業的國際競爭力受損。在國際貿易中，成本較低的產品輸入有減排要求的國家，相比本國因減排而成本較高的產品更有競爭力，會占領更多的市場份額。這樣一來，低碳產品受到沖擊——從產量到銷量都萎縮，而高碳產品相對擴張。碳關稅能夠增加進口國產品的成本，從而保護本國產品的競爭優勢。發展中國家的高碳產品之所以具有競爭力，更多的是由其廉價勞動力、自然資源和市場因素決定的，而一旦被發達國家征收碳關稅，其產品出口的成本就會升高，產品的市場競爭力就直接受到限制。

二是，有效遏制發展中國家的迅速發展。發達國家認為，在實施強制減排或碳稅制度的國家或地區，企業生產成本增加，為了獲取更高利潤，就可能選擇將生產轉移到沒有實行強制減排或碳稅制度的國家或地區。而國內對消耗碳排放產品的需求與生產地的變化并沒有必然的聯系，通過國際貿易，產品以進口的方式回到原來的國家。這樣一來，缺乏減排政策的國家就會搭便車從中“獲益”，得到迅速地發展，這是發達國家所不愿意看到的。因此，發達國家希望利用單邊貿易措施保障實施嚴格標準及措施的國家的利益，“懲罰”那些自己不付出努力而享受其他國家減排成果的國家[1]。迫使那些不承擔減排責任的國家承擔減排成本，能夠有效遏制發展中國家的快速發展，從而維護發達國家的優勢地位。

(二)碳關稅的法律屬性

首先，碳關稅不同于關稅。碳關稅雖然冠以“關稅”二字，但在性質、內容上與關稅有本質的區別。關稅是國家稅收的一種，是海關代表國家按照國家制定、公布、實施的稅法，對進出境的貨物、物品征收的一種流轉稅[2]。有觀點認為，碳關稅是對高耗能的產品進口征收特別的二氧化碳排放關稅[3]，是一種特殊的、額外征收的關稅，接近于征收進口稅中的進口附加稅性質，因此在這個意義上，碳關稅是一種關稅[4]。但實際上碳關稅的征收依據是要求進口產品在進入關境時繳納與國內碳稅相等的稅費，或者是進口商根據進口產品生產過程中排放的二氧化碳在進入關境時購買的“排放配額”或“國際儲備配額”，前者屬于一種在邊境繳納的國內稅，后者則是購買“配額”的費用，這與傳統意義上的關稅是有本質區別的。盡管碳關稅名為“關稅”，卻并非關稅的下游概念，關稅并不能涵蓋碳關稅的全部外延。

其次，碳關稅不同于邊境調節稅。邊境調節稅(border tax adjustments)的概念與碳關稅非常接近，很多文獻直接將碳關稅等同于邊境調節稅使用。1970年GATT《邊境稅調節工作組報告》采用了OECD對邊境調節稅的定義，將邊境調節稅定義為全部或部分根據目的地原則實行的任何財政措施，即出口國將出口產品相對于在其本國市場上銷售給消費者的國內同類產品，免除其承擔的部分或全部稅收，或進口國家參照其國內同類產品，對進口產品征收部分或全部稅收[5]。因此，邊境調節稅是一種相當于國內稅的費用，由于碳關稅的征收方式包括國內稅與購買配額，購買排放配額不能視為繳納國內稅，自然也就不屬于邊境調節稅。因此邊境調節稅同樣不能涵蓋碳關稅的全部內涵。

第三，碳關稅屬于特殊的邊境調節措施。碳關稅針對來自未采取碳減排措施國家的產品，采用要求繳稅或購買排放配額的方式，使這種進口產品因此增加一層成本，從而防止碳泄漏。碳關稅關注的是產品的生產過程，而不是產品本身，衡量一個產品是否需要繳納碳關稅的標準，是看產品背后消耗的碳排放量，這樣，就把在使用價值維度上相同的產品做出了區分。不難看出，碳關稅是一種偏重于事后防范的經濟調節手段，當進口國的碳減排制度為碳稅時，碳關稅表現為稅收的形式，當進口國的碳減排制度為限額與交易制度時，碳關稅表現為配額的形式[6]。盡管使用了碳關稅的概念，但從其法律屬性而言，是一種與碳排放有關的邊境調節措施。

(三)碳關稅是環境措施還是貿易措施

將大氣資源納入可用竭的自然資源，是基于大氣容量的有限性，以及大氣資源自凈能力的有限性，具有合理性。如果人類不加節制的排放，將會使得大氣環境遭到破壞，并進而帶來一系列生態破壞的嚴重后果。碳關稅作為一種防范碳泄漏的措施是必要的，有利于對生態環境的保護，但是碳關稅卻并非是一種單純的環境措施，因為國家間采取的環境措施最終都會與貿易緊密相關。貿易與環境的關系密不可分，環境是貿易的基礎與載體，貿易反過來影響環境。一個很好的例證就是WTO規則中有“環境例外”條款，而多邊氣候協議中有貿易限制條款。

共同但有區別的責任原則是國際氣候合作的法律基石。《氣候變化框架公約》肯定了發達國家應當承擔更多的責任，應率先對付氣候變化及其不利影響，也考慮了對發展中國家的相對公平。共同但有區別責任原則認可發展中國家因發展需要而產生的排放，并且基于歷史因素和人均排放的考慮，發達國家的減排義務和標準并不適用于發展中國家。但是承擔具體減排義務的發達國家基于自身利益出發，更傾向于采取單邊貿易措施來迫使其貿易伙伴方采取相應的應對氣候變化措施。因為在經濟全球化背景下，產品在生產和消費過程中所產生的環境外部性影響可能通過進出口貿易從一國轉移至另一國，由此產生的環境外部性國際化問題如果都需要通過多邊行動來解決，會耗費大量的成本且收效甚微，還會損害本國利益。而采取單邊的貿易措施，在保證碳減排政策效果的同時，還對生產國產品采取邊境調節措施，就可以使出口國和進口國承擔同樣的排放成本，也就是說使未采取減排措施的國家也付出相當于采取減排措施的代價。碳關稅這種邊境調節措施，名義上看是保護環境，但實際上是發達國家為了規避減排義務，均衡各國的減排成本，對特定國家進口產品采取的單邊貿易限制手段[7]。實際上，碳關稅這樣的單邊環境貿易措施對于全球二氧化碳排放量減少的有效性尚值得商榷，更多的是具有政治經濟上的意義[8]。類似于碳關稅這樣的單邊措施，并不能解決碳泄漏和競爭力的雙重目標[9]，主要目的是發達國家制造業與出口產品的競爭力問題，而非二氧化碳的實際減排問題。因此，碳關稅本質上是一種單邊貿易措施，而非環境措施，是發達國家借環境保護之名行貿易保護之實的一種新型貿易壁壘。

二、WTO規則對碳關稅的適用性問題

碳關稅既然本質上是一種單邊貿易措施，那么是否能夠受到WTO規則的調整，在WTO規則下是否具有合法性，一旦進口國對出口國開征碳關稅，出口國能否通過WTO規則進行救濟或反制，是需要重點探討的問題。

(一)WTO規則下碳關稅的合法性問題

WTO的宗旨在于“建立一個完整的、更有活力的和持久的多邊貿易體系，以包括GATT、以往貿易自由化努力的成果和烏拉圭回合多邊貿易談判的所有成果”[10]。盡管各國經濟發展水平十分不平衡，國與國之間的資源稟賦、技術水平、地理氣候等條件都差距很大，但是一個較少貿易壁壘的一體化多邊貿易體制卻是各國共同期望和追求的，符合包括發展中國家在內的世界各國的利益，不僅能使各國有機會利用自身優勢資源，參與國際經濟合作，國民獲得就業機會并增加福利，而且也能更加合理地利用全球資源、保護環境，實現可持續發展。這也是WTO倡導的自由貿易主要意義所在。

在WTO自由貿易規則體系下，為了增強多邊貿易體制的適應性，WTO允許各成員方采用建立在非歧視基礎上的單邊貿易措施。碳關稅作為一種單邊貿易措施，是否符合WTO的自由貿易要求，主要考察其是否與GATT實體義務條款發生沖突，包括關稅減讓(GATT第2條第1款)、取消數量限制(GATT第11條第1款)、邊境稅調節規則(GATT第2條第2款)及發展中國家的特殊與差別待遇(GATT第4部分)等。特別重要的是非歧視原則，包括國民待遇原則(GATT第3條)和最惠國待遇原則(GATT第1條)等。如果碳關稅的實施與上述條款并無沖突，其合法性就無需被質疑，反之，實施碳關稅的成員方就需要考慮援引GATT第20條環境例外來主張碳關稅措施的合法性。

例外條款的設計理念，在于為自由貿易規則設置壁壘開辟一條正當化路徑。在類似碳關稅這類單邊措施的爭議中，通常專家組先論證爭議措施是否違反前述GATT各項原則，特別是其中第4款關于“相同產品”(like products)的定義，然后再進行第20條適用的審查。在分析次序上，遵循內容到前言依次審查，即先分析有關措施是否符合第20條各單項例外的要求，如果符合就獲得臨時正當性，然后根據前言部分進行審查，如果完全符合，才可獲得最終正當性，在此基礎上，結合WTO的一貫宗旨并援引WTO爭端解決機構的相關案例，論證各項例外是否適用需滿足相應的限定性條件。

(二)碳關稅與WTO的非歧視原則

GATT第1條第1款規定了最惠國待遇原則，這意味著不但一個國家不能在國內稅和其他費用方面給予國內生產者和進口商以區別待遇，也不能在不同國家進口商之間實施歧視的政策。第3條第2款規定了成員國給予其他成員國國民待遇的義務對任何進口自成員國的產品直接或間接征收國內稅或其他國內費用時，不得超過對國產同類產品的征收水平。碳關稅是一種為貫徹碳減排政策而采取的邊境調節措施，表現為要求來自未采取碳減排措施國家的產品繳稅或購買排放配額。因此，不論是國內稅還是其他國內費用，如配額等，GATT的第1條、第3條都適用于碳關稅。從上述規定不難看出，由于WTO規則認定只要屬于“相同產品”，成員國就必需遵循最惠國待遇和國民待遇的原則，不得對該產品征收高于國內和第三國“同類產品”的國內稅，產品生產過程的差異不能作為差別待遇的依據。因此，在審查碳關稅是否符合第1條第1款與第3條第2款要求時，就首先需要明確碳關稅的征收是針對產品本身，還是針對因生產產品過程中產生的二氧化碳排放。

如果針對產品本身，則需要對“相同產品”的概念做出解釋，因為第3條第2款的規定是進口產品不得承擔“超過”對同類國產品征收的稅費。1970年《邊境稅調節工作組報告》為明確何為“同類產品”，提出了若干參考標準，認為在判斷產品是否為“相同產品”時需要考慮三個主要因素(1)產品在特定市場的最終用途；(2)消費者的喜好和習慣(有國家差異)；(3)產品的性質、特點和質量。這一參考標準在WTO爭端解決實踐中影響廣泛。在“Japan -Alcoholic Beverages案”中，上訴機構在《邊境稅調節工作組報告》基礎上列出了判斷“相同產品”是否成立的四個考慮因素，包括(1)產品的終極用途；(2)消費者的品味和習慣；(3)產品的特點、性能和質量；(4)相似的海關分類[11]。根據這一判斷，進口“高碳鋼”和國內產“低碳鋼”除生產程序和工藝之外并無不同，是“相同產品”。

如果針對生產過程，WTO的非歧視條款增加了締約國采取單邊環境措施的難度。著名的墨西哥訴美國金槍魚—海豚案就是一個典型案例，專家組審理認為金槍魚與美國國內生產的金槍魚及其他國家進口的金槍魚都是“相同產品”。產品的加工方法或生產過程不能作為區分產品的手段；如果因為生產程序或生產工藝的不同，對國內產品和進口產品實行差別待遇，則不符合GATT規則[12]。由此案可以引申這樣的判斷“相同產品”僅從產品的性質、使用價值的角度來判斷，而不問生產過程和生產方式。盡管也有學者對此質疑，“既然許多環境資源都是全球共享的，當貿易伙伴沒有考慮資源保護措施時，國家采取貿易限制措施進行制裁應該是合法的。”[13]但目前WTO上訴機構的裁決結果基本都體現這樣一個現實即對“相同產品”執行差別待遇，有悖于非歧視原則，環境保護目標與自由貿易之間存在沖突，實踐中為了避免貿易保護主義的泛濫，環境保護目標往往不能得到很好的實現。

除了在“相同產品”的認定上，在碳關稅的征收標準上也不應當違反非歧視原則，但從目前已有的規則來看，碳關稅的征收明顯違反了這一原則。以美國2007年底通過的《利伯曼-沃納法案》為例，按照該法案規定，對本國“低碳鋼”征收碳稅的標準以實際排放的二氧化碳來確定，而對進口“高碳鋼”征收的碳關稅由于目前碳追蹤技術的局限，只能根據該產品出口國同一種類貨物的所有生產商平均的二氧化碳排放來確定，這就導致進口和國產的同類產品在稅率征收上存在差別。進口商所需要承擔的碳關稅并非進口產品的實際碳排放量，而只能以出口國同類產品排放量的平均值為標準。該法案還規定，來自以下三類國家的進口產品不需要提交“國際儲備排放權”被認定為采取了與美國相當的行動以控制其本國溫室氣體的外國、被聯合國認定為最不發達的發展中國家以及溫室氣體年排放量不到全球總量0.5%的國家，除此之外，其他國家出口到美國的商品都需要購買碳排放配額。該法案還對國內生產商提交碳排放配額的要求做出靈活處理，賦予一個寬限期，而外國生產商在進口時就需要提交足夠的國際儲備配額。這些規定顯然都已經違反了WTO非歧視原則的要求。

(三)碳關稅與環境例外條款

考慮到成員國對自由貿易規則的全盤接受存在困難，需要基于各自國家生態安全和人民健康利益行使貿易管轄權，《1994GATT》規定了包括環境保護在內的一些例外條款。例外條款對于成員國采取貿易限制措施的合法性意義重大，在符合“例外”的情形下，成員國的貿易限制措施被認為在WTO框架內是正當的、允許的。可見，例外措施的實質就是允許成員國在環境安全需求下，可以擁有一定的采取單方面貿易限制措施的空間。這種空間的存在，是為了成員國能夠更好的配合堅持履行諸項對自由貿易規則的承諾，正如著名教授約翰·杰克遜所言，WTO的自由貿易規則相當于是世界國際貿易關系的“憲法”，它在具體的制度框架內，通過各種“規則”或法律規范，設置了一整套復雜的限制，其復雜性體現為限制的多樣性，并且反映了國內與國際規范、體制和政策的交互作用[14]。盡管各個國家要統一執行WTO諸項基本原則，會有這樣或那樣的困難，甚至可能因為給主權造成過多限制而引發法理上的沖突，但是必須承認，正是通過WTO規則這樣的“憲法”，將各國的主權在一定程度上實現了有效限制，使得相互競爭的政策目標得以解決或協調，通過“分權”，使國際貿易爭端能迅速和平解決。

關于“環境例外”的規定，WTO文件加以明確闡述，如“各國有權采取環境例外措施，用以對國際貿易實施必要限制”[15]。《1994GATT》第20條規定“……(b)為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施；……(g)與保護可用竭的自然資源有關的措施，如果此類措施與限制國內生產或消費一同實施。”第20條的b款和g款被認為是WTO規則中最重要的“環境例外”依據，但20條在序言中同時也強調，“本協定……對情況相同的各國，實施的措施不得構成任意或不合理歧視，或構成對國際貿易的變相限制”。就規則本身來說，對例外情形的規定比較抽象，對20條的理解不同導致各國在采取貿易措施時存在法律上的不確定性。

1.對(b)款“必需的措施”的理解

“必需”這一標準歷來屬于爭議焦點，GATT的工作小組曾對該條做過如下解釋要符合20條(b)款中“必需”這一條件，就必須證明除此之外，成員國已窮盡各種可能和辦法，非如此不能“保障人民、動植物的生命或健康”。同時，還應保證措施最大的合理性，以及與GATT最高的相符程度，即實施有關措施不僅要證明措施是必需且唯一的選擇，還需要滿足的前提是“對情況相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制”。但從實踐層面看，對“必需”的上述解釋還存有爭議。

一方面，雖然“合理有效”的措施是符合“必需”要求的前提與基礎，但是“合理有效”是一個含糊不確定，甚至帶有主觀色彩的概念。缺乏必要的定性標準，符合與不符合就很難判斷。另一方面，“必需”要求無其他符合GATT的可替代措施，但是實踐中難以操作。因為嚴格說來，要想達到相應的目的，任何貿易措施都存在有不與GATT沖突的替代措施。例如采取環境標志制度，也可以達到保護環境的目的，雖然在效果上與碳關稅有所差別，但不能說它不是一種可替代措施。“因此，如果嚴格適用，幾乎沒有貿易措施能通過這種必要性審查。”[16]這就使得該條款既是各國采取單邊環境措施的重要依據，同時又因為規則的模糊性而導致措施實施的不確定性。

如在泰國訴美國卷煙案中，泰國曾將20條(b)款作為抗辯理由，認為本國依據國內法對進口自美國的卷煙實行進口許可證制度，并征收國內稅的行為，是數量限制(進口許可證)措施，屬于為保障人民的生命或健康所必需的措施。專家小組認為，盡管進口卷煙危害人民健康的，泰國的數量限制措施可以被看作是為了人民的生命或健康的措施，但其仍然不符合20條的例外規則，理由有二一是許可證的發放只針對進口卷煙，對國內卷煙沒有任何許可或數量上的限制，違反了國民待遇原則；二是并不符合“必需”這一要件，為實現保障人民生命健康這一目的，施行許可證制度并非唯一選擇，應該存在有更為合理的政策安排，如加強警示標記和進一步顯著標識卷煙成分、禁止卷煙廣告、運用專賣或提高價格等，都可以控制卷煙的銷售量。

又如加拿大訴歐盟限制石棉產品進口案中，歐盟指出，法國政府第96-1133號法令禁止生產、加工、進口、銷售、運輸石棉產品，是為了公眾健康目的而制定的，根據GATT第20條(b)的規定應可以合理地規避GATT第3條第4款的規定。專家組認為，有控制使用不能成為禁止使用的有效的替代措施。加拿大提出的對接觸石棉的工人的國際保護標準，其保護程度小于法國采取的措施提供的保護，不能達到法國的保護目標。專家組因此得出結論除禁令外，不存在可選擇的其他方法，認定爭議措施符合GATT第20條(b)的要求[17]。上訴機構和專家組的觀點一致，即對“必需”的認定應考察所選擇的措施能達成的效果要與希望達成的目標具有相稱性，在該案中應從是否能實現有關健康保護目標角度考察是否存在可合理獲得的替代措施。對于是否存在“對國際貿易的變相限制”，專家組認為進口禁令沒有使法國替代纖維工業從中獲得利益，也沒有損害第三國生產者的利益，因此不構成對國際貿易的變相限制。沒有著重考察是否“最低限度”與WTO的規定不一致或“最低貿易限制”。此案也成為第一個成功援引第20條(b)款的案例。

2.對(g)款“可用竭的自然資源”與“相關措施”的理解

首先，如果基于保護可用竭的自然資源，則只要屬于“有關”的措施均被允許，沒有“必需”的限制。顯然保護可用竭的自然資源能有更大的空間采用單邊措施。

對于可用竭的自然資源的概念，通過美國禁止進口海蝦案，上訴機構表明了觀點可用竭資源并不僅指礦產等不可再生資源，還包括需要人類加以保護的生物資源。有生命的物種，盡管原則上有再生能力，但只要是供應有限，可能因人類不加限制的消費而枯竭，即應被看作是可用竭資源。對這一概念的解釋還可以結合《聯合國海洋法公約》《生物多樣化公約》《21世紀議程》等國際協定和宣言中對自然資源一詞的理解，上述文件在提及自然資源時經常既包括有生命的資源，也包括無生命的資源，因此上訴機構根據當代環境保護的發展，對可用竭資源做出了有利于環境保護的解釋，即可用竭資源的內容并不是靜止的，而是變化的，必須根據現代國際社會對環境資源的保護來加以認識，從而認定可用竭資源包括有再生能力的生物物種。基于這樣的理解，將大氣資源納入可用竭的自然資源，是基于大氣容量的有限性，以及大氣資源自凈能力的有限性，具有合理性。人類不加節制的排放，將會使得大氣環境遭到破壞，并進而帶來一系列生態破壞的嚴重后果。而防范碳泄漏的措施是為了保護大氣資源，由此采取的相關措施與環境例外規則在法理上應不存在沖突。

其次，何謂“相關措施”。在美國汽油標準案中，專家組認為，清潔空氣屬于可用竭的自然資源，減少空氣消耗的政策屬于(g)款意義上保護可用竭自然資源的政策范疇，但美國的“基準設定規則”是針對進口汽油規定了比本國汽油較少的優惠，這與美國改善空氣質量的目標之間沒有直接聯系，不能被認定為保護自然資源的相關措施，因而也不屬于第20條(g)所述的例外。然而上訴機構認為專家組的邏輯存在錯誤，對于專家組不認可的“相關措施”，上訴機構認為，只要采取的措施與可用竭資源之間存在著密切且真實的聯系，即手段與目的之間存在“實質關系”，即符合“相關”的要求，這一措施本身確與保護可用竭的大氣資源有關。但是，“基準設定規則”中，確定基準的方法構成了對國際貿易的“不合理的歧視”及“變相限制”。因此，雖然它屬于第20條規定的例外情況之一，但沒有達到第20條引言的要求，即給予進口汽油較低待遇屬于對國際貿易“不合理的歧視”及“變相限制”。

WTO環境例外條款的設計理念，在于為自由貿易規則設置壁壘開辟一條正當化路徑。在發生爭議和糾紛時的判斷方法，通常專家組先論證爭議措施是否違反GATT第3條第4款國民待遇原則，特別是其中第4款關于“相同產品”的定義，然后再進行第20條適用的審查。在分析次序上，遵循內容到前言依次審查，即先分析有關措施是否符合第20條各單項例外的要求，如果符合就獲得臨時正當性，然后根據前言部分進行審查，如果完全符合，才可獲得最終正當性，在此基礎上，論證各項例外是否適用需滿足相應的限定性條件。

針對碳泄漏問題若要采用單邊措施，在例外規則的適用問題上，應與前述案例發生的爭議點區別不大，大致需要注意以下問題一是專家組及上訴機構是否認可有確鑿的證據證明碳泄漏問題對環境產生了不利影響；二是若針對碳泄漏采取單邊措施是否屬于“必需”措施以實現保護人類健康或者可用竭資源的目的；三是此類措施是否滿足“除此之外，別無選擇”的唯一性要求或者與其他自由貿易規則兼容。實踐中規則的模糊性和國家間的經濟、環境利益導致環境保護與自由貿易事實上存在著沖突，因此如果因開征碳關稅而引起貿易糾紛，如何有效適用WTO規則是需要特別關注的。

三、碳關稅對中國的影響及應對

(一)碳關稅對中國的影響

可以肯定的是，歐美碳關稅的施行將首當其沖針對中國。由于中國的制造業一直是以高污染、高排放為主，發達國家征收碳關稅對中國的國際競爭力和進出口生產的影響程度將是最大的。中國出口產品在全球貿易中的份額巨大，內涵碳排放問題非常突出。即使碳關稅稅率相同，中國由于可能承受的稅基較大，稅負也會較重，進而面臨工業品出口量下滑。舉例來說，即使是對同種進口商品都征收每噸碳排放30美元的碳關稅，但是對中國商品來說可能實際稅負是商品單位價值的20%，而對更多依賴清潔能源出口的其他國家來說，可能只占商品價值的5%，造成差異的原因就是不同的能源結構。

如果美國率先對中國征收碳關稅，歐盟等發達國家會緊隨其后。歐盟在氣候變化問題上一直持比較積極努力的態度，類似碳關稅的貿易安排也一直在歐盟政策計劃之中，通過一般均衡模型模擬計算表明，碳關稅對中國的出口貿易負面影響要大于其對環境的積極影響[18]。中國的出口市場結構短期內難以改變，一旦歐美對中國出口產品大規模征收碳關稅，產品出口將在歐美遭遇貿易壁壘，出口商品的利潤會大幅下降，特別是碳排放強度較大的行業，受到的沖擊更大。

中國政府提出的“制造2025”計劃已經讓美國深深地擔憂與恐懼，美國害怕喪失在工業界、科技界的領導地位，害怕重要優勢被超越，因此會采取種種措施來阻礙中國高端制造業的崛起。如果美國征收碳關稅，在短期內會對2025計劃的實施造成影響，但長期看會成為動力，會促進中國制造的創新和結構調整，進而轉型升級提高質量。

(二)中國的利益立場

氣候變化問題是全球問題，需要全世界共同面對，這是由大氣環境的公共性、共有性決定的。雖然目前來看，碳關稅有可能成為中國對外貿易中的貿易壁壘，但應當一分為二地看待。

一方面，碳關稅未來可能會長期成為國際氣候合作與國際貿易中頗具爭議的議題，歐美發達國家會將碳關稅等單邊貿易手段作為一種重要的戰略工具，以實現減排目標可比性與遏制發展中國家發展的目標。從《巴厘行動路線圖》和《哥本哈根協定》的磋商和履行情況來看，發達國家和發展中國家在減排義務上的差別和分歧都將繼續存在，發達國家對所謂競爭力或碳泄漏問題的擔憂也將持續存在，盡管發展中國家有意愿參與到減排活動中，采取“適宜國情的減緩行動”(NAMAs)，但是否能切實落到“可衡量、可核實和可匯報”的原則上來，各方都將持續關注。

另一方面，隨著中國產業升級和技術進步的步伐加快，中國的工業現代化進程不斷加快，中國將越來越多地承擔大國責任，更多地參與到國際氣候合作之中。與此同時，東南亞和非洲一些發展中國家的廉價資源和勞動力也可能會給中國帶來競爭壓力，特別是勞動密集型、能源密集型行業更為明顯，我們正視碳關稅問題，要設想未來中國也極有可能處于與今日歐美發達國家相類似的立場，會希望通過貿易措施來敦促其他國家的減排行動，保護本國產業。

(三)碳關稅的中國應對

結合目前中美貿易摩擦的背景，中國可以從國際法和國內法兩個方面來應對未來可能面臨的碳關稅問題。

首先，國際法應對。在《巴黎協定》時代，碳關稅問題已經演化為發展中國家如何應對發達國家的貿易保護手段，爭取自身生存和發展排放的問題，中國應從以下方面積極應對。

一是在國際氣候合作舞臺上，有明確立場和行動計劃，應指出發達國家是全球碳排放的主要責任方，強調氣候正義應體現為發達國家承擔歷史責任和消費者責任。利用碳泄漏做文章，或是強調現階段碳排放的生產者責任，對于發展中國家是極不公平的。應堅持以《巴黎協定》確定的有關合作機制為基礎，在共同但有區別責任原則和各自能力原則的基礎上，加強與發展中國家的溝通和交流，一起共同應對發達國家提出的單邊貿易措施，同時加強與發達國家之間的磋商，爭取發達國家在資金和技術上的支持[19]。

二是在理論研究上，堅決反對以碳關稅的名義違反WTO規則，施行單邊貿易保護措施的做法。一方面應繼續通過實證研究，證明發達國家以碳泄漏作為征收碳關稅的理由是不成立的，反對碳泄漏的效果和范圍被過分夸大，否定碳關稅對于防止碳泄漏的效果；另一方面，應進一步對國際貿易規則開展深入研究，爭取未來能夠更多地參與到制定國際貿易規則中去，聯合其他發展中國家適時提出有利于各方共贏的新主張，并力爭成為國際貿易規則的主動參與者與制定者。

三是一旦美國或歐洲國家采取碳關稅措施，中國應做好充分準備，制定相應的爭端解決方案，可以考慮先行磋商，爭取讓相關國家修改相關做法。如果磋商不能達成協議，則充分利用好WTO的爭端解決機制，向WTO專家組、上訴機構提起訴訟，乃至執行程序。

其次，國內法應對。在中國建設生態文明，深化經濟體制改革的背景下，應堅持環境保護優先原則，致力于轉變經濟增長方式，具體從以下幾個方面應對碳關稅問題。

一是要從自身原因出發，正確認識中國的產業結構和貿易結構不合理的現狀。應加快經濟結構和產業結構的調整、轉型、升級步伐，降低對出口經濟的依賴，擴大內需，降低對外貿易依存度，從而降低以碳關稅為主的氣候壁壘和保護主義措施對我國經濟的影響。加快節能減排進程，通過行政、經濟、技術等多種手段節能減排。積極研究碳稅、碳標簽等減排政策和制度，強制或引導企業生產綠色化，提高生產技術水平和產品技術含量，降低消耗。

二是要大力發展新型能源產業。堅持“科學興貿”戰略，加快發展新能源和新材料產業。目前，我國對新型能源產業的補貼主要局限于太陽能、風電、新能源汽車三大領域，具體優惠政策主要體現在稅收、信貸、價格和研發等方面。今后應考慮加大對新型能源的支持力度，對新能源的補貼擴大到其他領域，優惠政策也可以更加靈活多樣，推出更完善的、能與《補貼與反補貼協定》兼容的政策，力爭在新能源產業領域占據國際競爭的制高點。要減少對化石燃料的依賴，降低溫室氣體排放水平。

三是推進全國統一碳市場的形成和完善。2017年底全國統一碳市場的啟動，是利用市場機制控制溫室氣體排放的重大舉措，有利于降低全社會的減排成本，有利于推動經濟向綠色低碳轉型升級。具體實施應分階段、有步驟地開展碳市場建設，逐步完善碳交易市場建設法律體系，包括碳交易管理條例、碳排放報告管理辦法、核查機構管理辦法、碳交易管理辦法等“1+3”立法體系。