主體責任：基層政權意識形態工作落實機制

張懷東

(株洲市委黨校 公共管理教研部， 湖南 株洲　412011)

習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上強調，意識形態工作是一項極其重要的工作，“宣傳思想工作創新，重點就是要抓好理念創新、手段創新、基層工作創新”[1]，要把創新的重心放在基層一線。習總書記的講話既給基層政權的意識形態工作壓下擔子，也為其落實意識形態工作主體責任指明了前進方向。

一、意識形態工作主體責任的范圍界定和落實去向

(一)基層政權及意識形態工作主體責任的范圍界定

基層政權分為農村基層政權和城市基層政權[2]。按照相關法律的規定，基層政權在農村是指鄉、民族鄉、鎮一級政權，在城市是指不設區的市、市轄區一級，其中城市基層政權一般都有自己的派出機構——街道辦事處。本文所稱的基層政權特指農村基層政權和城市基層政權的派出機構，也就是鄉鎮和街道。

一般認為，意識形態工作的主體責任主要包括以下六個方面的責任：一是履行把好政治導向之責[3]，在“舉什么旗、走什么路、朝什么方向努力”這一根本問題和大是大非問題上必須跟黨中央保持一致，必須態度堅決，不容許絲毫偏差，這是做好意識形態工作的核心所在；二是壯大主流思想文化之責，包括弘揚優秀傳統文化、革命文化和社會主義先進文化，踐行社會主義核心價值觀，鞏固馬克思主義思想在意識形態領域的指導地位，鞏固全黨全國人民團結奮斗的共同思想基礎；三是強化網絡輿論工作之責[4]，沒有網絡安全就沒有國家安全，互聯網新媒體領域已經成為西方敵對勢力進行意識形態滲透和推動“顏色革命”的重要陣地，必須講好中國故事、發出中國聲音，在網絡陣地上牢牢掌握意識形態工作的領導權、管理權和話語權，阻止網絡亂象的“野蠻生長”；四是履行意識形態陣地的管理之責[5]，陣地爭奪戰中，你不去占領自然有人去占領，如果紅色思想文化不能完全覆蓋陣地，西方憲政主義、歷史虛無主義、民粹主義等灰色、黑色思想文化便會通過講演、論壇、報告等形式走進人民群眾，影響群眾對社會主義主流意識形態的認同；五是處理好意識形態問題之責，在意識形態問題上必須高度緊張但不必草木皆兵，分清敵我矛盾和人民內部矛盾，既要回應人民群眾關切的問題，又要嚴厲打擊借“人民”之口無端謾罵和攻擊的行為；六是干部隊伍管理之責[6]，作為地方上的“關鍵少數”，干部隊伍的思想理論水平直接影響和決定著當地意識形態工作的好壞，選優配強意識形態工作中的領導干部隊伍，是履行好意識形態工作主體責任的重要保障。

(二)意識形態工作主體責任的落實去向

黨委對意識形態工作負總責[7]。改革開放早期，鄧小平和黨中央就提出要物質文明和精神文明一起抓，而且要均衡發展，不能一手硬一手軟；“十三五”規劃綱要更是強調物質文明和精神文明的協同發展。基層黨委在領導政府打造“經濟綠洲”的同時要避免“文化沙漠”現象的出現，不能鼓了錢袋子，亂了腦瓜子，尤其是在轉型期西方敵對勢力加強對我國進行意識形態滲透的背景下。所以，黨委要對意識形態工作負總責，在各項工作中要協同推進經濟工作和意識形態工作。

黨委書記對意識形態工作負“第一責任”。意識形態工作做得好不好，要看“一把手”自身理論素養高不高、政治信仰是否堅定、對意識形態工作是不是重視，有沒有把意識形態工作放到和經濟工作一樣的高度來抓，親自部署、親自過問，對于該追究的責任一查到底，絕不手軟。

主管領導對意識形態工作負直接責任。作為直接抓意識形態工作的負責人，要比普通黨員干部更有政治和思想上的敏感性，對意識形態工作的重要性時刻銘記于心，對轄區內的輿論輿情及群眾的思想動態要有全面的搜集分析、精準的預測判斷以及果斷的行為處置，不斷地鞏固和擴大擁護支持中國特色社會主義的“紅色地帶”，積極輻射和引導信仰動搖易受西方價值觀干擾的“灰色地帶”，堅決打擊和祛除肆意詆毀黨的領導的“黑色地帶”。

其它班子成員對意識形態工作是“一崗雙責”。如果意識形態工作出了紕漏，就會影響到區域內群眾對黨的向心力和凝聚力，影響社會穩定和經濟發展。其他班子成員在做好分內工作的同時，要加強理論學習，增強抵御不良社會思潮的能力，并善于發現思想和意識形態領域出現的問題，協助推進意識形態工作。

一線工作人員對意識形態工作負具體責任。一線宣傳思想工作人員站在意識形態工作的最前沿，直接與群眾打交道，對群眾思想變化和訴求最為熟悉，要以老百姓喜聞樂見的內容和形式開展工作，從基層工作中尋找意識形態工作的創新方法與方式。

二、基層政權落實意識形態工作主體責任問題分析

(一)主體責任意識不強

在當前社會環境復雜多變、一些錯誤思潮暗流涌動的大背景下，基層群眾由于受認知差異、利益分配等因素影響，思想觀念日趨多元化[8]。在此背景下，部分鄉鎮(街道)黨(工)委和一把手仍存在麻痹思想，片面認為意識形態工作是無關痛癢的“虛”工作，不如項目建設和業務工作那樣容易“顯山露水”，對意識形態工作不了解、不重視，在宣傳思想文化工作的統籌協調、人員安排、資源配置上不能有效落實。

首先，理論學習意識弱化。調查顯示不少鄉鎮(街道)黨(工)委全年理論學習中心組學習次數或天數不夠；學習過于形式化，簡單照本宣科之后沒有進行充分討論及消化吸收，發言人的發言內容缺少完整記錄，建檔工作也流于形式；部分黨(工)委沒有按照規定和要求做到專題研究意識形態工作，或者在專題研究意識形態工作時寥寥幾句、草草收場。

其次，責任擔當意識淡化。調查發現，不少鄉鎮(街道)一把手認為意識形態工作是“中央”的事，是“上頭”的事，至少是縣處級單位的事，與基層關系不大。大家都明白意識形態工作無事則已、事出必大的道理，但認為自己轄區捅出意識形態問題簍子的幾率太低，近乎“千年等一回”，無需擔憂。落實意識形態工作責任制也是“走過場”——開幾個大會、讀幾份文件就完事，存在僥幸和敷衍心理，沒有把意識形態工作當作肩上的責任，反倒當成是累贅。

第三，思想政治敏感性鈍化。一方面，缺乏抵御西方思想滲透的能力。社會主義市場經濟條件下，群眾思想和利益需求日趨多元，同時西方所謂“自由”“民主”等思想肆意沖擊，加上基層干部奔命于扶貧、維穩、防火防汛等工作，疲于應付各種檢查，對習總書記系列講話精神理解不全、不深、不透，容易被周圍“擬態環境”蒙蔽雙眼，對社會主義主流意識形態的把握存在偏差。另一方面，缺乏解決基層矛盾的能力。部分精英與群眾情緒的對立、社會貧富差距的擴大，導致部分民眾“仇官”“仇富”心態嚴重。在農村地區，各種宗教勢力披著扶危濟困的外衣大肆開展宗教滲透活動，農村留守婦女、老人和低收入、低文化群體被各種宗教尤其是非法宗教瞄準，出現了有組織有勢力現象，不斷侵蝕著社會主義主流意識形態的基層陣地[9]。

(二)資源要素保障不夠

要切實擔負起鄉鎮(街道)意識形態工作主體責任，必須做足基層意識形態工作的資源要素保障。然而，調查發現部分鄉鎮(街道)意識形態工作明顯呈現著“一薄兩不足”的格局。

首先，基層隊伍薄弱。鄉鎮(街道)黨(工)委專職宣傳委員比例不足30%，多數宣傳委員由黨(工)委委員或者副鄉長兼任，普通宣傳干事更是身兼數職，難以有效深入開展意識形態工作。鄉鎮(街道)宣傳干部年齡結構老化且少有系統的宣傳或意識形態工作培訓，基層干部的提拔晉升也很少征求上級宣傳部門的意見，再加上理論學習不足、專業性不強等問題導致工作上較難打開局面。

其次，經費投入不足。基層宣傳任務多而雜，用于意識形態工作的經費遠遠不夠，即使能夠向縣、市和省里面爭取到宣傳專項資金，也往往會抽出一部分用于道路、農田、水利等看得見、摸得著、見效快的項目上，對于被喻為“吸金黑洞”和效果“無影腳”的意識形態工作來說，則是能少投入就少投入、能少干就少干。

第三，公共資源配置不均衡。有些領導干部傾向于在經濟基礎較好的城區、社區建設文化陣地，對鄉鎮、邊遠村落投入偏少，陣地建設力度呈現從中心向邊緣遞減的趨勢。這種資源配置不均衡的問題直接導致部分農村地區，缺少農家書屋、文化中心、活動廣場等文化設施，廣播電視光纖入戶、數字信號轉載、新媒體應用等也滯后于靠近城區的村落社區，致使地方資源得不到有效開發與利用。

(三)基層傳播創新不足

鄉鎮(街道)落實意識形態工作主體責任的一個重要難題是傳播主體與受眾“兩張皮”現象，及傳播手段陳舊、傳播效果不佳等。

首先，傳播內容不對“胃口”。調查發現，在基層意識形態傳播上，不管是“中國夢”內涵闡釋，還是黨的十九大精神的宣講，鄉鎮(街道)真正做到“從群眾中來，到群眾中去”的不多。基層政權想要傳播的是具有嚴肅性和教育性的思想理論體系，而基層群眾想要接收的是實實在在的利益，或能以利益形式展現出來的實物，如社區文化活動中心、配以農業專家現場指導學習的農家書屋等等，而對高深莫測的意識形態傳播不感興趣。如何將意識形態傳播內容更具“泥土味兒”，更適合基層群眾“胃口”，是擺在鄉鎮(街道)意識形態工作者面前的現實難題。

其次，傳播形式不接地氣。新媒體環境下，傳統的文件學習、會議學習、領導講話學習等傳播方式到了鄉間村落就會水土不服。鄉鎮(街道)的意識形態傳播形式雖有群眾演出、演講比賽等創新，但力度不夠，主要還是停留在看電視、聽廣播、讀報紙、寫標語、掛條幅的層面上，這些傳播形式一方面與鄉土文化結合不緊密，容易遭致群眾的心理排斥，另一方面與互聯網新媒體融合不足，沒有充分發揮移動終端的功能作用，在用老百姓的話、以老百姓喜聞樂見的方式來做意識形態工作上顯得不夠。

第三，傳播效果不盡人意。推進農家書屋建設、送電影下鄉、送戲下鄉自然是好事，但很少有人對活動成效進行專訪或測量。走訪發現，不少農家書屋的利用率偏低，書屋變成“虛屋”；公益性電影或戲臺觀看者寥寥，甚至出現放電影比看電影人多、唱戲比看戲人多的現象。除內容建設無法滿足基層群眾需求外，部分單位為應付考核，在活動策劃之初就存在敷衍心理，注重活動形式忽略活動實效，僅僅滿足小范圍的熱鬧；更有鄉鎮(街道)領導干部為圖政績，投入大量人力、物力、財力做足“表面功夫”，并未使傳播效果深入民心；個別有特色和影響力的活動，能“一時熱”卻不能“一直熱”，缺乏后續宣傳機制，未能很好地把活動延續下去。

(四)結合點著力點不準

意識形態工作不能“隔著一條河”[10]，否則就會變成空洞的理論說教，不僅難以讓群眾信服，反而遭致反感——基層意識形態工作更是如此。調查發現，鄉鎮(街道)在落實意識形態工作主體責任的時候普遍存在就意識形態抓意識形態的現象，與文化建設和黨的建設還有些許結合，與經濟建設、社會建設和生態文明建設等結合嚴重不足，存在結合點、著力點不準等現象。一是，意識形態工作與黨的建設相結合，沒能有效兼容基層群眾利益導向為主的價值追求，讓群眾產生了“我又不是黨員，這事兒與我何干”的抱怨與牢騷。二是，與文化建設相結合，因動機、內容等問題出現“臺上熱鬧臺下冷”的現象，某種程度上導致了文化資源的缺位或閑置浪費。三是，與經濟、社會及生態文明建設的結合不足，以扶貧工作為例，完成縣(市)區政府下達的脫貧任務是鄉鎮(街道)扶貧工作的主要動力，這種偏重于經濟脫貧的現象容易導致基層扶貧工作與意識形態工作的割裂，讓群眾在經濟上脫貧的同時較難完成思想認知的脫貧，無法從根本上改變“等靠要”的局面，個別群眾甚至產生“領導完不成脫貧任務看他怎么辦”的心態，長遠來看反倒為扶貧工作埋下隱患。四是，除與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設結合不足外，與革命歷史、區域特色文化等本土元素結合同樣不夠。

三、基層政權落實意識形態工作主體責任機制的思考

落實意識形態工作主體責任，就是要按照中央和地方黨委的工作要求和規定，完善基層意識形態工作體制機制，找準基層工作結合點和突破口，推動責任的細化、深化和實化。

(一)完善基層政權常態化學習機制

首先，強化鄉鎮(街道)黨(工)委理論學習中心組學習。鄉鎮(街道)黨(工)委是基層政權這艘輪船乘風破浪的“方向盤”和“導航儀”，必須把好方向、管好導向，而黨(工)委中心組理論學習是凝聚思想共識、吹散思想霧霾的重要法寶。在各級黨委進一步建立健全理論學習中心組學習制度方面，基層政權的黨(工)委理論學習中心組學習一直是個薄弱環節，縣(市)區或市直機關整體學習比較到位，而鄉(科)級單位在面對上級宣傳部門意識形態工作督查方面壓力相對較小，理論學習中心組學習質量參差不齊。增強基層政權意識形態工作主體責任意識，要補齊基層黨(工)委理論學習中心組學習這個短板，鄉鎮(街道)要對照上級黨委關于理論學習中心組學習的規定和要求，結合本轄區工作實際，制定本級黨(工)委理論學習中心組學習制度和年度計劃并嚴格貫徹落實，保證學習次數和天數，保證學習參與率，保證學習記錄的完整性和討論的充分性。

其次，開展鄉鎮(街道)“一把手談意識形態”工作。據了解，2015年下半年湖南省湘西經濟開發區、張家界市永定區針對下轄鄉鎮(街道)開展了“一把手談意識形態”工作；2016年上半年長沙市、郴州市開展“縣(市)區委書記談意識形態”工作，效果非常理想，一把手通過談意識形態工作，明確了黨委的主體責任、一把手的“第一責任人”責任、班子成員的“一崗雙責”和分管領導的直接責任。具體到地方來說，可以結合地方黨委宣傳部對黨委中心組學習和意識形態工作的督查，開展本縣(市)區的黨委 “一把手談意識形態”工作，重點談本部門本單位當前意識形態工作存在的突出問題和一些值得注意的傾向性、苗頭性問題，找準工作薄弱環節，并提出新形勢下改進意識形態工作的思路對策。

第三，深入推進鄉鎮(街道)意識形態工作專題培訓。充分發揮市委黨校和各縣委黨校培訓黨員領導干部的主渠道主陣地作用，持續深入開展意識形態工作專題培訓。增強學員對當前意識形態領域面臨的嚴峻形式和挑戰及對意識形態工作主體責任的認識。可階段性、分批次針對鄉鎮(街道)一把手、分管領導或者一線工作者開展意識形態工作專題培訓，邀請專家學者、知名媒體工作者、典型縣(市)區黨委書記等理論研究和實踐工作者進行專題培訓輔導。

(二)強化基層意識形態工作保障機制

首先，以知識價值為導向，充實意識形態工作隊伍。除加強意識形態工作專題培訓、配齊鄉鎮(街道)黨(工)委專職宣傳委員等“內生型”隊伍建設外，還需要突出知識價值導向，加強“外源型”隊伍建設。研究制定適應智庫發展規律的引才用人機制，推動黨政機關與智庫人才的有序流動，推薦智庫專家到黨政部門掛職任職。2016年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，允許科研人員和高校教師從事兼職工作獲得合法收入。具體到地方來說，可以一定范圍內統籌考慮，選派駐地高校宣傳理論、新聞傳播研究學者及黨校、行政學院系統科研工作者到基層宣傳部門掛職鍛煉或做兼職顧問，既能促進人才的合理流動，推動新型智庫建設，又能落實國家關于增加知識價值為導向的分配政策，充實意識形態工作隊伍。

其次，以隊伍建設為支撐，落實意識形態工作資金。開展專題培訓、配齊專職宣傳委員或聘請兼職顧問均需專項經費保障，鄉鎮(街道)可以此為契機，確保意識形態工作資金落實到位，并將其納入制度化軌道，加強監管，讓意識形態工作投入有章可循、有規可循、專款專用。除常規性工作經費保障外，還要針對意識形態工作中存在的特殊困難、突出問題或有創新及實踐意義的意識形態工作項目，需安排專項經費或足額落實配套資金，以鼓勵工作創新，促進項目順利實施，確保意識形態工作順利開展。

第三，以工作督查為契機，健全意識形態工作機制。市級層面的意識形態工作督查雖然針對縣處級機關單位，但督查發現的很多問題在鄉鎮(街道)同樣存在。基層政權要以工作督查為契機，進一步推動意識形態工作主體責任的落實，并建立健全從理論學習、中心組學習、工作人員培訓、經費管理使用到考核獎懲在內的一整套意識形態工作機制，讓基層單位的意識形態主體責任者知道這項工作怎樣學、怎樣做，以及有何保障、有何后果，這樣才能逐步避免落實形式化的現象產生。

(三)創新基層意識形態傳播機制

黨的十九大報告指出，要“高度重視傳播手段建設和創新，提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力”。創新基層意識形態傳播機制就要變廣告式的單向傳播為公共關系式的雙向互動傳播；變完成任務為導向的傳播為注重效果為導向的傳播；變對上級負責為遵循的傳播為對群眾負責為遵循的傳播，并要求在傳播主體、傳播內容、傳播途徑等方面進行創新[11]。

首先，突破傳統范疇，拓寬傳播主體。提及基層意識形態傳播主體，我們本能地會想到鄉鎮(街道)黨(工)委、鄉鎮(街道)一把手、宣傳或文化專干等體制內機構或人員，而對體制外人員選擇性忽視。一般認為，傳播主體的影響力與傳播效果呈正比例關系，在鄉鎮(街道)尤其是邊遠鄉村，個別體制外人員由于個人威望、經濟能力等原因發揮著類似傳統社會“鄉紳”的社會功能，其影響力可能比當地普通公務員甚至一把手還要大，所以必須積極影響這部分群體并爭取將其納入基層意識形態傳播主體行列，充分發揮其“意見領袖”的功能。

其次，突出受眾意識，創新文化作品。長期以來，主流意識形態文化作品習慣于站在道德高地，渲染模范典型，俯視呆板說教，在傳播社會主義核心價值觀等方面可能難以達到預期效果。突出受眾意識，就不能脫離基層群眾，比如建黨95周年，一條“中國共產黨，始終和你在一起”的公益宣傳片正是用普通黨員的視角描述黨群關系，迅速獲得了共鳴，贏得了人心。突出受眾意識，還要善于借力市場化力量，準確分析基層群眾的地域、年齡、喜好類型，創造出層次豐富，對接精準，群眾歡迎的文化作品。

第三，激發黨員意識，突出零距離傳播。基層黨委是服務群眾的第一線和“最后一公里”，一些重要的意識形態工作需靠與群眾面對面的溝通。實踐也證明，面對面溝通是最有效的傳播方式之一。新形勢下基層意識形態工作者也在想方設法利用互聯網和新媒體創新傳播方式，這是一個好現象。但一個不容忽視的問題是，一味地利用互聯網新媒體進行意識形態工作創新，反而有可能在脫離群眾的道路上越走越遠——互聯網新媒體在提高工作效率上無與倫比，但在拉近群眾感情，增進群眾意識形態認同方面與走村串戶、田間地頭座談相去甚遠。從這個角度來講，傳播途徑的真正創新便是在善于觸網、融網、用網的基礎上回歸本元，激發黨員意識，進行零距離傳播。要激發每一名黨員的身份意識、危機意識、命運共同體意識，主動擔當起意識形態工作的傳播者、踐行者和忠實捍衛者，用自己的一言一行感染身邊的家人、朋友、鄰里，推動意識形態基層傳播。

(四)拓展基層意識形態工作融合機制

首先，以紅色歷史為著力，夯實理想信念。敵對勢力要干擾我們的社會主義意識形態認同、破壞社會主義意識形態建設，必然會從理想信念教育的薄弱環節——鄉鎮(街道)基層黨員干部著手。因此，對于黨員干部來說，增強其社會主義意識形態的認同程度，最重要的就是堅定他們對社會主義和共產主義的理想信念。

其次，以傳統文化為切入，筑牢核心價值。在習總書記看來，“體現一個國家綜合實力最核心的、最高層的，還是文化軟實力，這事關一個民族精氣神的凝聚”。然而，一個不容回避的事實是：雖然社會主義意識形態與我國優秀傳統文化在內在邏輯上是高度統一的，但鄉鎮(街道)意識形態工作，往往面臨政黨意識形態與國家意識形態割裂的尷尬，如非黨員群眾對傳統文化價值高度認可，但同時又認為，我不是共產黨員，共產主義理想信念、社會主義意識形態這一套跟我沒關系。所以，離開了傳統文化尤其是本地特色文化的支撐，鄉鎮(街道)落實意識形態工作主體責任就是無源之水、無本之木。鄉鎮(街道)落實意識形態工作主體責任，必須以傳統文化為切入，比如忠孝文化、陶瓷煙花文化、農耕文化、茶文化……結合傳統文化，筑牢社會主義核心價值。

第三，以扶貧攻堅為依托，增強發展向心力。如何切實做好精準扶貧，社會各界仁者見仁智者見智。具體扶貧實踐中，幫扶行動固然重要，精準扶貧中的意識形態工作同樣不可缺少，重經濟扶貧輕思想扶貧，就會使有些村民產生“等靠要”思想，認為扶貧干部比自己還要著急，自己不簽字確認他們就不能完成這項政治任務。所以，鄉鎮(街道)意識形態工作必須與扶貧工作結合起來，在提供物質幫扶、產業幫扶和技術幫扶的同時，也要把黨中央、地方黨委關于扶貧工作的精神、全面建成小康社會和偉大“中國夢”的目標和意義在基層宣傳開來，讓基層群眾凝聚一心，共同推動扶貧工作和“美麗鄉村”建設。

第四，以文明城市創建為支撐，做好價值引領。全國文明城市創建的指向，是對一個地方城市精神的塑造，是地方政府對民生責任的詮釋，更是為地方提供源源不斷的正能量。獎牌獲得有時間，文明建設沒終點，鄉鎮(街道)要緊扣提高人民文明程度和市民素質這條主線，做好價值引領，針對村鎮社區居民、中小學、轄區中小企業等組織，利用“道德講堂”“鄉村社區大舞臺”等平臺開展形式多樣的社會主義核心價值觀教育，用主流思想輿論牢牢占領社會主義意識形態陣地。