鄉鎮治理，關鍵在管好“小事”

歐陽靜

鄉鎮治理位于國家治理體系中的末梢，直接面向基層社會。這種獨特性決定了鄉鎮治理不論是在治理對象、治理結構、還是治理機制上，都會不同于宏觀層面的國家治理。

僅就治理對象而言，鄉鎮治理所要面對的是基層民眾日常生活中細如毛牛、五花八門的“小事”；而國家治理的對象大體都是一些有章可循、分門別類的“大事”。國家治理一般要依賴于大型的科層體系；而鄉鎮治理中的小事僅僅依靠大型科層體系難以解決。

因此，按照基層組織的組織結構設置，鄉鎮治理具有一整套辦理類似于家庭矛盾、鄰里糾紛等治理“小事”的機制和制度安排，比如村民小組長、婦女主任、村民調解員（也叫治保主任）、老年人理事會、鄉鎮矛盾排查和調解中心等。用基層干部的話說，這些機制和制度安排就是要解決基層民眾的各類零零碎碎的“小事”，所要達到的目標就是“小事不出村，大事不出鎮”。

但許多研究表明，在目前鄉鎮治理中，“小事”不僅出了村莊，而且出了鄉鎮，開始向上涌。比如一些越級信訪案件，往往并不是引人注目的公共事件，而是一些細瑣，但又與民眾日常生活密切相關的“小事”。

鄉鎮治理之所以不能有效地實現其治理目標，與鄉鎮治理能力的狀況相關。在當前的鄉鎮治理中，無論是基層組織體系，還是其運行機制，都容易陷入科層制的文件主義、文牘主義、形式主義和官僚主義的治理困境中，表現為鄉鎮干部下村入戶的時間少了，坐在辦公室“做”資料、整文檔的時間卻多了；村民也不知道鄉長、書記是誰，甚至也不認識駐村干部。顯然，如果基層組織體系越來越科層化，那么鄉鎮治理就會越來越脫離基層社會，成為與基層社會不相適應的技術性權力組織。而在基層民眾眼里，“政府”并不是專門指與黨委相對應的行政系統或政府的某個“職能部門”，而是一個籠統的代稱，在民眾的日常話語里一般表述為“公家”。所以，簡單的、專業化的科層制技術路線，難以切中盤根錯節的鄉鎮治理問題的要害。

鄉鎮治理體系和鄉鎮治理能力從屬于國家治理體系和國家治理能力，同時又有別于國家治理體系和國家能力。提升鄉鎮治理能力的路徑，重點是重塑鄉鎮治理機制，使得鄉鎮治理機制與基層社會（特別是鄉村社會）的獨特性相適宜，從而使得政策的決策和執行更符合基層社會的實際需求。具體路徑是加強基層政府的“基礎性權力”建設、重塑鄉鎮治理機制，使基層政府有能力組織、凝聚和配置治理社會的各類資源，從而實現有效治理并獲得民眾信任。

相對于科層組織的規定性、科層性、非人格化、職業化、專門化特點，鄉鎮治理機制要根據鄉鎮治理的獨特性，發揮其治理方式的靈活性、綜合性和協同性特點，解決科層組織機制無法回應的“小事”，以適宜于不規整性、非程式化和整體性的基層社會特性。此外，因為目前大多數鄉鎮治理機制更多的是自上而下的貫徹和執行上級組織的政治和行政意圖。因此要控制和避免鄉鎮治理機制運行的風險和危機，使鄉鎮治理更有效地滿足基層社會的治理需求。▲

(作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心特約研究員，江西財經大學財稅與公共管理學院副教授)