各省財政賬本有多“敞亮”

馮旭東

上到國家，小到家庭，錢怎么用都是很敏感的事情。把財政的每一分錢用到刀刃上，就要依法公開財政賬本，主動接受人民群眾監(jiān)督。11月26日，由上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心、《人民周刊》雜志社、CEI中國企業(yè)研究所共同主辦的《2017中國財政透明度報告》發(fā)布會暨“構(gòu)建全面規(guī)范透明的預(yù)算制度”全國研討會在上海財經(jīng)大學(xué)召開。這是上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心連續(xù)第九年對中國省級財政信息公開狀況進(jìn)行評估發(fā)布，報告影響力日益增強(qiáng)，受到各界的廣泛關(guān)注。

省級財政透明度排名

山東領(lǐng)跑 湖北墊底

今年的《中國財政透明度報告》是在新《預(yù)算法》實(shí)施第三年的背景下，在前八年報告的基礎(chǔ)上進(jìn)行研究編寫。評估針對我國省級政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、財政專戶資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算、部門預(yù)算以及相關(guān)信息、社會保險基金、國有企業(yè)八個方面信息要素的公開狀況，以及被調(diào)查者態(tài)度共九個一級財政信息要素及其細(xì)化指標(biāo)信息的公開情況進(jìn)行評估。

今年的調(diào)查中，我國31個省份財政透明度的平均得分為48.26分，比2009年的平均分21.71分增長了一倍多，進(jìn)步顯著。盡管如此，但從整體上看，我國省級財政決算信息公開的情況仍不理想，有超過50%的信息未公開，而財政透明度最低省份僅公開不到30%的調(diào)查信息。

2017年財政透明度平均得分最高的山東省公開了70%的調(diào)查信息，甘肅、四川、安徽、湖南、遼寧5省的財政透明度平均得分都在60分以上。其余25省（直轄市、自治區(qū)）則均“不及格”，其中福建、上海、江蘇、廣東等9省透明度指數(shù)在50～60分之間，北京、重慶、天津等6省在40～50分之間，浙江等7省在30～40分之間，湖北、陜西、青海三省低于30分，墊底的湖北僅得了25.5分。

各省排名“上躥下跳”現(xiàn)象依然存在，比如去年透明度排名倒數(shù)第二的四川省，今年一下躍升到第3名，而去年排名19的甘肅省今年躋身第2名。各項指標(biāo)的省際差異也很大，比如政府性基金預(yù)算透明度，得分最好和最差的省份差距超過55分。國有資本經(jīng)營預(yù)算透明度中，山西等8省得了72.22分的同時，湖北、貴州、陜西3省卻只得了5.56分。

政府資產(chǎn)負(fù)債信息公開被忽視

社會保險基金透明度有提升

從具體項目看，省級財政透明度評估分為九項信息要素進(jìn)行打分，按得分從高到低排序，依次是態(tài)度（77.27分）、國有企業(yè)（57.78分）、一般公共財政預(yù)算（57.50分）、社會保險基金預(yù)算（49.11分）、政府性基金預(yù)算（47.90分）、部門預(yù)算（47.19分）、國有資本經(jīng)營預(yù)算（43.64分）、資產(chǎn)負(fù)債（17.71分）和財政專戶儲存資金（4.68分）。

報告分析，在九項信息要素中，被調(diào)查者態(tài)度得分最高，得分率約為80%，說明大部分政府部門能夠積極回復(fù)課題組的政府信息公開申請；財政專戶管理資金和政府資產(chǎn)負(fù)債的信息公開情況最差，平均得分不到20分，其中財政專戶是九項信息要素中得分最低的，僅有4.68分。項目組介紹，盡管平均分有所增加，提供信息的省份也從去年的8個增加到今年的11個，但仍有20省（直轄市、自治區(qū)）未提供資產(chǎn)負(fù)債信息。這表明我國省級政府資產(chǎn)負(fù)債信息極不透明。

9個指標(biāo)中透明度得分最低的是財政專戶。為什么財政專戶透明度連年下降？項目組負(fù)責(zé)人鄧淑蓮教授說，財政部對財政專戶決算編制要求發(fā)生了變化，2014年度不再要求編制《財政專戶管理資金收入明細(xì)表》《財政專戶管理資金支出功能分類明細(xì)表》等，2015年度則進(jìn)一步取消了所有與財政專戶管理資金相關(guān)的決算表格，因此公開信息越來越少。針對這一項是否納入評價的疑問，鄧淑蓮解釋，項目組曾就此討論，認(rèn)為只要財政專戶里面還有資金，就應(yīng)該公開。

部門預(yù)算一項中，今年納入評估范圍的341個省級政府部門財政透明度得分繼續(xù)保持2013年以來的增長態(tài)勢。值得關(guān)注的是，各部門在財政信息公開上仍存較大差異，26個部門獲得滿分，也有31個部門得分為零。總體上看，國稅局的財政信息透明度最差，其次是人大和政協(xié)，透明度最好的是財政部門，達(dá)到了及格水平。

此外，報告顯示，今年社會保險基金透明度有明顯提升，山西、內(nèi)蒙等13省得分超過70分，但也有15省得分低于30分，包括北京、天津等。從具體的項目看，31省均公布了社保基金的收入、支出、結(jié)余以及預(yù)算收支表明細(xì)，但沒有一個省公開各項基金的資產(chǎn)負(fù)債信息和養(yǎng)老基金的未來50年或70年收支精算報告信息。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授鄭春榮認(rèn)為，當(dāng)前社保基金最大的問題是沒有很好地披露投資明細(xì)，沒有人管保值增值，也沒有人被問責(zé)。只有堅持公開透明，才能保證省養(yǎng)老保險基金不會走到“穿底”且負(fù)債的地步。

財政透明度處于上升趨勢中，

但標(biāo)準(zhǔn)還較低

公開透明是法治政府的基本特征，財政信息則是核心的政府信息。以財政信息公開透明推動法治政府和責(zé)任政府的建設(shè)，可以收到事半功倍的效果。項目組介紹，在財政透明度上，新《預(yù)算法》實(shí)施之前，省級政府的普遍心理是不愿意“冒尖”，一些曾經(jīng)得分高的省份，第二年透明度又下降了，“縮”了回去。上海財經(jīng)大學(xué)劉小兵教授說，某省曾有一年得了全國第一，財政部得知后要去調(diào)研，省里緊張了，打電話給項目組老師詢問“我們怎么會得第一”。新法實(shí)施后，情況不一樣了，有不少省份都爭相拿第一，由此表明，法律對財政透明度起著決定性的作用。

有省份排名墊底，特意來了解不足，聽取建議。當(dāng)然，也有省份“不服氣”，向財政部反映情況，認(rèn)為項目組設(shè)立的指標(biāo)要求太高，財政部也和項目組成員就指標(biāo)體系進(jìn)行了溝通。

“實(shí)際上真的不高，是法律要求太低，法律不是上線，而是底線”，劉小兵表示，財政透明度，要看公開的信息能不能保障人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不能公開了，老百姓還是不知道政府把錢花到哪里去了。公眾需要看得懂的，實(shí)實(shí)在在反映財政情況的財政信息。

鄧淑蓮介紹說，根據(jù)我國的具體情況，目前的透明度評估只有結(jié)果信息，缺乏過程信息，法律要求公開的信息距離國際標(biāo)準(zhǔn)還很遠(yuǎn)。國際上有一個預(yù)算透明指數(shù)，用的標(biāo)準(zhǔn)高于我們的標(biāo)準(zhǔn)，我們只評估決算信息，國際標(biāo)準(zhǔn)要則要求公開預(yù)算、決算、結(jié)果、以及議會、立法機(jī)構(gòu)在其中起到的作用等信息并量化，中國從08年進(jìn)入評價，平均分在13分左右，而最高的國家達(dá)到80分左右，透明度評估是對我們法治政府建設(shè)的“倒逼”機(jī)制。

鄧淑蓮說，透明是現(xiàn)代財政的一個特征。要達(dá)到財政監(jiān)督的目的，就要求全部財政資金都納入預(yù)算，預(yù)算要詳細(xì)、真實(shí)、規(guī)范。首先財政資金要按部門分類，其次要按照功能分類，第三要按照經(jīng)濟(jì)分類。我國現(xiàn)在一些地方和部門的“其他”支出非常大，款級科目和項級科目都有“其他”支出，都不詳細(xì)。“其他”是預(yù)算法允許的，一般國際上是3%左右，不超過5%，但我們一些部門竟然超過60%，其實(shí)就是制定預(yù)算的時候，不知道錢要用來干什么，只是占著。

1934年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初為上海財經(jīng)大學(xué)師生題詞：“經(jīng)濟(jì)匡時”，寄望師生胸懷國家，志存高遠(yuǎn)。上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心自2009年開始，每年組織專人對我國省級財政透明度進(jìn)行調(diào)查評估。從上年度九月份開始跟蹤，要?dú)v時大半年才能完成幾十萬字的報告，雖然不計入學(xué)術(shù)成果，沒有報酬，但項目組所有成員仍然不辭勞苦，孜孜以求。

鄧淑蓮在接受《人民周刊》采訪時高興的說，新《預(yù)算法》頒布后，我國省級政府的財政透明度進(jìn)步明顯，信息公開的程度已由2009年占被調(diào)查信息的20%左右提高到2017年的50%左右，九年的時間里增長了一倍多。各級政府對財政信息公開的態(tài)度也逐漸從被動轉(zhuǎn)為主動，越來越規(guī)范地公開各類財政信息，財政信息公開正以前所未有的大好形勢向前推進(jìn)。