寧夏基于ET的小型農田水利工程產權制度改革應用研究

張紅玲，王 玥，閆建軍，張 娜，王 樂，杜 斌

(1.寧夏水利科學研究院，寧夏 銀川 750021；2.中國灌溉排水發展中心，北京 100054；3.平羅縣水務局，寧夏 平羅 753400)

1 概 述

寧夏當地水資源嚴重缺乏，農業主要依靠農田水利工程引用黃河水進行灌溉，水利工程的良好運行管理，對保障本區域農業持續穩定發展具有重要作用。近年來，寧夏回族自治區小型水利工程顯現出“建、管、用”相互脫節問題，并且隨著農業節水灌溉的不斷推進，對水利工程的科學管理方面又提出了更高要求。進一步深化小型農田水利工程產權制度改革，是實現水利工程健康發展的根本出路。水權賦予水利工程產權的價值，深化水利工程產權制度改革，水權是其重要構成元素。ET耗水管理作為資源性節水(“真實”節水)主要途徑的先進理念，逐步被引入流域和區域水資源管理中。以耗水量ET為核心指標，進行農田水利工程水權的分配和管理，形成基于ET的用水管理措施，使之能夠帶動節水灌溉工程以改促建，將在很大程度上促進區域農業節水灌溉事業的健康持續發展。本研究以寧夏小型灌溉工程為對象，以ET水權值為指標，探索在大力發展農業節水灌溉條件下，小型灌溉工程產權制度改革模式，以為實現小型灌溉工程可持續發展和良性運行，提供重要技術支撐。

2 基于ET的小型灌溉工程產權制度框架

2.1 小型灌溉工程產權形式

本文中所指小型灌溉工程，是指灌溉面積667 hm2以下的農田水利工程、大中型灌區末級渠系及量測水設施等、噴微灌設施及其輸水管道和首部，塘壩、堰閘、機井、水池及裝機功率小于1 000 kW的灌排泵站等。

產權是一組權利束，它包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產有關的權利。根據水利工程的公益性質和我國水利工程管理體制的特點，確定小型灌溉工程產權如下：

(1)所有權。小型灌溉工程的所有權按照“誰投資、誰所有”原則確定，對于多個投資主體共同投資的工程，設立共有產權，由投資主體根據投資額按份共有。

(2)使用權。小型灌溉工程使用權是指產權主體在允許的范圍內自由使用小型灌溉工程設施的權利。

(3)經營權。由于小型灌溉工程一般可收取工程水費，依靠水費收入補償運行成本，有經營性收入，所以可明確工程經營權。

(4)管理權。管理權是為了確保沒有收益的純公益性小型農田水利工程能夠良好管理而設立的權利，是具有中國特色的產權權利。

2.2 基于ET的小型灌溉工程產權制度框架

水權賦予了小型灌溉工程產權的價值，又依靠工程輸送至灌溉用水戶得以落實。將ET水權與小型灌溉工程產權有機結合，在明確小型灌溉工程產權的同時，明確以灌溉工程為載體基于ET的水權，工程產權又表現為對灌溉工程ET水權的占有、使用和經營，實現ET水權和灌溉工程產權的統一管理，變傳統的引用水量管理為以ET水權為決策基線的可操作管理模式。

2.3 基于ET的小型灌溉工程水權分配

根據寧夏引黃灌區農業灌溉特點，基于ET的農業水權可分為耗水權、取水權。農業耗水權是指可保障其種植面積內農作物正常生長生產所需的耗水量。在小型灌溉工程控制范圍，根據灌域內不同作物近年平均ET水量值及種植結構，計算灌溉工程的耗水權。在耗水權基礎上，考慮渠道或管道輸水損失，在干渠、機電井或灌排泵站出水口節點取水量指標作為其取水權。

2.4 小型灌溉工程定性分類

公益性：效益主要為社會、環境和生態效益，受益者為不確定的人群，效益的邊際成本為零，利益的享受不具有排他性。

經營性：受益者為確定的對象，以提供水利產品和服務來獲得利益，以一定的方式進入市場，利益代價易于確定，利益的享受具有排他性。

準公益性：具有一定的經濟效益和可經營性，但同時又有抗旱減災的公益性質，兼有公益性與經營性，難以作為完整的商品進入市場。

2.5 資產處置方式

資產處置是指資產占用主體轉移、變更和核銷其占有、使用的資產部分或全部所有權、使用權，以及改變資產性質和用途的行為。目前，寧夏引黃灌區小型灌溉工程產權處置方式主要有以下幾種：拍賣、承包、租賃、股份合作、轉讓。借鑒土地產權改革經驗，“繼承”是產生的一種新的小型灌溉工程產權處置方式。

3 寧夏小型灌溉工程基于ET的產權制度改革模式設計

3.1 小型引黃灌溉渠系工程

(1)工程定性。小型引黃灌溉渠系工程是指引黃渠系支渠及以下灌溉工程，控制灌溉面積較小，工程提供灌溉以保障轄區農戶種植收益，同時又有抗旱減災的公益性質，定性為準公益性工程。

(2)資產處置形式。小型引黃灌溉工程由政府部門投資建設，所有權人為國家，建設投資較大，受益對象較多，難以實現經濟自立型經濟運行模式。近年，農民用水者協會組織逐步完善，具有一定管理能力，參考國內準公益性工程產權制度改革模式，采用移交的處置方式，將小型灌溉工程使用權移交給農民用水者協會。同時，相應轉讓小型灌溉工程灌溉水的使用權。

(3)工程運行管理模式及受益體現。農民用水者協會承擔小型灌溉工程的管護和灌溉管理，保障所管轄灌區內農民群眾的正常灌溉權益。同時，農民用水者協會具有小型灌溉工程灌溉取水權，當灌溉管理到位時，可減少灌溉過程中的水量損失，實現節水目標，協會可對節余水量進行水權轉換獲得收益，從而調動農民用水者協會對小型灌溉工程運行管護和管理農業節水灌溉的積極性。

3.2 小型引黃提水灌溉泵站工程

(1)工程定性。小型引黃提水灌溉工程是指沿黃河建設直接收取黃河水的小型泵站提水灌溉工程，由泵站及田間灌溉系統工程組成，具有獨立供水系統，投入及利益易于確定，根據國內外小型水利工程產權制度改革相關經驗，將提水灌溉泵站工程定性為經營性工程。

(2)資產處置形式。引黃提水灌溉泵站工程由政府部門投資建設，所有權人為國家。工程建設投資較大，受益對象較為固定，灌溉系統較為獨立，有利于灌溉管理。結合寧夏引黃灌區灌排泵站工程運行管理現狀，將提水泵站和田間灌溉系統工程資產移交給受益用水個體或集體所有，相應轉讓提水灌溉泵站工程的使用權和灌溉水的使用權。

(3)工程運行管理模式及受益體現。引黃提水灌溉泵站工程產權主體承擔泵站及渠道的管護、供水調度、運行管理等工作，同時，具有提水灌溉泵站工程灌溉取水量使用權，當管理到位時，節余下來的水量可進行轉換獲得收益。提水灌溉泵站工程產權主體在產權制度改革相關制度完善的情況下，可對泵站工程所有權和使用權進行抵押貸款。

3.3 灌溉機電井工程

(1)工程定性。寧夏引黃灌區灌溉機電井工程一般為潛水井，其出水量較小，一般與引黃河地表水結合進行灌溉，多用于引黃水來水量不足情況下，根據控制范圍內用水戶需求進行供水。考慮到灌溉機電井具有獨立供水系統，規模較小，投入及利益易于確定，產權主體的收益性有一定保障，定性為經營性工程。

(2)資產處置形式。對于國家投資建設的機電井灌溉工程，通過拍賣方式將工程所有權、使用權轉讓給個人或集體等產權主體，相應地產權主體具有機電井抽取地下水資源的使用權。

(3)工程運行管理模式及受益體現。灌溉機電井工程產權主體承擔機電井維護及灌溉管理工作，通過機電井抽水灌溉取得種植效益，或者通過滿足供水范圍內用水需求，收取一定費用作為個體收益。所有權人在考慮其運行成本和個人收益后自行定價，用水戶根據需求自愿購買。因政府鼓勵利用淺層地下水，機電井灌溉工程抽取地下水資源進行灌溉無水權限制。灌溉機電井工程產權主體具有工程的所有權，可對灌溉機電井工程所有權和使用權進行抵押貸款。

4 寧夏不同小型灌溉工程產權改革典型工程試點

本應用研究依據寧夏引黃灌區的主要取用水方式，選擇引黃灌溉渠系、提水灌溉泵站、灌溉機電井工程三類典型小型灌溉工程為例，進行小型灌溉工程產權制度改革試點研究。

4.1 引黃灌溉渠系典型工程

4.1.1 典型工程概況

選擇惠農渠永光支渠渠系工程為典型工程。永光支渠總長度為1.6 km，設計運行流量為1 m3/s，區域內有斗渠7條，農渠27條，渠道襯砌率為95%。灌溉工程由地方財政投資建設，形成固定資產投資115.59萬元，控制灌溉面積93.3 hm2。

4.1.2 基于ET水權

結合平羅縣世行貸款節水灌溉二期項目監測評價成果和寧夏引黃灌區農業灌溉制度研究成果，確定該典型工程灌區單位面積耗水量為7 350 m3/hm2，按照灌溉面積計算典型工程耗水權為69 萬m3。借鑒寧夏引黃灌區灌溉水利用系數測算成果，該典型工程干渠直開口以下渠道及田間灌溉水利用系數為0.58，則計算該典型工程在干渠直開口取水權為118 萬m3。

4.1.3 產權制度改革試點情況

2015年，平羅縣政府向渠口鄉永光村農民用水者協會頒發了永光支渠以及以下灌溉工程使用權證，采用轉讓方式，將小型灌溉工程使用權、水權，由縣級政府水利部門移交給永光村農民用水者協會，永光村農民用水者協會承擔了該典型工程管理維護及灌溉管理工作。2016年，該典型工程正常發揮灌溉作用，灌溉面積內糧食產量實現了正常水平。

4.1.4 產權制度改革試點效果評價

(1)典型工程產權制度改革經濟效益評價。典型工程2016年實際產生運行費用為2.5萬元，考慮到此費用未包括工程折舊費以及工程大修費，在此按照供水全成本組成，計算典型工程供水全成本。

依據水利電力部、財政部[1985]93號、《水利建設項目經濟評價規范》(SL72-2013)、平羅縣水務局辦〔2004〕307號《年維修養護費》等文件和規范標準，對典型工程全成本進行計算，則典型工程全成本為6.61 萬元，單位面積分攤成本為708 元/hm2，計算結果如表1所示。

表1 平羅縣引黃灌區引水灌溉渠系典型工程運行成本表Tab.1 The cost of River irrigation canal system typicalpilot project in Pingluo

典型工程在產權制度改革之前，按照寧夏回族自治區農業水價標準進行收費，并按單位面積分攤產生的水費，即單位面積分攤825 元/hm2；實施改革后，該典型工程單位面積分攤成本較改革前費用減少117 元/hm2。

(2)產權制度改革節水效益評價。典型工程2016年灌溉用水量為103 萬m3，在其取水權指標范圍內，較2015年灌溉用水量121 萬m3減少了18 萬m3，節水效果良好。由于當地未形成水權交易平臺，因此未進行節余水權水量交易。若水權交易水價按照重新用于農業灌溉增加農產品產值計算，單方水節水效益取1.0元，則典型工程節水效益為18 萬元，單位面積節水效益為1 929 元/hm2。

(3)產權制度改革社會效益評價。該典型工程運行管理情況良好，項目區農民群眾自覺交納農業灌溉水費，灌溉糾紛較少。

(4)總體評價。總體評價，實施改革后，該典型工程經濟、節水、社會效益良好。

4.2 提水灌溉泵站典型工程

4.2.1 典型工程概況

選擇平羅縣青沙窩灌排泵站工程為引黃提水灌溉典型工程。該泵站工程裝有混流泵1臺，出水流量0.5 m3/s。區域內有1條支渠，長度1 km，干支渠渠道砌護率為100%，斗農渠若干條。典型工程由地方財政投資建設，形成固定資產33.56 萬元，控制灌溉面積為70.7 hm2。

4.2.2 基于ET水權

典型工程灌區綜合單位面積耗水權為7 560 m3/hm2，工程耗水權為53 萬m3，泵站出口計量取水權為92 萬m3。

4.2.3 產權制度改革試點情況

2015年，平羅縣政府向六頃地8隊農民用水合作組織頒發了青沙窩泵站及以下灌溉工程所有權證和使用權證，采用移交方式，將典型工程所有權、使用權和水權移交給受益的農民用水集體組織所有。農民用水集體組織雇用了管理人員和泵站抽水灌溉人員，具體承擔泵站管護、供水調度、運行管理等工作，渠道維修養護費、人員工資支出以及產生的較大維護費用支出，按照“一事一議”方式由全部收益農戶按照灌溉面積比例進行分攤支出。2016年典型工程正常發揮灌溉作用，灌溉面積內糧食產量實現了正常水平。

4.2.4 產權制度改革試點效果評價

(1)典型工程產權制度改革經濟效益評價。典型工程2016年實際產生維修養護費用為0.5萬元，管護人員費0.74萬元，電費0.75萬元，合計年費用為1.99萬元。根據灌溉工程供水全成本計算方法，計算典型工程全成本為6.235萬元，單位面積分攤成本為882 元/hm2，計算見表2。

表2 平羅縣提水灌溉泵站典型工程運行成本表Tab.2 The cost of irrigation pump station typicalpilot project in Pingluo

典型工程在產權制度改革之前，典型工程按照單位面積分攤825 元//hm2再加產生電費進行收費，單位面積收費為930 元/hm2；實施改革后，典型工程單位面積分攤成本較改革前減少48 元/hm2。

(2)產權制度改革節水效益評價。典型工程2016年灌溉用水量為73 萬m3，在其取水權指標范圍內，較2015年灌溉用水量93 萬m3減少了20 萬m3，節水效果良好。若水權交易水價按照重新用于農業灌溉增加農產品產值計算，單方水節水效益取1.0元，則典型工程節水效益為20萬元，單位面積節水效益為2 829 元/hm2。

(3)產權制度改革社會效益評價。典型工程在產權制度改革后，農業灌溉保證率提高，受益區農民群眾反映較好，灌溉糾紛較少。總體評價，實施改革后，典型工程經濟效益、節水效益良好。

4.3 灌溉機井典型工程

4.3.1 典型工程基本概況

選擇惠農渠系昌滂支干渠灌區內兩眼機電井為典型工程。該2個機電井深50 m，安裝潛水泵2臺，總裝機容量為11.0 kW，于2003年由地方財政投資建設，2014年進行了配套完善，形成固定資產投資為9.30萬元。

4.3.2 基于ET水權

因地方政府鼓勵利用引黃灌區內淺層地下水，為此，該典型工程抽取地下水資源進行灌溉，無水權限制。

4.3.3 產權制度改革試點情況

2015年平羅縣政府通過拍賣方式，將典型工程所有權和使用權轉讓給個人。產權人對機電井進行維護和管理，根據控制區域農戶需要進行供水，按照供水時間進行收費，每小時供水約40 m3，2016年累積運行時間為1 450 h，抽水量6.2 萬m3。

4.3.4 產權制度改革試點效果評價

(1)典型工程產權制度改革經濟效益評價。根據上述方法，計算典型工程年運行成本為1.200 7 萬元，見表3所示。

表3 平羅縣灌溉機井典型工程運行成本表 萬元

2016年，產權人根據控制區域農戶需要進行供水，累積供水1 450 h，每小時收費10元，共計收取費用1.45 萬元，扣除其運行成本，凈利潤為0.243 3 萬元。由于是產權人本人進行機電井看護，若將成本中人員費用納入其收益，則產權人凈收入為0.443 3 萬元。

(2)典型工程產權制度改革節水、生態效益評價。在產權制度改革之前，機電井典型工程運行較差，2013年沒有運行，2014年灌溉抽水量為3.7 萬m3。在產權制度改革之后，該機電井運行狀況有所改善，2015年抽水量為5.8 萬m3，2016年抽水量達到6.2 萬m3。由于機電井抽取地下水進行灌溉，可減少引黃河水灌溉水量，具有節水效益；同時，在一定程度上降低區域地下水位，對加強區域鹽堿地治理，起到有利促進作用。

(3)典型工程產權制度改革社會效益評價。機電井的運行可減輕渠道灌溉壓力，提高灌溉保障率，同時起到抗旱應急作用，因此社會效益顯著。總體評價，實施改革后，該典型工程經濟、節水、生態和社會效益均良好。

5 寧夏小型灌溉工程產權制度改革總結

本項應用研究將小型灌溉工程產權和ET水權相結合，設計了小型灌溉工程產權制度改革模式，并且選擇了3種不同的典型工程進行試點示范，各典型工程運行情況良好，表現為較好的經濟、節水、社會和生態效益，為寧夏回族自治區小型水利工程產權制度改革起到引領和示范作用。在今后，隨著寧夏引黃灌區水市場的逐步建立，可對小型灌溉工程的節水量進行水權交易，以便真正體現ET指標管理的優越性，進一步提高小型灌溉工程產權主體收益，以利于提高其加強小型灌溉工程管理和大力發展農業節水灌溉的積極性。同時，隨著小型灌溉工程所有權確認制度、工程管護制度、ET水權分配制度、ET水權交易制度、工程產權交易制度等一系列制度的細化完善，將對小型灌溉工程產權制度改革的順利進行，發揮重要的保障作用。

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