公務船船員身份定位和職業發展困境與對策

張 軍

我國現有公務船主要屬于海事和海警兩大系統。海事公務船是隸屬于各海事管理機構的海巡船艇，是保障海事管理機構行使國家水上安全監督管理和防止船舶污染水域、水上搜救、海事調查、航海保障等海事中心工作順利進行的重要工具。[1]中國海警局由原海監、漁政、海關緝私和公安邊防海警整合而成，其所屬船艇承擔著管護海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，參與海上應急救援，依法組織或參與調查處理海上漁業生產安全事故，按規定權限調查處理海洋環境污染事故等任務。本文公務船船員是指在上述公務船艇上服務，負有船舶安全責任，從事管用養修工作的專職船員，部分由于工作需要同時身兼行政、執法職責。公務船船員是公務船上的能動因素，其素質的高低決定了海上工作的完成質量。

從進入21世紀第二個十年開始，我國為建設海洋強國的需要，對政府涉海部門進行了深化改革。隨著改革的進行，公務船船員群體在大環境改變的情況下，面臨著諸如身份定位和職業發展等方面的變革。

由于海事系統轉制入公對公務船船員缺乏制度設計，使得原任職于船上的人員身份尷尬。而海警局由于是由多支隊伍整合而成，所面臨的情況更加復雜，其頂層設計已完成，已在國家海洋局下設海警司（海警司令部、中國海警指揮中心），但基層船隊整合卻進展緩慢，這勢必對其船員產生影響。

2016年12月31日，2011年《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》（以下簡稱《11規則》）過渡期結束，新規則全面生效，而新規則對公務船船員的規定缺位，也對公務船船員造成了不利的影響。

面對新的形勢，公務船船員管理改革步伐無法跟上，廣大在公務船工作的船員面臨職業發展方面的困難。公務船船員作為我國民間、政府、軍隊三種海上力量的重要一環，解決其現今所面臨的困難至關重要。

一、公務船船員的身份定位問題

1.海事公務船船員

海事管理機構的公務船船員按身份編制劃分，基本包括以下三類：

①公務員編制。包括直屬海事管理機構海巡船在船正式在編人員。

②事業單位編制。包括海事管理機構航海保障部門船上工作的在編人員。

③社會化用工。形式上包括個人直接與用人單位簽訂合同和第三方管理公司派出兩種形式。

身份定位問題存在于公務員編制的船員群體。最明顯的問題是，直屬海事系統轉制入公之后，各海事管理機構并無船員職務序列。[2]公務船船員按《中華人民共和國公務員法》規定納入一般公務員的職務和級別序列。根據《中華人民共和國船舶登記條例》和《中華人民共和國船員條例》對公務船舶和船員的定義，公務船船員應指取得船員注冊資格，為政府公務船舶的正常運行而履行職務的工作人員。對其管理理應同時按公務員和職業船員的特點進行。[3]但《中華人民共和國公務員法》作為法律，其優先級高于作為《船員條例》的行政法規。而公務員編制中又無船員崗位，使公務船船員的身份得不到承認，處境尷尬。

2.海警局公務船船員

相比于海事公務船船員的構成，海警局公務船船員構成更加復雜。

①公務員編制：原海關緝私船上人員。

②事業單位編制：原海監和漁政船上在編人員。

③武警現役：原公安邊防海警船上人員。

④社會化用工：多存在于原海監和漁政船上。

另外，原海監和漁政系統管理層級不統一，如海監既有直屬，又有地方所屬，且都有一定規模；各層級漁政機關大多都有相應的漁政船，甚至部分地方漁政海監就是同一批人馬。

海警局公務員編制的船上人員面臨的情況與海事管理機構的類似。從2017年海警局接收普通高校畢業生公告來看，海警局新接收的航海類畢業生全部加入武警現役，這表明增量船員身份已明確。但是對存量船員來說，限于個人條件，全部轉為現役并不現實，隨著整合的進一步深入，其最終身份還有待確定。

二、公務船船員的職業發展問題

1.薪酬待遇偏低，激勵機制不健全

公務員編制船員薪酬已與船上實際履行職務脫離關系，按照公務員薪酬體系執行，無水陸差異。同時存在責任收入倒掛的情況，例如實際履行船長職責的科員因工作年限和行政級別的原因，收入甚至低于履行駕駛員職責的主任科員。此種薪酬結構雖合乎法律，但顯失公平。

事業編制船員各級船上崗位之間級差過小，激勵機制有限。目前，在事業單位工資標準定期調整中，船員系列并未單獨列出，調整幅度只能參照陸地標準執行，水陸差別大幅縮小，這對從事水上作業的船員顯失公平。

社會化船員薪酬水平兩極分化。例如，由第三方整套班子派遣船員的公務船，由派遣公司按企業標準提供薪酬，明顯高于各單位自有船員。而非整船派遣的社會化船員薪酬水平與相同職務的商業運輸船上船員相比較低，又不能享有或只能部分享有在編船員的福利待遇。不同工同酬，難以調動船員的工作積極性，使提高船員競爭意識、促進船員提高素質的目的無法達到。[4]

同時，津貼發放不規范，各單位執行的海上作業津貼、船員伙食費、節油獎、安全獎、目標獎名目不一，標準各異。因船員屬于小眾群體，社會影響有限，在中央規范津、補貼的政策下，一些對船員來說合理的津、補貼被殃及。另外，現有某些津貼標準明顯偏低，例如海事系統航海保障中心的公務船水上作業津貼和伙食補貼依然執行的是10年前甚至是20年前的標準。

2.《11規則》對公務船船員的不利影響

2011年11月27日公布的《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》于2012年3月1日起生效。對持有各類證書的公務船員的影響是全面的，[5]總體上對公務船船員的考試發證設置了人為的障礙。不利影響如下：

（1）使公務船船員考試發證無規可依

一直以來，各公務船所屬單位實行自管模式，即由所在單位自行管理。[6]我國并未出臺過國家層面的公務船船員考試和發證管理辦法，[2]僅有深圳海事局制定實施了《深圳公務船船員適任考試和發證辦法》，其他規范性文件也較少。在《11規則》實施以前，公務船船員一般按照商船船員要求參加評估、考試、見習來取得適任證書。

而《11規則》第六十條第（五）款明確規定，在公務船服務的船員不適用本規則。這就從根本上否定了公務船船員按照《11規則》取得適任證書的合法性。

盡管《11規則》設定了到2016年12月31日截止的過渡期，但而今過渡期業已結束，公務船船員的培訓考試發證規則仍未出臺。面對公務船船員的換證和職務晉升需求，各單位和船員個人在無規可依的情況下不得不采取特事特辦的方式，繼續參照《11規則》執行。

（2）適任培訓要求難以滿足

《11規則》明確規定，申考管理級船員必須滿足相應的適任培訓要求。現只有大型公務船工作休息制度尚能滿足脫產學習要求，中小型海巡船艇受人員編制數量和工作制度限制，難以滿足在崗人員三個月的脫產學習要求，而不脫產勢必又要面臨難以滿足培訓出勤率要求的兩難境地。

現有制度下，除整船交由社會化管理的船舶外，船上工資收入普遍不高，水上作業津貼標準偏低，甚至部分項目還停留在20世紀90年代的水平。而各培訓機構收取的培訓費用少則七八千，多則上萬，在大連地區相當于公務船操作級船員月工資的兩倍左右，完全由個人承擔是一筆沉重負擔。在當前國家嚴格財政制度的前提下，各單位對這一新增培訓費用的態度和規定各異。

3.服務資歷認定困難

船上服務資歷是船員晉升考試的依據，是保持適任證書有效的必要條件之一，對每個船員的重要性不言而喻。

從2013年4月1日起，中國籍船員需攜帶二代居民身份證、船舶簽證簿或船舶IC卡或公司相關證明材料，辦理船員任解職登記，海事管理機構對船員服務資歷實行電子化管理。而實際上由于公務船所屬主體和工作性質特殊，使得該項制度與公務船船員服務資歷管理對接困難。

目前公務船船員若要錄入船員服務資歷，或是持單位相關證明到海事管理機構辦理任解職登記，或是采取一事一議的方式，由公務船所屬單位和海事管理機構協商解決。但這兩種方式僅適用于在海事管理機構登記、系統中可以查到信息的船舶上服務的船員。據了解，除海事管理機構所屬公務船外，有相當部分原海監、漁政船艇和全部公安邊防、海關緝私船艇，由于所屬主體的特殊、工作性質和職能不便在海事管理機構登記，未納入海事管理機構船舶管理系統之中。現行的發證系統又要求以網上資歷為準，在海事管理機構船舶管理系統查無此船的情況下，服務在這部分船艇上的船員服務資歷就無法錄入。

大多數公務船在招錄船員時持有海事管理機構簽發的適任證書是必要條件之一，面對無法正常錄入服務資歷的情況，別說職務晉升就連保持證書有效難度都大大增加。以上困難導致部分人員選擇放棄海事管理機構簽發的適任證書，改持漁業證書甚至偽造資歷或干脆無證上崗。面對此種現象，作為國家船員主管機關的海事管理機構又缺乏有效監管手段。

4.職業目標模糊

（1）在編船員的職業目標問題

船員崗位通常按專業技術類對待，實際中因為單位性質和工作性質的原因，公務員編制和事業編制的公務船船員部分還要兼有行政、執法等職責。

毋庸諱言，由于歷史傳統和客觀條件的限制，涉海政府部門存在重陸輕海的管理傾向。公務船船隊地位較為邊緣，這從各涉海機構的內部部門設置排序上就可見一斑。現行公務船船員管理各部門、各單位自成一體，沒有一套體系完整、有激勵機制、能使從業者獲得職業榮譽感的制度。

對于在編人員，尤其是受教育程度高、專業素質好的中青年船員，更傾向于走上行政管理、執法等人們認可度更高的崗位。再加上上述各種原因導致的船上工作吸引力下降以及船上相對艱苦的工作環境，使很多人感到船上工作看不到前途，在意愿上不愿從事船上工作，傾向于向陸上機關發展。導致在編船員流失，破壞了正常的人員年齡和職務比例以及隊伍的穩定性。

而現實情況是很多青年骨干盡管能力強，業務精，卻因其船員身份在競爭中處于劣勢。對于有些機關編制為公務員或參公管理而船上為事業編制的單位，要想跨越編制類別的鴻溝更是難上加難，意愿和現實存在的巨大差距反過來又進一步影響到在編船員的工作積極性。

（2）社會化船員的職業目標問題

目前，除少數大型公務船外，公務船通常航區為沿海航區，又以中小型船艇占多數。在現行船舶航區、等級劃分上層次較低，甚至有部分本港船，而本港船的證書管理都沒有被納入《11規則》體系之內。在公務船考試發證規則未出臺以前，即使參照《11規則》執行也使得在公務船上服務的船員處于不利的地位。

首先，我國絕大多數航海類院校培養目標都是持無限航區一等適任證書的船員，很多在公務船上服務的船員若要參加職務晉升考試，就必須面對證書降航區、降等的問題，因社會化船員完全依賴船員職業謀生，因此對證明其職業資格的適任證書和服務資歷更加看重。這一點使公務船對高素質船員的吸引力降低。

其次，由于公務船的日常業務和一般商船差別明顯，公務船上的服務資歷對于船員再接受其他船東雇傭時毫無優勢可言，甚至還是在與擁有商船資歷的船員競爭職位時的短板。對沒有編制保障的社會化船員來說，這進一步降低了公務船對高素質船員的吸引力。

另外，在船上職務晉升方面，社會化船員和在編人員混合編組的船上，社會化船員常處于劣勢。通常部分或全部高級船員、船長由在編人員擔任，這在很大程度上限制了社會化人員在船上職務的晉升空間。

以上原因使社會化船員很難樹立堅定和長期的職業目標，職業目標的缺失不可避免地對船員責任感和工作動力產生不利影響。

受上述原因影響，公務船船員職業發展困難新舊疊加，解決問題渠道不暢，讓有體制化依托、本應有正規化優勢的公務船船員群體成為“燈下黑”。這種形勢極不利于公務船船員隊伍的穩定、建設和發展，造成了人員流失，挫傷了公務船船員的工作熱情。船員作為特殊職業，培養周期長，專業化程度高，流失容易回流難。

盡管各公務船所屬單位都做出了一些努力，但各自為戰力量分散，不足以系統解決這一問題。應該說，多年的努力已經使我國公務船船員隊伍逐步邁向專業化、正規化。在頂層設計上，公務船已被劃分為歸屬海事和海警兩大系統。但具體到基層各單位部門，海事公務船受轉制入公的影響，海警局內部原各部門之間的公務船正在整合中，都涉及公務船船員的方方面面。各船員使用單位和船員主管機關的關系尚待理順，公務船和公務船船員的相關法規還不健全，諸多方面都影響到公務船船員的身份定位和職業發展問題。

三、建議

為明確公務船船員身份定位，盡快使其擺脫職業發展困境，本文提出如下對策建議，按照難易程度近期可重點解決：

1.近期目標

（1）各公務船所屬單位設置專門部門或人員負責公務船船員培訓和證書管理事務，幫助船員解決包括資歷申報、培訓、考試、發證、知識更新、證書再有效等一系列專業而煩瑣的問題，使公務船船員更好地發揮在公務船上的主體作用，更好地履行職務職責。

（2）國家海事管理機構盡快出臺公務船船員培訓考試和發證辦法，使公務船船員考試發證有規可依。新規則應根據公務船船型和業務特點合理劃分航區和等級，調整公務船和商船適任證書的關系，使之能順利對接。

深圳海事局2004年施行的《深圳公務船船員適任考試和發證辦法》可作為參考的成功范例，不僅海事系統，當時包括漁政、海監等部門的公務船船員都被納入其中，提升了深圳海事局轄區公務船船員隊伍的專業化和正規化水平，起到了良好的社會效果。

2.中期目標

中期應著力于以下方面：

（1）完善制度設計，明確公務船船員身份。海警局船員以武警現役為主，減少其他編制類型。應利用好專業技術類公務員管理辦法落實的契機，完善所屬船員內部管理制度。

根據《中華人民共和國公務員法》第十四條規定：“對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。”應充分考慮船員的風險性、艱苦性、流動性等因素，推動船員職位單獨管理，從制度上解決公務員編制船員的身份問題。

（2）在法律允許的框架內，提高公務船船員待遇。

對于公務員《中華人民共和國公務員法》明確規定公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。船員由于其特殊的工作環境和工作性質，理應在法律允許的范圍內探討津補貼種類和標準，適當提高船員待遇。

事業單位應抓住改革的機會，增設水上系列正高級職稱，建立水上中高級職稱的水陸對接互認，完善船員職務和薪酬制度，合理規范船員調整工資標準與陸地工作人員的比例。

對收入標準偏低的社會化船員可參照在編人員的工資標準，實現同工同酬。

（3）發揮海事管理機構作為船員管理機構的作用，與海警局共同就持非軍事船員證書人員協調建立一套行之有效的船員監督管理辦法。

3.遠期目標

各公務船所屬單位應逐步簡化和明確公務船船員編制類別，建立公務船船員職業發展規劃，建設一支專業化正規化的公務船船員隊伍。要實現遠期目標應：

（1）從入口上根據實際需要補充人員，甚至適當擴大招錄比例，增加人才儲備，除面向社會公開招考外，還可以與航海類院校合作，擴大后備人員的儲備。

（2）建立正常的崗位晉升和跨部門流動機制，人員流動不宜過緩也不宜過急，選拔比例可按招錄時擴大的比例。

（3）繼續加強組織建設和政治學習，增強責任感和使命感。加強人員技能的培訓、實踐磨煉，提高職業榮譽感和歸屬感。

公務船船員作為一支重要的海上力量，最終應成為一支具備責任感使命感、年齡結構合理、人員適任、一專多能的有力隊伍，為我國實現海洋強國戰略做出其應有的貢獻。

[1]林梓渲,時駿.交通部直屬海事系統公務船船員管理改革淺談[J].珠江水運,2002(10)：8-10.

[2]徐憶.寧波海事公務船員管理模式及配備標準的研究[D].大連：大連海事大學,2015.

[3]王勝智.公共部門人力資源視角下的公務船船員管理[J].航海,2015(5)：72-74.

[4]溫州轄區海事公務船艇船員管理現狀分析及建議[EB/OL].(2017-10-29)[2017-12-12].https：//wenku.baidu.com/view/465b9deb844769eae109ed75.html.

[5]任德夫.沿海三等船員考試現狀及對策[J].航海教育研究,2015(3)：19-22.

[6]航運交易公報.公務船：第三方管理漸成趨勢[EB/OL].(2016-05-23)[2017-12-12].http：//www.cnss.com.cn/html/2016/news_management_0523/215598.html.