我國導游許可制度的困境及應對

傅林放

[摘要]設立于1987年的導游許可制度，已明顯跟不上當前大眾旅游階段的發展節奏。在許多新業態旅游活動中，獲得導游許可，持有有導游證的人，不能勝任新業態旅游的帶團服務；能夠勝任的，又往往是無證人員。這造成了兩個方面的困境：一是新業態旅游經營者方面，如安排持證導游，服務不到位，實質上損害游客權益；安排無證專業人員，存在民事糾紛和行政處罰的風險。二是新業態從業人員方面，例如戶外運動專家如果要想合法帶團，就必須考取導游證；但導游考試強調的主要是景點、景區旅游講解的知識和技能，實際帶團基本用不上。這種“合法性與合理性”對立的局面，凸顯了導游許可制度本身的正當性危機。鑒于導游服務具有公共利益屬性以及其他特性，該許可尚符合《行政許可法》有關許可設立的規定，有必要予以保留，但須及時改革調整。為此首先要重新認識導游服務的內容，它可以為兩個部分：一是基礎導游服務，是所有旅游業態的導游服務通用的，即安全、準時地為旅游團隊提供組織、協調、陪同服務；二是專項導游服務，如觀光講解、戶外運動、攝影、兒童教育等，不同的業態有不同的類型。以該分類為基礎，實行“許可+認證”的方案。許可僅針對基礎導游暇務部分，由政府依法實施；認證針對專項導游服務，由社會第三方組織根據市場需要實施。一個是法律、是強制、是兜底；一個是市場、是自愿、是優質。在這樣的框架下，導游許可制度需要調整的主要是導游考試，考試科目設置應以基礎導游服務的內容為依據，側重考核提供基礎導游服務所需要的知識與技能。

[關鍵詞]導游許可；新業態旅游；導游服務；導游服務認證

自2016年年初以來，導游執業自由化成為了旅游行業和旅游研究的熱門話題。導游管理制度這一重大改革，解開了旅行社對導游的“束縛”，讓導游直面散客，以回應當前旅游市場散客化的大趨勢。立足導游服務供給側結構性改革視角，這僅僅解決了供需雙方的銜接問題，更嚴峻的是導游服務的結構性問題。在當前發展全域旅游和“旅游+”戰略背景下，非景點旅游占比達到80%，各類新業態旅游大量涌現，形成了對新型導游服務的需求，這也正是當前導游服務供給嚴重不足的部分。這與過去主要以觀光旅游、景點旅游為基礎，討論導游服務質量提升、導游管理體制改革，是截然不同的視角。應對新型導游服務需求是典型的供給側結構性問題。這種結構性問題給新業態旅游企業、新業態導游服務人員、新業態旅游者都造成了困擾甚至損害。根源何在，如何破解？導游職業資格許可制度（以下簡稱“導游許可制度”）是關鍵。

1新業態導游服務的困境

面對日新月異、迅猛發展的旅游業，旅游法制建設也在不斷推進，但制度的滯后性總是客觀存在，在旅行社如何依法使用導游人員方面，情況尤其尷尬。

1.1守法帶來的違法

筆者擔任法律顧問的旅游企業中，有兩家頗具特色的旅行社，一家是提供“戶外運動”“攝影”為特色的旅游服務；一家是以獨自參團的年滿6周歲兒童為對象，結合所在城市的文化特色，開展團隊互動挑戰游戲項目的經營活動。這兩家企業都是旅游服務需求多樣化發展的產物，但他們都遇到了相同的法律難題。

根據《旅行社條例》的規定，旅行社為接待旅游者委派的導游，應當持有國家規定的導游證：為了不違反該條規定，上述企業有兩個解決方案，第一是招聘導游，但一家需要戶外運動和攝影專業人士帶團，一家需要具有兒童教育背景，尤其是“孩子王”一般的人員帶團，而現有導游隊伍基本是觀光服務型的導游，不符合旅行社的需求。第二是讓旅行社現有的基本都是無證的帶團人員，去考取導游證。但這些人缺乏相應的知識基礎，很難通過考試，且花費大量精力準備考試，由此學到的知識對實際帶團工作幫助并不大。可以預見，兩家旅行社在未來較長一段時間，由于很難招聘到合格的導游，都必然要安排無證人員帶團。《旅游法》第九十六條規定，旅行社安排未取得導游證的人員提供導游服務的，由旅游主管部門責令改正，沒收違法所得，并處5千元以上5萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓或者吊銷旅行社業務經營許可證；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處2千元以上2萬元以下罰款。此外，《導游人員管理辦法》第四條規定，在中華人民共和國境內從事導游活動，必須取得導游證。對此《旅游法》第一百零二條規定，未取得導游證從事導游的，由旅游主管部門責令改正，沒收違法所得，并處1千元以上1萬元以下罰款，予以公告。

最新的立法帶來了更嚴峻的形勢。2016年1月1日施行的《浙江省旅游條例》第二十四條規定，從事包價旅游業務的，應當取得旅行社業務經營許可證。前款所稱包價旅游業務，是指預先安排行程，提供交通、住宿、餐飲、游覽、導游或者領隊等兩項以上旅游服務，旅游者以總價支付旅游費用的業務。依據該規定，市場上大量的戶外運動、游學服務、親子游項目都屬于包價旅游業務，經營該類業務的各類俱樂部、游學組織機構、親子游俱樂部等都應當取得旅行社經營許可。該地方法規在浙江省實施一年多來，已經有大量此類機構依法申領了經營許可，成為合法的經營企業。但在此過程中都遭遇到兩個層面的尷尬：一是在申請經營許可時，許可的條件之一是至少有3名導游與企業簽訂了固定期限或無固定期限勞動合同。但在不少地方并沒有那么多導游，即使導游數量足夠，卻并不是這些企業的業務經營所需要的。二是包價旅游業務需要大量的帶團人員，現有導游基本不能勝任。《旅行社條例（修訂草案送審稿）》也作出了同樣的規定，這意味著，在浙江一地發生的問題，很可能在全國普遍存在。

1.2游走于法律模糊地帶

筆者在《浙江省旅游條例》宣貫過程中不斷遭遇這一問題，在短時間內不可能通過立法解決的前提下，筆者給企業提供了權宜方案。

《旅游法》第三十六條規定，旅行社組織團隊出境旅游或者組織、接待團隊入境旅游，應當按照規定安排領隊或者導游全程陪同。由此可見，法律并未對境內游委派導游作出規定，除非有其他法律規定，否則根據“法無禁止即自由”的原則，境內團隊旅游是否委派導游，由旅行社自主決定。但問題并未就此結束，旅行社據此不委派導游，而是委派一般的工作人員，即無導游證人員帶團，依然存在兩方面法律風險：第一，《團隊境內旅游合同》一般都要求旅行社委派持證導游，旅游者可以據此主張旅行社違約，要求承擔損害賠償責任；第二，旅行社涉嫌違反《旅游法》第九十六條之規定，安排未取得導游證的人員提供導游服務的，將由旅游主管部門責令改正，并給予相應的罰款處罰。

應對上述法律風險的辦法是，將格式合同中“委派導游”的條款，修改為“委派專業的工作人員”。在民事法律層面，旅行社的操作符合合同約定，不存在違約；在行政法律層面，由于安排的本就不是導游人員，當然無需導游證。但究竟是否屬于“安排未取得導游證的人員提供導游服務的”呢？關鍵是如何界定“導游服務”。恰恰這個概念，屬于法律的模糊地帶。新業態旅游中，工作人員的帶團活動與傳統導游存在諸多差異，它們是否屬于導游服務，并不明確。基于行政執法嚴肅謹慎之要求，執法部門未必有勇氣對此作出認定并處罰。因此這實際是游走在法律的模糊地帶，屬于“擦邊球方案”，并且也不能斷定不存在風險。

在當前新業態旅游蓬勃發展的背景下，各類專業人員懷著滿腔熱情大量涌入旅游行業，法律制度層面非但沒有張開懷抱，廣納四方，反而讓這些人員的身份定位、工作性質，陷入一種說不清道不明的灰色狀態，實在有違當前旅游業改革發展的大背景。

2導游許可正當性危機

前述的困境可以概括為兩個層面：一是大量新業態旅游經營者層面的。有導游證的人，不能勝任帶團工作；勝任帶團工作的，往往是無證人員。安排持證導游，服務不到位，損害游客權益；安排無證專業人員，存在民事糾紛和行政處罰的風險。二是新業態從業人員層面的。例如，戶外運動專家如果要想合法帶團，就必須考取導游證；但考導游證所學到的主要是景區景點講解方面的知識和技能，實際帶團基本用不上，無疑是嚴重的浪費。合法而浪費，抑或違法而不浪費。這種“合法性”與“合理性”對立的局面，凸顯了作為法律規定的導游許可制度本身的合法性與正當性危機，它顯然不符合法治國家“良法”之要求。

2.1正當性根基

根據公共利益理論，證明行政許可正當性的一個先決條件是，至少存在市場失靈。行政許可作為一種社會性規制，其主要解決的市場失靈問題是信息問題和外部性問題。但我國導游許可設立于20世紀80年代，處于改革開放早期，是計劃經濟向市場經濟過渡的初始階段，市場機制在這一時期還是個“配角”。用“市場失靈”的概念討論這一時期的問題，顯然是齟齬不合。導游許可設立的正當性須從當時的背景考察。

1978年以前，我國旅行社均分屬于政府的外事和僑務部門。此時導游人員的工作以外語翻譯、外事陪同為主，成為導游人員甚至必須經過嚴格的政治審查。但此時的導游人員只是國家外事或僑務部門的干部翻。1978年之后，旅游行業開始了體制改革，旅行社從事業單位轉變為企業組織，導游也隨之逐步從體制內走向體制外，成為一種社會性的職業。1987年，專門為導游職業制定的法律——《導游人員管理暫行規定》發布。該規定設立了導游職業許可，其中，第六條規定了導游人員應當具備的條件，第七條規定了擔任導游工作必須經考試合格并辦理登記注冊手續。該許可在當時的正當性在于，我國旅游業經歷了一條非常規型發展道路，首先發展的是入境旅游，再次是發展國內游，最后是出境游逐步發展。在發展入境游階段，也是各類人才稀缺的時期，基于接待境外游客、創收外匯的目的，必須建立起一支高素質、高服務水平的導游隊伍。為此，通過許可設定的標準，遴選出高素質人才成為導游，在當時滿足了國家對外開放、發展經濟的需要。收入高、福利好的導游，先是體制內干部，后來是國企職工，一直是很多人羨慕但難以得到的工作。以法律設立許可之后，標準和程序明確，有利于吸納優秀人才進入導游隊伍。在當時改革的大背景下，作為“自由恢復”的行政許可，是一種能夠與新興的市場經濟體相協調的先進的管理手段，是符合改革精神的新生事物。

2.2危機的根源

旅游業發展到今天，客觀形勢完全改變，導游許可原有的正當性基礎已經不存在，主要體現在兩個方面：一是當前旅游業對導游人才的要求已不同當初。根據國家統計局發布的《2016年國民經濟和社會發展統計公報》，2016年全年國內游客44億人次，因私出境12 850萬人次，人境游客13 844萬人次，其中，香港、澳門和臺灣同胞11 031萬人次，外國人僅為28 13萬人次。可見，在這個大眾旅游時代，旅游業主要是向本國公民提供旅游服務，而非服務外國人，創收外匯。相應地，導游的服務對象主要是本國公民，而非外國人。導游工作已不再屬于事關外交、外匯的國家層面問題。作為服務行業的一種職業，其與酒店服務員、景區講解員，在性質和重要性上并無明顯差別。此外，隨著國民受教育水平的普遍大幅提高，從事導游工作所需要的“高中畢業”的要求，屬于較低的受教育水平，很難再用“高素質”形容。當初為遴選高素質人才接待外賓設定了行政許可，其中“高素質”和“外賓”的條件在今天已基本不存在了。

二是許可的標準已經不適應旅游服務多元化的形勢。導游許可最核心的標準就是通過導游考試，因此考試內容就是實質上的標準。導游考試是根據《導游人員管理暫行規定》所設立。1994年5月出臺的《國家旅游局關于改革和完善全國導游人員資格考試工作的意見》第一次對考試做了系統規定，到1994年年底，全國的31個省、自治區和直轄市都已開始實行一年一度的考試。根據該工作意見，考試的主要內容包括導游專業知識、地方導游基礎知識、現場導游、語言等4大方面。其核心是考核觀光旅游中導游服務所需要的知識儲備與技能水平。這一考核標準在之后的20多年里，雖然歷經調整變動，但核心的內容與目標都沒有變，依然是針對觀光旅游服務，強調導游講解所需的知識與技能。因此，20多年來所遴選的導游人員，都是觀光旅游服務型的導游。

與20世紀八九十年代旅游幾乎等同于觀光游不同的是，今天我國旅游市場的需求結構早已呈多元化之態勢。旅游服務自然是新業態紛呈，除了觀光旅游之外，旅游+體育、旅游+教育、旅游+農業……這些新業態所需要的導游服務，與導游考試的內容完全不對應，通過考試的導游不能勝任各類新業態旅游活動的要求；能夠勝任新業態旅游服務的專業人員難以通過導游考試或者不愿意花代價去準備一場無實際價值的導游考試。簡言之，里面的人不勝任，外面的人進不來。20年不變的導游許可制度，其原有的正當性根基已經不再，新的發展形勢又不能適應，其困境不言而喻。

當此導游許可“To be or not to be”的時刻，又恰逢國家通過改革審批制度實現簡政放權、轉變政府職能的時機。《國務院關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定》（國發[2016]68號）提出，“減少職業資格許可和認定事項是推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要內容，也是深化人才發展體制機制改革和推動大眾創業、萬眾創新的重要舉措。”并明確要求，“加大職業資格許可和認定事項清理力度，不斷降低人才負擔和制度成本，持續激發市場和社會活力，促進就業創業。”可見，導游許可制度必須重新尋找正當性依據，據此改革，以圖自救。

3正當性再論證

下有市場機制挑戰，上有行政改革追問。導游許可在今天如果還具有正當性，其依據何在？2004年施行的《行政許可法》第十二條規定了可以設定行政許可事項，其中第三項為：提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項。該法第十三條規定，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。據此，從以下4個層面進行論述。

一是導游服務的公共利益屬性。旅游活動的風險主要包括兩個方面：第一是旅游安全。每年都會發生大量的旅游安全事故造成旅游者人身、財產損失。第二是服務糾紛。雖然涉及金額通常不大，但處理不當，很可能導致旅游者通過旅游獲得身心愉悅的目的完全落空。旅游活動涉及環節多、經營者多，風險控制復雜。導游服務是其中重要的一環，協調團隊成員、對接各類供應商、把控整個行程節奏、告知各類安全事項、應急處置突發事件等。稍有失當，就可能損害旅游者權益，進而引發旅游糾紛。在大眾旅游時代，面對數十億的旅游人次，導游相關技能和素養，事關旅游者的重要權益，導游服務的公共利益屬性十分明顯。

二是行業自律組織、企業或者導游自身是否有能力保證導游服務滿足公共利益的需要。第一是行業自律組織。鑒于中國目前行業組織在自律管理方面的實際情況，導游服務質量顯然不可能由其自律監管。第二是企業，主要是作為導游用人單位的旅行社。目前我國注冊導游證的人數約80萬人，其中，旅行社長期聘用導游不到20萬人，約占持證導游的25%。可見，即使旅行社有能力保證導游服務質量，也僅能涵蓋一小部分。但旅行社行業深陷“零負團費”的操作模式，不斷壓低價格的必然結果是不斷犧牲服務質量。更嚴峻的情況是，隨著導游執業自由化試點的推進，大量的導游將不再通過旅行社委派，而是直接面向旅游者提供服務，這就完全與旅行社無關了。因此導游服務質量不能通過旅行社的管理得以保障。第三是導游個人的自律性。缺乏必要的外在約束，僅靠自律顯然不夠，各地黑導、野導損害旅游者權益的事例就是反面的例證。缺乏許可這一門檻，就意味著黑導、野導這樣的從業者在身份上不具有違法性，其損害旅游者權益的從業活動將更加難以識別、制約，于旅游者權益和旅游市場秩序都是重大損害。

三是行政機關事后監管是否能夠保障導游服務質量。許可作為一種事前的規制，其缺陷在于，對所有申請者逐一審查的行政成本非常高，還要加上許可授予前的任何延誤所帶來的機會成本損失，此外如果許可被用于反競爭目標，制造市場進入壁壘，則將帶來相當的福利損失。簡而言之，基于公益理由，事先審查的益處必須足夠大，能夠證明付出大量成本是值得的。與之相對的行政機關的事后審查，固然可以避免前述問題，但針對導游服務質量的事后監管之有效性令人高度懷疑。其原因在于，第一，導游服務處于動態過程，且在異地發生，服務質量又缺乏客觀標準，行政機關很難對質量問題作出認定；第二，導游人數很多，服務的量更是巨大，行政機關難以一一審查；第三，一旦因為服務質量缺陷造成游客人身、財產損失，特別是旅游者死亡的后果，事后監管并不能挽回這些損害。前兩點說明監管成本顯著過高，第三點說明監管收益未必能達到預期。

四是導游許可能夠解決市場失靈的問題，主要是信息問題。第一，導游服務作為一種經驗性產品，除非通過消費，否則旅游者一般無法核實質量的優劣，有時甚至通過消費也難以判斷，比如導游的講解并不符合對象的真實情況；戶外運動導游提供的專業指導未必是最科學的；導游行程安排并不合理致使旅游者未能獲得本應得到的最佳旅游效果等，這些服務缺陷，除非有比較，否則旅游者是難以知悉的。第二，鑒于旅游業態的多元化趨勢，未來導游的專業方向也日益分化，針對其服務所存在的正式或非正式的、能夠幫助旅游者做出判斷的、統一客觀的標簽，更加難以產生。第三，同一個旅游者多次到同一個地方旅游或參加同一個項目的情況較少，導游服務消費往往是一次性的，因此信譽機制難以發揮約束作用。雖然推行導游執業自由化試點的一個重要場景是互聯網，旅游者可以對導游服務做出點評。但因此形成的制約效果在未來較長一段時期，都可能是很有限的。

解決信息問題，除了許可外，替代選項包括登記和認證兩種規制手段。兩者的不足在于，登記僅要求行為人在從事特定行為前，向政府相關部門提供特定信息，便于社會查到或了解其名稱、身份、地址等基本情況，它與行為人能力或服務質量無關；認證與許可較為類似，但它是行為人自愿選擇的，未認證的也可以合法從業。因此，它不可能對導游服務質量提出強制性的最低限度的要求，從而不利于公共利益保障。

許可作為政府的一種事前干預，一方面可以去規定必須提供的信息類型；另一方面幫助買方對賣方所提供的信息加以評判。因此從信息問題的角度看，導游許可實質是針對服務供給一方——導游，所設定的信息強制披露義務，以幫助旅游者解決信息不足問題，降低信息成本。

由以上4個方面可見，導游許可符合《行政許可法》的設定許可的條件，依然具有正當性。為此就有必要進一步考慮如何改革導游許可制度，以應對所遭遇困境。

4“導游服務”的再認識

前文論述的“擦邊球方案”，是基于新業態旅游企業的利益提出的權宜之計。它將新業態導游服務排除在“導游服務”范圍之外，意味著包價旅游業務中的帶團人員應區分為兩類，一類屬于導游人員，應當取得導游證；另一類不屬于導游人員，無需持有導游證。由此帶來的難題是，如何在日常監管中對兩者作出區分，從而針對應當持有導游證而無證的情況認定違法，做出處罰；針對無需持有導游證的情況，則認定合法。對此，從實際操作層面來看，監管部門幾乎是束手無策。既然監管部門很難區分需要導游證與不需要導游證的業務類型，則可以預見，旅行社為了降低成本，必然宣稱自己的業務無需委派導游人員。從事帶團工作的人，自然不再愿意參加導游考試，最終是“無證導游人員驅逐持證導游人員”。這對現有的80萬導游人員無疑是嚴重的傷害，導游人員管理制度將因此土崩瓦解。基于導游許可制度的必要性、正當性，前述“擦邊球方案”應在立法上給予明確的否定，新業態導游服務應當被認定屬于“導游服務”。這就需要對現有“導游服務”的定義進行重新討論。

《導游人員管理條例》第二條規定，本條例所稱導游人員，是指依照本條例的規定取得導游證，接受旅行社委派，為旅游者提供向導、講解及相關旅游服務的人員。據此，導游服務是指“向導、講解及相關旅游服務”。《中華人民共和國職業分類大典（2015年版）》作了更為詳細的論述。導游是指從事旅游向導、講解及旅途服務工作的人員。主要工作任務：（1）執行旅行社行程計劃，陪同、帶領旅游者完成旅游行程安排；（2）引導旅游者游覽，介紹當地文化、民俗、歷史、景點風貌、科普知識；（3）銜接、落實行程計劃中的住宿、餐飲、交通、游覽等事項；（4）提示旅途安全注意事項，采取規定措施，防止危害發生；（5）協調、處理旅途中的突發事件。以上5個方面的“工作任務”，可被認為是“導游服務”的具體內涵。但新業態旅游中的情況，顯然不然，比如攝影旅游中的導游服務，側重的是攝影方面的專業指導；戶外運動旅游中的導游服務，側重的是戶外運動的專業知識；兒童戶外運動旅游，側重的是兒童教育方面的知識等。最大的區別在于，作為傳統導游服務核心內容的“引導旅游者游覽，介紹當地文化、民俗、歷史、景點風貌、科普知識”，恰恰是新業態旅游所不強調的。這種不兼容性，意味著“導游服務”需要重新定義。

鑒于旅游新業態的開放性，新業態導游服務的內容也具有開放性，因此通常的定義方法很難解決這一問題。一個可行的路徑是，對導游服務作類型化處理，再分別應對。筆者的方案是，將導游服務區分為兩個部分：第一，基礎導游服務，是所有旅游業態的導游服務通用的，即安全、準時地為旅游團隊提供組織、協調、陪同服務，大致相對于前述《中華人民共和國職業分類大典（2015年版）》中的第一至第四項“工作任務”；第二，專項導游服務，不同的旅游業態，有不同的內容，如觀光講解、戶外運動、攝影、兒童教育等，這部分是開放性的，可以根據實踐不斷列舉。導游服務不同的部分，具有不同的屬性。基礎導游服務，是各類導游服務中共有的、最基礎的部分，是導游服務質量的底線，是體現導游服務公共利益屬性的部分，是政府通過行政許可予以監管的部分；專項導游服務，是導游服務的個性化部分，是旅游需求多元化、個性化的產物，代表了導游服務品質化的發展方向。鑒于其內容的不確定性，政府難以設定統一標準進行監管，因此它適合由市場根據自身規律予以調整、配置。

5導游許可制度的改革

在當前供給側結構性改革背景下，導游服務的供給側結構性改革，必須先破除制度障礙，從制度供給著手發力。基于這樣的背景，《“十三五”旅游業發展規劃》（國發[2016]70號）提出，推進導游體制改革，建立適應市場需求的導游準人制度，建立導游社會化評價與監督體系。這樣的改革思路顯然是正確的，但導游準入制度須如何改革？

5.1改革方案的設計

十多年前即有研究者對主要國家的導游準人制度做了介紹。根據其梳理，大致可以分為兩大類型：

第一大類是需要考試的國家，具體又可以分為兩小類，一是經濟社會發展水平較低的非典型市場經濟國家，其為了吸引外賓，創收外匯，在國家整體社會服務水平不高的大環境下，集中一部分人力、財力發展旅游業，為此需要通過考試遴選高素質人才成為導游人員；二是旅游業在其國家經濟中具有舉足輕重的地位，國家高度重視，從而設立考試制度，以確保導游人員良好的素質，比如西班牙、以色列、希臘。

第二大類是不需要資格考試的國家，這也可以分成兩小類，一是經濟社會發展水平較高的典型市場經濟國家。這些國家的旅游業是隨著國民收入提高，自然發展起來的。導游人員隊伍也是在本國市場需求推動下，逐步成長起來的，而不是靠政府干預強制培育生成的。因此這類國家通常不要求考試，即使重視考試，也不是作為許可的標準，僅是一種服務質量認證，供旅游企業招聘導游時參考。澳大利亞、英國、德國等就是典型。二是厄瓜多爾、新西蘭、斯洛文尼亞、南太平洋地區等非典型市場經濟國家或地區，他們或者本身發展水平比較高，或者本來屬于發達國家殖民地，其導游管理體制深受發達國家的影響，甚至是直接移植而來。

從宏觀層面看，經歷近40年的改革開放，我國的市場經濟發展水平雖然離發達國家仍有差距，但也取得了巨大成績，旅游業的市場化水平則尤其表現出色。在重要性方面，近年來，旅游業在國民經濟序列中也占據了越來越重要的地位，成了國家和地方政府相關文件中的高頻詞匯。從微觀層面看，隨著大眾旅游時代的到來，導游服務的市場需求完全依賴市場自身的發展，政府有形之手很難再施加影響。由此可見，當前我國旅游業兼具典型市場經濟國家（無需考試或者考試作為服務質量的認證）與旅游業地位重要的國家（考試合格作為準人條件）之特征。我國導游準人制度，可以綜合上述兩方面特征，以導游服務分類為基礎，采用“許可+認證”的改革方案，具體說明如下：

許可僅針對基礎導游服務部分，由政府依法實施。只有通過考核，被認為能夠提供合格的基礎導游服務的人員，才可以取得導游許可，合法從事導游工作。許可是強制性的，設定了最低限度的導游服務質量標準；認證針對專項導游服務，由社會第三方組織，根據市場需求實施，由導游自愿參與認證，用于標識細分領域的導游專業水平，認證結果供旅游企業招聘或者游客購買導游服務時參考。需要特別強調的是，第三方開展認證服務是自愿的，導游參與認證也是自愿的，政府如要介入，應限于引導、鼓勵的作用。“許可”和“認證”，一個是法律、是強制、是兜底；一個是市場、是自愿、是優質。它解決了“最低限度服務”和“較高水平服務”的信息不對稱問題，既維護了現有導游管理制度和導游人員隊伍的穩定性，也能夠避免導游許可制度將各類導游人才拒之門外的尷尬，破除新業態旅游企業委派導游的違法困境。

5.2現行許可制度檢討

現行導游許可制度如何基于“許可+認證”的方案進行調整？這里有兩個著眼點，第一是許可具體的條件，它應當指向并保障導游職業的公共利益屬性。《導游人員管理條例》主要設定了3方面條件。一是考試合格，以此衡量導游知識和技能。二是與旅行社的勞動關系或在行業組織注冊。鑒于導游的個體性和分散性，會帶來極高的監管成本，因此該條件有助于降低監管成本，提高監管效果。三是一系列禁止性條件，包括民事行為能力、身體健康、犯罪情況、吊銷導游證的行政處罰情況等，這些是對導游的法律主體資格、身體健康、品性情況的最低限度要求。上述許可條件與導游的公共利益的屬性是匹配的。

第二是許可條件的具體內容是否合理，主要是“考試合格”這一條件下的內容。它又具體分為兩個層面。一是參加考試的資格，《導游人員管理條例》規定了參加考試人員，應當具有高級中學、中等專業學校或者以上學歷，身體健康，具有適應導游需要的基本知識和語言表達能力的中華人民共和國公民。其中，有爭議的是學歷要求，有認為要求過低，以致導游人員數量過多，整體素質不高；也有認為這種較為寬松的門檻是合理的。二是考試內容，主要是考試科目設置的合理性問題。毫無疑問，學歷要求越高，科目設置越多越難，取得許可的導游人員技能和素質通常會更高，但更高的要求，其結果也有可能更壞。

許可條件的具體標準過高，會不合理地限制競爭，導致潛在的合格人員被排除在外，引起市場供給不足，尤其在欠發達地區，持證導游數量因此明顯不夠。企業可能被迫委派無證人員提供服務，因此承受法律風險，包括民事賠償和行政處罰；監管部門處于尷尬境地，給予處罰則不合情理，不予處罰則涉嫌行政不作為；正常付費的旅游者得到的是不合法的服務；低收入旅游者對低價、低品質服務的需求無法被滿足；最終是許可制度的正當性受到質疑，法律的權威性受到損害。正因此，許可通常只是服務質量最低程度的標準。

從這個角度看，高中而非大專或本科的學歷要求，可能更加符合當前大眾旅游時代服務需求量大，需求層面豐富，以及發展不平衡、落后地區服務供給不足的實際情況。何況，即使在旅游業發展更為成熟的港臺兩地，其要求也是高中學歷。存在問題的是考試科目的設置，導游服務的最低限度在于安全、準時的完成組織、協調、接待事項等。現有考試科目及內容的設置過度強調講解服務，意在遴選優質的觀光型導游服務，“優質”不符合許可“最低程度標準”的定位，并非所有的觀光旅游者都需要優質的講解服務，因此“優質”必然意味著浪費的存在；將非觀光型導游人員排除在外，導致非觀光旅游經營者無導游可委派，相應的旅游者無法得到合法的導游服務。科目設置應以基礎導游服務的內容為依據，側重考核導游執業的所需要的一般性的、通用性的知識與技能，比如旅游法律知識、旅游安全風險防范知識、旅游突發事件應對知識、職業道德知識、組織協調旅游團隊的技能等。

結束語

在當前發展全域旅游，實施“旅游+”戰略的背景下，個性化、多元化、跨界融合的新業態旅游必然大量出現，“旅游”越來越不是旅游部門一家的事情。國務院專門發文，要求加強旅游市場綜合監管（國辦發[2016]5號）也正是基于這樣的發展背景。但在綜合監管之外，還應當重視政府與市場經營主體、社會第三方組織之間的合作治理，積極發揮這些非公權力主體在旅游市場規范有序發展中的作用。以導游服務市場為例，隨著導游服務內容、類型日益豐富多元，并非全部的導游服務都是旅游主管部門有必要或者有能力監管的。旅游主管部門的監管，以維護市場秩序、保障公共利益為目的，同時也應當以此為限度，確定監管的范圍。導游服務的內容、類型中，不涉及市場秩序和公共利益的部分，應當由導游的用人單位自主決定并管理，或者發揮社會第三方組織認證管理的作用。據此，旅游主管部門須首先改變獨家包干的局面，在導游許可的環節上，應當將許可條件的設置，限制在涉及公共利益的基礎導游服務的范圍內，劃出專項導游服務（鑒于其內容的跨界性，旅游主管部門通常也缺乏專業的評價能力），交給市場、社會自律管理。由此構建政府、企業、社會第三方組織之間針對導游服務市場的合作治理結構。未來，對“旅游+”戰略的研究，也有必要從產業融合的視角，即“旅游+體育、教育、文化等”，延伸到政府與社會組織合作治理的領域，即“旅游主管部門+體育社會組織、教育社會組織、文化社會組織等”。