旨在提升輿論掌控力的現行自媒體政策法規解讀

廖建國

(樂山師范學院 文學與新聞學院， 四川 樂山 614004)

自媒體是公眾分享信息和交流意見的公共平臺，用戶可以通過這一平臺向不特定的或特定的對象傳遞各種符號形式的信息。不同于專業媒體機構，自媒體是由普通大眾主導信息傳播活動，它將傳統的點到面的傳播，轉化為點到點、點到面的傳播，徹底解決了信息分享和意見交流的渠道障礙。但是，以“兩微一端”為代表的自媒體在帶來傳播便利的同時，也帶來了虛假新聞和違法信息泛濫的問題。

為構建風清氣正的自媒體空間，黨委和政府以問題為導向，堅持傳播渠道規制和傳播內容規制并重的立法思路，加強制度建設。自媒體管理制度建設對于明確政府的監管職責、強化自媒體服務提供商的審核義務、增強廣大自媒體用戶的規范意識和責任意識具有重要意義。現行的自媒體制度在三個方面明確了責任主體，劃定了職責范圍，厘清了過程規范。

一、管理主體：組建了多主體參與的信息監管體系

自媒體信息流量大、更新快、內容復雜，目前僅靠監測軟件還無法實現有效把關。要提高對有害信息的防控力度，首先應當明確責任主體。經過多年的網絡管理實踐，我們已經從制度層面構建了一支“網信部門+機關企事業單位+自媒體服務提供商+社會組織+網民”的監管隊伍，并明確了各自的責任。

(一)網信部門承擔統籌網絡內容管理職責

網絡內容管理由多個部門參與。為整合行政管理力量，改變網絡內容多頭管理帶來的權責不明、效率不高的問題，2011年5月4日，國家互聯網信息辦公室(簡稱“國信辦”)成立，各地也先后成立網絡信息管理辦公室(以下簡稱“網信辦”)，專門負責互聯網信息內容的管理。2014年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組成立，習近平同志擔任組長，領導小組辦事機構的具體職責由國信辦承擔，國信辦的行政權威被提到了極高的位置。2014年8月，國務院又下發了《關于授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》，授權國信辦負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法。《通知》的出臺既使網絡媒體的管理有了統籌者，也明確了各部門的責任，各部門的管理形成了合力。為有效督促互聯網信息內容管理部門主動履職，防止工作推諉、行政不作為等，同時也為了防止網信執法人員濫用裁量權，2017年5月，《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》出臺，《規定》設計了監督制約機制，確保網絡執法的力度和公信力。

從以上系列規制來看，網信部門對網絡內容管理的行政權威有著充分的制度保障。網絡內容涉及多個部門，管理難免存在部門權責交叉重疊的問題，成立一個能協調多部門參與的類似于城管一樣功能的網信辦來協調，從實踐來看的確有立竿見影的效果。

(二)機關企事業單位承擔具體內容的監管責任

2017年6月正式施行的《網絡安全法》將現行有效的網絡安全監管體制法制化，規定國信辦負責統籌協調網絡安全工作和相關監督管理工作，國務院電信主管部門、公安部門和其他有關機關依法在各自職責范圍內負責網絡安全保護和監督管理工作。各政府機構、企事業單位要制定本單位的網絡安全管理辦法，落實對包括自媒體在內的網絡信息監管要求，執行24小時值守制度。各單位負責網絡信息管理的人員(俗稱信息員)是政府網絡管理的基礎。信息員隊伍的職責為監控、分析和報告網絡輿情，預警和報告網絡突發事件，開展網絡評論等等。信息員隊伍的建設為網絡內容管理提供了最基本的人力資源。

各地網信辦作為網絡內容管理的協調者、指導者和監督者，根據各自地情和輿情特征，為這支隊伍的工作運轉建立了科學合理的規章制度，通過績效考核評價信息員的工作情況，激發信息員隊伍的工作積極性，使之成為網絡內容管理的主要力量，網絡信息管理職能由此延伸到社會基層和各行各業。

(三)自媒體服務提供商負責用戶賬號管理和內容審核

習總書記指出：“在我國，7億多人上互聯網，肯定需要管理，而且這個管理是很復雜、很繁重的。網上信息管理，網站應負主體責任，政府行政管理部門要加強監管。”[1]我國與自媒體信息服務有關的多項法規制度，都明確要求自媒體服務提供商承擔起信息管理的主體責任。其中2012年12月發布的《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》更是從法律層面規定網絡服務提供者應當加強對其用戶發布的信息的管理。

各自媒體平臺為貫徹落實政策法規，規避政策執行不到位帶來的經營風險，也會自覺制定平臺規范，主動采取措施承擔起賬號管理和內容審核的職責。如“今日頭條”為了規范作者的發文行為，構建健康的內容創作生態，制定了《頭條號平臺違規行為懲罰方案》，對用戶實施積分制度，凡是有違法信息傳播行為的賬號，會被給予禁發文和RSS接入一天服務，關閉頭條廣告和自營廣告權限直到封禁賬號永不恢復等不同程度的處罰。

(四)社會組織承擔信息評議職能

網絡安全的維護除了靠體制內的力量外，還需要社會力量的參與。傳統的社會評議方式仍值得重視，社會評議主要包括閱評員評議和行業組織評議兩類。各級黨委和政府都組建有自己的閱評員隊伍，閱評員多由宣傳部門聘請微博大V、有影響力的微信公眾號主持人、網絡作家等組成，負責對自媒體平臺輿論、專題設置、社會效益、審核尺度等加以閱評，閱評員是規范信息傳播秩序的重要意見來源。

各類網絡行業協會是參與網絡管理的又一重要社會參與者。網絡行業協會是由互聯網行業根據自身需要組建的代表行業利益、協調行業關系、維護行業聲譽的組織機構。目前我國有影響力的網絡行業組織有中國互聯網協會、全國軟件協會、中國計算機行業協會、中國信息協會等，這些在自愿基礎上組建起來的網絡行業協會對網絡信息活動起著軟性監督的作用。2017年9月1日，浙江省成立了新媒體專業委員會，這是國內首個省級新媒體專業委員會的試點。這一行業組織的主要任務，一是確保政治正確，二是進行新媒體業務培訓和交流，確保指導的專業性。新媒體專業委員會的成立，顯現的正是政府在自媒體管理方面對研究人員、媒體行業組織等的意見和建議的重視。

(五)網民發揮自媒體社會監督的職能

網絡群組管理者是新被納入自媒體內容管理隊伍的一個主體。根據2017年9月7日國信辦印發的《互聯網群組信息服務管理規定》的要求，依托自媒體平臺組建網絡社群的發起者，也就是各類群組的建立者、管理者，有責任履行群組管理責任，規范群組網絡行為和信息發布，構建文明有序的網絡群體空間。

自媒體用戶是自媒體平臺的服務對象，也是網絡內容監管工作的積極參與者。為了給用戶提供便捷的舉報通道，根據《網絡安全法》、《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》等多部政策法規的要求，網絡信息服務提供者應當建立網絡信息安全投訴、舉報制度，公布投訴、舉報方式等信息；各網絡平臺要及時受理、核實網民的舉報信息，及時刪除違法信息，并向舉報人反饋。

截至目前，我國各省級網信辦均建立了舉報受理機構，網絡舉報工作體系已經比較完善。在網絡舉報工作體系中，中國互聯網舉報中心是負責網絡舉報工作的專門機構，負責統籌、協調、監督、指導各地各網站規范開展互聯網違法和不良信息舉報工作，并接受、協助處理公眾對互聯網違法和不良信息的舉報，推動建立網絡空間公眾監督治理體系。

二、管理對象：構建了自媒體用戶分類管理制度

自媒體交流空間是虛擬的，但自媒體用戶是現實的，只有用戶遵紀守法，才能使自媒體在法治軌道上健康運行。管理好自媒體信息，著力點首先是要管理好自媒體用戶。不同的用戶類型，其自媒體使用習慣、發布的信息內容與影響力皆有所不同，因此對自媒體用戶作分類管理是一個基本的思路，其中以下幾類用戶是自媒體信息管理的重點對象。

(一)記者

記者是信息搜集最全面、信息反應最及時和信息資源最豐富的職業群體，也是最有影響力和最容易引發公共輿論的職業群體。對傳統信息平臺的管理，我國雖有大量行之有效的經驗積累，但自媒體卻一直是管理難點。經過近些年來持續不斷的制度建設，規范記者自媒體行為的政策體系得以初步形成。

2013年4月，國家新聞出版廣電總局下發《關于加強新聞采編人員網絡活動管理的通知》，要求新聞采編人員設立職務微博須經所在單位批準，在這一平臺上發布的信息不得違反法律法規及所在媒體的管理規定，同時未經批準不得發布通過職務活動獲得的各種信息。這一《通知》是我國管理部門首次針對新聞媒體從業人員的微博使用行為做出的明確規定。

2014年6月實施的《新聞從業人員職務行為信息管理辦法》則規定，新聞單位應對職務行為信息進行分類管理：屬于國家秘密的，要與從業人員簽訂保密承諾書，納入保密管理范疇；不屬于國家秘密的，要按照勞動合同法的規定與從業人員簽訂保密協議，并建立職務行為信息統一管理制度。這一規定的目的是通過加強新聞單位的內部信息管理工作，防止記者利用自媒體平臺不加約束地釋放信息。《管理辦法》還規定：新聞從業人員以職務身份開設博客、微博、微信等須經所在單位批準備案，所在單位負有日常監管職責。新聞從業人員不得通過博客、微博、微信公眾賬號或個人賬號等任何渠道，透露、發布職務行為信息。由《管理辦法》可見，記者在自媒體上發布信息是有政策風險的；但在現實中，只要所發信息不違反保密協議，沒有造成不良社會后果，記者的信息發布仍是有活動空間的。但對記者而言，哪些內容可以在自媒體平臺中編發，哪些不能？哪些屬于職務信息，哪些不屬于？《管理辦法》并沒有界定清楚。政策規定的模糊性，必然導致自由裁量權過大。自由裁量權大對自媒體的管理帶來了靈活性，這種彈性化的輿情管理制度設計或許“恰好是一種理性的、便于‘政府開展工作’的立法設計”[2]。

(二)輿論領袖

在互聯網中擔當“意見領袖”的大多是點擊率較高、有較大影響力的專家學者、社會名流、文體明星、網絡版主和寫手等，他們是網絡輿情的推動者。針對輿論領袖，要求各監管主體對這類用戶進行實名認證，并作重點管理。“對特定的微博用戶和黑名單用戶發布的微博信息進行逐條審核、實行先審后發等，都被詳細列入標準中。”[3]

在強化對自媒體新聞信息的監管外，各地推行的網絡對話制度也是加強對輿論領袖管理的重要方式。通過網絡對話，目的在于消除誤解達成共識，共同維護自媒體空間信息秩序。除了線上重點監管外，新聞宣傳主管部門還會線下主動和意見領袖展開對話，這也是以溝通方式強化輿論管理的必要途徑。

2013年9月9日，關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件的司法解釋公布。該解釋通過厘清信息網絡發表言論的法律邊界，為懲治利用網絡實施誹謗等犯罪提供明確的法律標尺。《解釋》規定，利用信息網絡誹謗他人，同一誹謗信息實際被點擊、瀏覽次數達到5000次以上，或者被轉發次數達到500次以上的，應當認定為刑法第246條第1款規定的“情節嚴重”，可構成誹謗罪。這一事后追懲的規定，雖不是專門針對輿論領袖的政策，但對強化輿論領袖的信息發布、轉發意識，無疑是重要的法律依據。轉發責任的落實，在相當程度上降低了網絡用戶轉發流言的隨意性，也相應降低了輿論領袖的二次傳播影響力。

(三)黨員干部

黨員干部是國家的管理者，個人的信息資源更多，自媒體影響力比一般用戶要大得多，這類群體自然也就進入了信息管理的重點對象范疇。為加強對黨員干部的自媒體行為的規范，新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》適時增加了相應條款。如其中的第46條專門強調，黨員干部不能通過信息網絡公開發表有嚴重政治問題的文章、演說、宣言、聲明等；不能妄議中央大政方針；不能丑化黨和國家形象，或者詆毀、誣蔑黨和國家領導人。

2016年修訂發布的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》也要求，黨員不準散布違背黨的理論和路線方針政策的言論，不準公開發表違背黨中央決定的言論，不準泄露黨和國家秘密，不準制造、傳播政治謠言及丑化黨和國家形象的言論。從這些政策紀律可見，對黨員干部的自媒體使用有著較一般用戶更嚴格的禁止性要求，黨員干部對自己的自媒體行為也應當有更嚴格的自律意識。

三、管理內容：建立了實名制下的自媒體全程管理制度

自媒體信息管理的難點，一是在匿名的自媒體環境中，用戶的自律意識差，不良信息與違法信息相對較多，同時匿名也增加了網絡管理部門的追責難度；二是信息來源渠道多，信息量大，對不良信息和違法信息的及時發現、阻斷較為困難。為此，信息管理的重點就是針對這些難點進行制度設計。

(一)以實名制強化用戶的自律意識

在制度設計思路上，我國政府一直堅持推行不同形式、不同層次的網絡實名制，經過不斷的制度建設，實名制已經得以落實。2012年發布的《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》是全面推行實名制的最重要的法律。《決定》規定網絡服務提供者應當在與用戶簽訂協議或者確認提供服務時，要求用戶提供真實身份信息。

為落實《決定》的實名制要求，后續出臺的多項規定對實名制都有專門性的執行條款。其中2015年3月正式實施的《互聯網用戶賬號名稱管理規定》要求，自媒體服務提供商在辦理自媒體用戶的申請手續時，要按照“后臺實名、前臺自愿”的原則，要求用戶通過真實身份信息認證后注冊賬號。2017年8月份出臺的《互聯網跟帖評論服務管理規定》和《互聯網論壇社區服務管理規定》以及此前新修訂的《互聯網新聞信息服務管理規定》等專門性法規政策也有相應要求：所有注冊用戶都被要求進行真實身份信息認證，否則不能獲得跟帖評論服務。2017年9月發布的《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》、《互聯網群組信息服務管理規定》對實名制有更具體的要求，要求使用者基于組織機構代碼、身份證件號碼、移動電話號碼等真實身份信息進行認證。同時，該《規定》還明確要求互聯網用戶公眾賬號信息服務提供者要對使用者的賬號信息、服務資質、服務范圍等信息進行審核，分類加注標識。

從以上規定可以看出，實名制管理已成為自媒體信息管理的基本措施。實行實名制的目的，在于“這樣的完全透明會奪走我們的匿名權，令每個人都感覺自己生活在一個小村莊，事事被人看在眼里，所以不得不謹言慎行”[4]。如此情境下，人們在通過自媒體發布信息時自然會增強責任意識，強化自我審查，不良信息和違法信息的數量會因此大大減少。

(二)先審后發成為預防不良信息的基本手段

信息發布者通過自媒體發布違法信息除了事后追懲外，對重要信息活動作事前審核也已成為一種基本的制度設計思路。

包括跟帖、彈幕等在內的各類評論性信息，目前主要有《互聯網群組信息服務管理規定》《互聯網跟帖評論服務管理規定》《互聯網論壇社區服務管理規定》予以規范。這些規定要求信息服務提供者應當加強對用戶發布信息的管理，發現含有禁止的信息時，應當立即停止傳輸該信息，采取消除等處置措施，保存有關記錄，并及時向網信部門報告。對評論、直播中涉及新聞信息的，現行政策要求應對其作實時管理，先審后發。如《互聯網直播服務管理規定》規定：互聯網直播服務提供者應當加強對評論、彈幕等直播互動環節的實時管理。為保證審核制度落實，上述規定皆要求各信息服務提供者在技術、人力、管理制度上達到相應條件，以確保具備能即時阻斷互聯網直播的能力，正本清源，封死違法信息的發布渠道。

(三)新聞信息是內容管理的重中之重

自媒體新聞分享有兩種類型，即發布原創新聞和轉發新聞。無論是哪種類型，利用自媒體從事新聞傳播活動都不是“零門檻”，現有的政策法規要求，自媒體用戶發布新聞要具備主體資格條件。

1.發布新聞：申請新聞類自媒體的主體要滿足資質要求

現有的自媒體新聞監管制度主要針對的是機構類自媒體，但這些政策法規并沒有明確排除個人類自媒體，這是制度設計的模糊區。但一旦個人利用自媒體傳播新聞信息并造成較大社會后果，制度的約束力同樣會即時顯現。

第一，采訪權特許制限制了新聞活動的內容來源。自媒體要發布原創性新聞，必須要有采訪活動作前導。然而，當下的新聞采訪權僅限定在持證記者群體。2014年10月公布實施的《關于在新聞網站核發新聞記者證的通知》規定，從2015年開始，新聞網站的采編人員將分批獲得新聞記者證。新聞網站中有資格申領記者證的人員，只能是經國信辦批準的，取得互聯網新聞信息服務許可一類資質并符合條件的新聞網站中，專職從事新聞采編業務的在崗人員。而能取得一類資質的網站，是新聞單位設立的登載超出本單位已刊登播發的新聞信息、提供時政類電子公告服務、向公眾發送時政類通訊信息的互聯網新聞信息服務單位。從這些政策來看，沒有傳統媒體依托的客戶端、APP、公眾號等自媒體的從業人員是無法申領記者證的，發布自采新聞也就無從談起。再從現實來看，到目前為止，僅在2015年11月，央廣網等14家一類資質新聞網站的594名采編人員領取到了網絡記者證；從政策法規來看，其他類型的網絡平臺從事網絡原創新聞活動當屬違法行為。

第二，直播新聞也要先審批后直播。自媒體中的微博集文字、圖片、視頻于一體，是直播新聞的利器。自媒體用戶可以利用微博將新聞現場鮮活的細節及時直播，新聞具有極強的現場感，微博為直播現場新聞提供了技術方便。但是，微博平臺必須根據新聞輿論管理部門的要求，將特定時期的特定話題，自覺加入過濾詞庫，強化人工審核服務，以此引導輿論，維護自媒體空間的信息秩序。

在網絡視聽節目的監管方面，國務院廣播電影電視主管部門負責對互聯網視聽節目服務實施監督管理，國務院信息產業主管部門則依據電信行業管理職責對互聯網視聽節目服務實施相應的監督管理，地方政府相關部門和地方電信管理機構依據各自職責對本轄區的互聯網視聽節目服務單位及接入服務實施相應的監督管理。近兩年視頻直播風行，為加強管理，《互聯網直播服務管理規定》應時出臺并于2016年12月1日正式實施。一些具有新聞性質的事件的現場直播受此《規定》影響較大，先審后播的規定為視頻直播的審核工作提供了保障。這一規定將會減少用戶使用自媒體直播功能的隨意性，也同時提醒用戶，對新聞進行文字直播和視頻直播會接受直播平臺的審查，因此在發布內容前應當自審，嚴格按發布的內容要求發布信息。

2.轉發新聞：只能轉載稿源單位目錄中媒體的新聞

可供轉發新聞的信息來源很多，但并不是所有信源的新聞都可以轉載。為規范轉發內容，國信辦公布了新聞稿源目錄，網絡媒體在轉發時政新聞時，必須嚴格按新聞稿源目錄發稿，且應按照原始稿源內容轉發，同時應注明新聞信息來源，不得歪曲原新聞信息內容。在2016年8月公布的新的稿源目錄名單中，列入可以轉載來源的新聞單位共339家，沒列入名單但有國家統一媒體刊號的也可以酌情使用。單從目錄來看，微信公眾號等沒在其中，但現實中，許多新聞類自媒體公眾號有轉載微信公眾號的新聞信息的行為，這是否違規，也有待政策明確。2017年版的《互聯網新聞信息服務管理規定》對新聞轉載也有同樣要求，要求轉載新聞時應當轉載中央新聞單位或省、自治區、直轄市直屬新聞單位等國家規定范圍內的單位發布的新聞信息，并注明新聞信息來源、原作者、原標題、編輯真實姓名等，不得歪曲、篡改標題原意和新聞信息內容，并保證新聞信息來源可追溯。

對轉載稿源范圍的限制性政策，要求具有新聞功能的自媒體不得直接使用未經核實的網絡信息和手機信息，不得直接采用未經核實的社會自由來稿，沒有進入名單的國內其他媒體單位的信息也不能轉載，國外媒體的新聞更不能隨意轉載。我們從這些政策不難得出結論，具有新聞功能的自媒體只能作為主流媒體的“傳聲筒”，協助放大主流媒體的影響力，這是以新聞管理的手段強化網絡輿情管理的制度規范。

由以上分析可見，近幾年國家從宏觀的制度規范到微觀的行業管理都加大了對自媒體信息的治理力度，通過建章立制，落實了“黨管自媒體”的思想。自媒體信息管控的政策法規體系從準入、采編、審核等層面，進行了細致入微的管控設計，大大提升了對不良信息的發現力和對傳播中的不良信息的阻斷力，主流輿論的影響力大大提升。制度建設永遠在路上，隨著2018年國務院機構改革的完成，以及信息傳播技術本身的不斷發展，媒介管理的制度建設必然會隨后跟進，新聞傳播研究者與從業者應當及時了解政策走向，保持制度敏感性。