遵循憲法原則 建立可靠的合憲審查機制

楊晨

十九大報告指出要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系”。依法治國首先是要依憲治國，依憲治國更是依法治國的主旋律和當前的重要任務。帶著相關話題，本刊記者采訪了中國憲法學研究會常務副會長、中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏。

依憲治國的重大意義

莫紀宏首先對記者談到，依憲治國是指依據憲法治理國家，依憲執政是指依據憲法執掌政權。依憲治國與依憲執政兩者之間是相互統一的，都是指中國共產黨作為執政黨依據國家憲法執掌政權和治理國家，是中國特色社會主義法治理論區別于西方憲政民主理論的最重要特征。依憲治國、依憲執政深刻地體現了黨與法的關系，黨領導人民制定憲法，黨也要依據憲法治國理政，執政黨的黨組織和黨員應當帶頭遵守憲法，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。依憲治國、依憲執政也生動地體現了憲法作為國家的根本法與其他法律法規在治國理政中的相互關系。依憲治國、依憲執政是中國共產黨作為執政黨在加強社會主義法制建設、將依法治國作為治國方略的治國理政過程中逐步形成的治理理念。習近平總書記2015年2月2日在省部級主要領導干部學習貫徹“黨的十八屆四中全會精神 全面推進依法治國”專題研討班上的講話中明確指出：“堅持依憲治國、依憲執政，就包括堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖”。

呼喚合憲性審查

作為根本大法，憲法是一切法律法規、規范性文件總的統領，那么我國各級法律法規、地方性法規的合憲情況怎樣呢？針對此問題，莫紀宏闡述了自己的觀點：

現行憲法第5條第三款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”這里列舉了三類法律規范形式，即“法律”、“行政法規”和“地方性法規”，2015年新修訂的《立法法》第87條又規定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。”很顯然，《立法法》除了憲法第5條第三款所規定的“法律”、“行政法規”和“地方性法規”之外，還增加了“自治條例和單行條例”、“規章”。

目前法律法規、地方性法規合憲的總體情況是好的，現行憲法序言明確規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”因此，法律法規的制定機關都有保證法律法規合憲的義務和職責。當然在立法實踐中，確實也存在著一些法律法規可能與憲法不一致的地方，這就需要通過合憲性審查機制來加以明確。例如，《物權法》起草過程中曾發生了《物權法》是否違反憲法精神的學術爭鳴，不過只限于學術爭論層面，并沒有產生具有法律效力的違憲結論。所以，盡管現實中確實存在法律法規不合憲的問題和現象，但由于全國人大常委會一直沒有公開地宣告某個具體的法律法規與憲法不一致，所以，要確保法律法規合憲，除了法律法規制定機關應當依據憲法原則立法之外，作為違憲審查機構全國人大常委會也要敢于行使違憲審查的職權，作出法律法規是否合憲的明確的法律判斷，才能建立起比較可靠的合憲性審查機制。

防止濫用立法權

我國立法機關、各個部委、地方在開展立法工作時如何加強“以憲法精神為核心”，切實滿足立法和依法行政在“合憲”方面的要求？又應當采取哪些關鍵方法和措施來加以完善合憲環境建設？這兩個問題關系到“合憲”落地的具體保障，莫紀宏就此談到，《立法法》第3條規定：立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。“立法應當遵循憲法的基本原則”這是立法機關開展立法工作的前提，但保證法律法規的合憲方面，主要有兩個方面的要求：一是立法的程序要符合憲法的要求，這個要求的核心內涵就是立法機關必須按照憲法的規定行使立法權，如果憲法沒有賦予其立法權，就必須要通過授權立法的方式來立法，另外，立法的過程中要遵循科學立法、民主立法和依法立法的要求，要保證立法程序符合法律規定，在我國，立法程序主要體現在《立法法》中，例如《立法法》規定限制人身權利的事項只能由法律加以規定，如果行政法規、地方性法規隨意規定限制公民權利的事項就超越了憲法的原則要求，缺少程序的合憲性；二是立法的內容要符合憲法的原則和精神，憲法的根本精神就是國家機關要依法行使職權，公民依法享有基本權利，非經正當法律程序，不得隨意剝奪和限制公民權利。根據《立法法》第82條第六款規定：沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。上述規定是對地方政府規章的內容實質性合憲的要求。

從目前合憲性審查機制運行的情況來看，2015年新修訂的《立法法》第99條規定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”“前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”上述條文中雖然沒有出現“違憲審查”概念，但是，對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例是否同“憲法相抵觸”規定可以提出“審查”請求，在制度功能上應當屬于“違憲審查”。盡管在實踐中全國人大常委會還沒有通過公開的程序公布過一起違憲審查的案例，但在實踐中，全國人大常委會已經根據《立法法》規定的上述程序對相關的法規做過違憲審查，并提出了改正的建議，為下一步建立和健全正式有效的違憲審查機制提供了良好的法治環境，也給法律法規制定機關設定了“違憲”的高壓線，敦促立法機關要遵循憲法原則，要依法立法，防止濫用立法權任意立法。

憲法修改完善最關鍵是什么

當記者問到“當前，我國憲法的修改和完善，應當重點關注哪些重要內容”時，莫紀宏答道，關于我國憲法的修改和完善，關鍵是要通過憲法修改全面地反映黨的十九大精神，同時還要為國家監察體制改革提供憲法依據。此外，還要根據黨的十九大報告提出的“推進合憲性審查工作”的要求，通過憲法修改方式來保證法制統一性，消除憲法條文自身的矛盾性，規范合憲性審查的對象和工作程序，重視憲法解釋的作用，維護憲法權威。

中國共產黨是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治社會的“主心骨”和“領路人，黨的十九大為構建適應新時代中國發展的法治體系指明了道路，而通過憲法修改全面反映十九大精神，正是我國加強依憲治國和憲法完善的必然要求。