完善憲法在我國法制體系中的核心地位

憲法的修改歷來牽動著社會各界的人心，對我國政治、經濟、軍事、文化以及民主權利等各個領域產生重要影響。當前，中國特色社會主義事業進入到一個新的時代，我國憲法也勢必順應形勢發展的需要，做出相應的調整，帶著相關話題，本刊記者采訪了中國憲法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授、博士生導師胡錦光。

記者：憲法是我國的根本大法，是治國安邦的總章程，新時代為適應國家政治經濟生活和公民權利義務的發展需要，應當做出怎樣的適當調整？

胡錦光：我國現行憲法一共進行過四次修改，上次修改憲法是在2004年，此后中國經濟社會發生了很大變化，那么作為我國的根本大法，要符合、適應社會實際才能發揮根本大法的作用，因此當前我國憲法也應當做出調整，并在憲法的內容中體現出來：一是憲法的指導思想，2004年以來，我們黨的治國理政指導思想發展了，先后出現了胡錦濤同志提出的科學發展觀和習近平同志提出的新時代中國特色社會主義思想，那么，這兩個方面我們黨關于治國理政的重要指導思想，應當增加在憲法的序言里；

二是2016年12月以來我國進行監察體制改革，并在三個省市進行試點。這是我國政治生活中的一件大事。去年10月，習近平總書記在十九大報告中又提出，監察體制改革要在全國范圍內試點。后來全國人大常委會做出授權決定，在全國建立監察委員會，同時，中華人民共和國監察法草案在全國征求意見，全國人大進行了第二次審議后認為該草案已經成熟了，準備在今年的兩會提交全國人大通過。

然而，監察委員會的設立是一項重大的政治改革，僅僅依據我國監察法來反映、調整是不夠的，必須要在憲法里增加監察委員會的設立和有關內容，并明確監察委員會和其他國家機關的關系，及監察委員會設立后涉及到的國家權力的調整等。這些重要內容應當在憲法里要有所反應。此外，還應在憲法中寫進關于監察委員會的有關條款，比如明確監察委員會和各級法院、檢察院的關系，監察委員會的主要權力、職能等，例如新成立的監察委員會整合了一部分行政機關進入其部門序列，將行政監察的業務整合進去了，等等。這些方面的內容，都需要在憲法中予以明確。

三是公民基本權力部分，建國后，我國對憲法中關于公民基本權利的部分基本沒有進行修改。僅僅是在1982年修改憲法時，將公民的財產權寫入憲法總綱，并未放到公民基本權利部分，為了適應當前中國公民在私有財產方面的發展變化，更好地保護公民的合法財產，應當在公民基本權力部分加入關于公民財產方面的條款。

四是增加國家尊重和保障人權的總條款，這應當是一條宣示條款。這些年社會發展很快，公民在民主方面的訴求大大增加，因此，我國憲法有一些內容也應為此做出調整。還比如像公民的生命權、健康權，環境權等公民的基本權利，在我國的憲法中還都沒有體現。這里還應重點提一下公民的罷工自由權。過去，由于考慮我國經濟的公有制性質，罷工造成的損失要由廣大職工自己來承擔，因此，憲法中沒有做出這條規定。可后來，我國的經濟結構形式多樣化了，除了公有制經濟外，我國經濟體系中還包括私有企業、合資企業、外資企業。那么這些企業里的工人可以以罷工的形式維護自己的權益，這些都應當在憲法中有所宣示。

十九大報告提出推進合憲（符合憲法精神）的審查，這在我國依法治國進程中是具有里程碑意義的一個提法。同時，我國還在推動相關部門規章、地方法規是否符合法律的合法審查。我國能夠進行合憲性、合法性審查的機構非全國人大莫屬，而全國人大、全國人大常委會的事情很多，精力有限，為了更好地推動合憲審查工作，全國人大需要專門設立一個憲法委員會。來協助全國人大常委會的有關工作。

記者：近年來，黨和國家還有立法機構為了完善憲法在法治體系中的核心地位，采取了哪些重要的措施，開展了哪些重要的工作，取得了怎樣的效果？

胡錦光：憲法序言最后一段明確了憲法是根本法，一切法律法規，一切政黨、一切單位和個人，都應當自覺遵循憲法的各項規定。明確了憲法在我國法律體系中至高無上的地位。相應的，可能會出現下位法違反憲法的情形，因此，必須要建立一種審查機制來確保合憲，為此，我們國家建立了一個中國特色的監督機制，來行使審查監督權。

近年來，我國在維護憲法的尊嚴方面，在制度上做了一些完善，規定了監督憲法實施的權力，但卻尚未明確憲法監督對象、程序是什么。這種宏觀的規范，僅僅在制度上對合憲監督做了一些完善還是遠遠不夠的。隨后，我國又在相關制度上，審查的具體工作上對于合憲監督做了一些規定。2000年全國人大制定立法法，其中100條、101條，對具體審查的對象，啟動審查的主體作出了規定；2000年我國出臺了法規備案審查工作程序；2004年全國人大法工委設立了法規備案審查室，這是全國人大對所有法律文件是否符合憲法規定建立起的審查機構；2005年人大對法規備案審查工作程序進行了修改，制定司法解釋備案審查程序。

去年底，全國人大常委會聽取了本屆人大及2017年以來法律法規備案審查工作情況報告，這在歷史上尚屬首次，并形成了硬性的法規備案審查工作機制。會上，共有17件司法解釋、150余件地方性法規主動提交全國人大進行審查備案。此外，各級人大還開展專項審查備案工作，對1萬多件現行有效地方法規，有重點開展專項審查工作。

全國人大還首次公布了五起典型的違憲審查案件；進一步形成了備案審查聯動機制，這對于有效開展合憲監督審查發揮了積極作用——我國現行有五套合憲備案審查機制，包括全國人大對各項法律、法規、規章進行監督審查，中央軍委對涉軍的法律法規進行監督審查，中央辦公廳對涉及黨務工作的法律法規進行監督審查，國務院對涉及政府工作的法律法規進行監督審查，地方人大對地方的法律法規進行監督審查，其中，全國人大與中央軍委、中央辦公廳相互協調聯動，對于合憲審查工作推向深入、成功開展十分關鍵。以往全國人大并不介入涉及黨務工作和軍隊的法律法規合憲審查，目前，全國人大已經與中央辦公廳、中央軍委建立了備案審查銜接聯動機制。使得相關工作大大向前推進。此外，全國人大還制定了合憲備案審查工作規范和合憲備案審查信息平臺，進一步保證了合憲審查制度的施行。

憲法是我國的根本法，要有立法機關將其具體化，建設以憲法為核心的國家法制體系，這是實施憲法的一項重要工作。2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會議作全國人大常委會工作報告。他宣布，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法、商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。在此基礎上，十二屆全國人大又對我國法治體系進行了豐富和補充。十八屆四中全會上，黨中央提出全面推進依法治國，而依法治國，首先是要依據憲法治國，依法執政首先是要依據憲法執政。

黨和國家關于依法治國提出的上述重要方略、精神，標志著我國完善憲法在法治體系中的核心地位有了很大提升，這就驅動我們在具體立法工作，開展執法工作，機關行使權力過程中必須要有憲法思維。例如近年來我國開展的監察體制改革，就是先由全國人大做出監察授權決定，然后再在全國試點，我國重大改革要依法依憲，這有利于維護體現憲法和法律的權威。

記者：歷史上我國憲法進行過幾次修改，其中有哪些經驗值得我們借鑒？

胡錦光：我國現行憲法共進行過四次修改。

我國現行憲法的歷次修改，都是國家為適應改革開放的需要，和中國經濟社會發展需要，及時主動的修改憲法，四次修改憲法均采用了修正案的方式，也就是在不改變憲法文本文字，在原憲法文本的后面另起添加新的條款，用修改年代的不同加以區別。這樣的方式保證了憲法穩定性，同時也體現了憲法的權威性。這種做法值得我們今后借鑒。

記者：憲法的修改和完善在內容和程序上還有哪些瓶頸需要突破，您認為應當如何有效解決相關問題？

胡錦光：我國四次修改憲法所采用的修正案的方式也需要進一步的完善，修正案的缺陷是并非能夠獨立使用的條款。另外，修正后的憲法還會遇到這樣的矛盾：雖然已經將原有憲法的某些條款改了，但這些被修改的條款還在憲法上，如果前后一致，則采用后法優于前法的法理依據。這一點需要作出明確。

二是憲法修正案通過的程序需要進一步完善。以往每次修正案提出對憲法的修改提案都不止一條，在表決上采取捆綁式表決是不合適的，應當逐條表決，這是由于憲法的修改具有重大性、慎重性決定的。

三是要注意憲法修改和憲法解釋的關系，全國人大規定有憲法解釋制度，由全國人大負責憲法條款的解釋，通常采用在窮盡司法解釋后還不能滿足社會需要才進行修改，憲法的修改振動大會影響憲法的權威性，因此，憲法的修改方式要慎用，能用司法解釋滿足實際需求的就一定先用司法解釋，要把憲法修改和憲法解釋兩者的關系要處理好。