中小城市城中村火災(zāi)防控工作問(wèn)題及對(duì)策研究

曹 瑋

(運(yùn)城市公安消防支隊(duì)鹽湖大隊(duì)，山西 運(yùn)城 044000)

0 引言

20世紀(jì)90年代起，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市范圍擴(kuò)張，城中村陸續(xù)出現(xiàn)在一線城市，特別是2000年以后,一些大中型城市逐步對(duì)城中村村民自建房進(jìn)行限制,并出臺(tái)了相關(guān)法規(guī),使城中村建設(shè)進(jìn)入了正規(guī)化[1]。2000年以后城中村逐漸在中小型城市顯現(xiàn)，近20年的時(shí)間里，以運(yùn)城市鹽湖區(qū)為例，城市建成區(qū)面積快速擴(kuò)張，城中村數(shù)量劇增，城中村問(wèn)題開始凸顯，火災(zāi)防控等基礎(chǔ)配套建設(shè)并未有效跟進(jìn)，導(dǎo)致火災(zāi)防控工作矛盾突出，小火亡人事故多發(fā)。

1 城中村火災(zāi)隱患突出的根源

1.1 消防法律法規(guī)不完善，監(jiān)督執(zhí)法困難

現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)消防法》(以下簡(jiǎn)稱《消防法》)第八條、第四十一條涉及農(nóng)村、社區(qū)火災(zāi)防控工作；法律責(zé)任部分僅第六十條規(guī)定個(gè)人有第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第五項(xiàng)行為時(shí)，處警告或者五百元以下罰款。公安部119號(hào)令《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二條規(guī)定：本規(guī)定適用于新建、擴(kuò)建、改建(含室內(nèi)外裝修、建筑保溫、用途變更)等建設(shè)工程的消防監(jiān)督管理；本規(guī)定不適用住宅室內(nèi)裝修、村民自建住宅、救災(zāi)和其他非人員密集場(chǎng)所的臨時(shí)性建筑的建設(shè)活動(dòng)。公安部120號(hào)令《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第四章也只規(guī)定了公安派出所有日常監(jiān)督和責(zé)令整改的權(quán)利，無(wú)實(shí)施行政處罰的權(quán)限。2014年山西省公安廳頒布的《山西省公安派出所日常消防監(jiān)督檢查工作規(guī)定》規(guī)定了公安派出所的處罰權(quán)限，但由于城中村居民住宅建設(shè)階段無(wú)法實(shí)施監(jiān)管，改造成公寓、門面房后消防手續(xù)無(wú)法辦理，發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患派出所只能依據(jù)《消防法》對(duì)個(gè)人實(shí)施處罰，缺乏法律威懾力。整套法律法規(guī)對(duì)于城中村來(lái)說(shuō)難以取得執(zhí)法成效，導(dǎo)致城中村違章建筑違法經(jīng)營(yíng)，執(zhí)法監(jiān)督困難，執(zhí)法矛盾突出。

1.2 各部門責(zé)任落實(shí)困難，城中村違建監(jiān)管難度大

城中村違章建筑監(jiān)管，涉及到的責(zé)任部門有城建、規(guī)劃、國(guó)土、消防等多個(gè)部門。盡管城中村已擴(kuò)入城市建成區(qū)范圍內(nèi),但城市總體規(guī)劃大多沒(méi)有覆蓋到城中村,在城中村沒(méi)有進(jìn)行棚戶區(qū)改造或者整體拆遷前，規(guī)劃難以實(shí)施，因此規(guī)劃部門也難以對(duì)違建采取法律措施；城建部門對(duì)于違章建筑有監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，卻因?yàn)檫@樣的建筑屬于農(nóng)村管理體制而無(wú)法有效監(jiān)督；消防部門開展監(jiān)督時(shí)，城中村建筑因沒(méi)有規(guī)劃、施工許可等前置條件，改造商業(yè)無(wú)法辦理消防手續(xù)，消防部門在沒(méi)有合法手續(xù)的情況下進(jìn)行監(jiān)管，無(wú)法正常采取有效法律手段。

多部門監(jiān)管的形勢(shì)下，一旦一至兩個(gè)部門無(wú)法正常監(jiān)管或者監(jiān)管不力，在我國(guó)目前各部門相互牽制的行政執(zhí)法環(huán)境下，想要達(dá)到良好的遵紀(jì)守法環(huán)境是很困難的，相互之間互相推諉、扯皮，最終導(dǎo)致城中村違章建筑無(wú)人監(jiān)管。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范與城中村不相適應(yīng)，形同虛設(shè)

GB 50016—2014建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范中規(guī)定超過(guò)5 000 m3的商店建筑、旅館建筑等單、多層建筑和建筑高度大于15 m或體積大于10 000 m3的其他單、多層建筑；總建筑面積大于3 000 m2的商店、旅館建筑應(yīng)設(shè)自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)和火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)[2]。按規(guī)范要求，達(dá)到相應(yīng)規(guī)模以上均應(yīng)設(shè)置消防設(shè)施，城中村居民自建房前期建設(shè)時(shí)建筑規(guī)模未能得到有效管控，大部分投資作為出租公寓、臨街商鋪或者是小倉(cāng)庫(kù)、小廠房后需進(jìn)行改造，成本增加、土建改造困難。此外，一套消防設(shè)施建設(shè)成本高，維護(hù)運(yùn)行更是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，居民心存僥幸心理，不改造增設(shè)消防設(shè)施，直接裝修改造后投入經(jīng)營(yíng)，消防安全隱患突出。

2 “城中村”消防安全存在的突出問(wèn)題

2.1 建筑私建亂蓋，建筑規(guī)模難以控制

城中村村民為了獲得更多的租金和拆遷補(bǔ)助，不斷新建、擴(kuò)建，“握手樓”“貼面樓”“一線天”大量存在，無(wú)防火間距，公共消防設(shè)施基本不存在，無(wú)符合要求的消防車道，火災(zāi)防控還停留在最初始的階段。

運(yùn)城市鹽湖區(qū)城中村違章建筑最高層數(shù)達(dá)13層，這個(gè)建筑規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于目前鹽湖區(qū)大部分的消防安全重點(diǎn)單位，全部設(shè)置為出租公寓和臨街商鋪，人員復(fù)雜、危險(xiǎn)性大，除設(shè)置滅火器外無(wú)任何火災(zāi)防控措施，投資成本低、經(jīng)營(yíng)效益高導(dǎo)致城中村此類建筑比比皆是。

2.2 合法消防手續(xù)難以辦理，消防監(jiān)管成為空白和盲區(qū)

城中村存在大量的小商業(yè)、服務(wù)業(yè)、小作坊等，形成了迎合城中村獨(dú)特社區(qū)功能需求的經(jīng)濟(jì)單元，這種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)形式成為消防監(jiān)督管理上的軟肋，同時(shí)又適應(yīng)社會(huì)發(fā)展而存在。

根據(jù)近兩年城中村營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的手續(xù)辦理情況分析，工商部門審批變革后營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理不再以其他單位手續(xù)為前置，合法經(jīng)營(yíng)資格開始容易取得。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，群眾法治意識(shí)增強(qiáng)，部分經(jīng)營(yíng)商戶開始主動(dòng)要求辦理消防手續(xù)。根據(jù)公安部119號(hào)令和《建筑工程施工許可管理辦法》，建筑規(guī)模在300 m2(投資30萬(wàn)元)以上的城中村建筑因無(wú)建設(shè)工程規(guī)劃和施工許可，基本都難以辦理消防手續(xù)。無(wú)消防手續(xù)卻難以阻擋經(jīng)營(yíng)戶的腳步，這類場(chǎng)所在近年大量出現(xiàn)，消防部門無(wú)法依法依規(guī)辦理消防手續(xù)、又難以采取強(qiáng)制措施，監(jiān)督管理難度大。

2.3 群眾消防安全意識(shí)淡薄，利益至上

對(duì)于城中村居民來(lái)講，房屋越建越高一來(lái)可以出租給外來(lái)務(wù)工人員和中低水平收入者，同時(shí)也是為了等政府對(duì)本村進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)時(shí)獲取更多的拆遷補(bǔ)償款。經(jīng)濟(jì)效益的追求和安全防范投入是成反比的，投入越低、經(jīng)濟(jì)效益越大，這就導(dǎo)致了城中村居民敢于冒險(xiǎn)違法經(jīng)營(yíng)，一旦這樣的情況形成規(guī)模，居民更敢于放心大膽加蓋，將消防安全意識(shí)放之腦后。對(duì)于外來(lái)租戶來(lái)講，城中村租房?jī)r(jià)錢便宜，一棟出租公寓中集合各類文化層次的成員，為了生活方便，普遍存在阻塞消防通道、違章用火、亂倒液化氣殘液、私接亂拉電氣線路等情況，一旦發(fā)生火災(zāi)，缺乏必要的滅火常識(shí)、逃生自救能力差，又成為火災(zāi)事故中的弱勢(shì)群體。

3 解決“城中村”消防突出問(wèn)題的建議

3.1 成立專門管理機(jī)構(gòu)，集中解決城中村突出問(wèn)題

針對(duì)目前“城中村”存在的普遍性，建議政府成立專門獨(dú)立的“城中村”管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于國(guó)土、住建、規(guī)劃、安監(jiān)、消防等部門之外，統(tǒng)一管理“城中村”事務(wù)，包括行政審批和安全管理等各個(gè)方面，提高工作成效，也確保城中村工作監(jiān)督執(zhí)行更加合理、有效。不再以某個(gè)部門牽頭的模式，一個(gè)部門整體部署、整體協(xié)調(diào)和制定規(guī)章制度，始終將群眾利益和生命安全放在工作的首位，持之以恒抓好城中村建設(shè)整治和管理工作，用創(chuàng)新的工作思路和方法，有開創(chuàng)性、針對(duì)性地認(rèn)真抓好落實(shí)城中村建設(shè)工作。

3.2 以省、市為單位，逐級(jí)制定可行的規(guī)章制度

目前公安部相關(guān)規(guī)章、《山西省消防條例》都只是進(jìn)行了更加具體的、指導(dǎo)性的規(guī)定來(lái)規(guī)范消防執(zhí)法工作，但針對(duì)“城中村”建筑群體仍存在盲區(qū)，消防部門監(jiān)管難度大?！断婪ā窡o(wú)法對(duì)某一類別作出更加具體的規(guī)定，對(duì)于“城中村”這類特殊建筑群體的消防監(jiān)督管理，地方性消防法規(guī)應(yīng)首先予以細(xì)化明確，對(duì)于省級(jí)消防條例難以符合各市(地)實(shí)際的，市級(jí)應(yīng)通過(guò)人大委員會(huì)制定更加具體的監(jiān)督、執(zhí)行方式。以《消防法》為基本，省、市各級(jí)人民政府應(yīng)該勇于靈活制定符合各地實(shí)際行政法規(guī)，在不違反基本法律的基礎(chǔ)上，有利于基層監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展工作。

3.3 制定“城中村”類建筑規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，與法律法規(guī)相適應(yīng)

應(yīng)就城市發(fā)展中普遍存在的現(xiàn)象，下發(fā)具體的執(zhí)行文件，一刀切的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)給城市消防管理帶來(lái)了大量的先天性隱患，這些先天性隱患除非城市整體改造和拆遷是難以得到有效解決的。這是一個(gè)緩慢而長(zhǎng)期過(guò)渡過(guò)程，因此，制定切合實(shí)際的規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是有效管理的最直接的手段。規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的法律法規(guī)配套執(zhí)行，才能取得更好的管理成效。