我國城市軌道交通發展回顧與思考

宋敏華

（中國城市軌道交通協會，100038，北京∥副會長兼秘書長，教授級高級工程師）

我國的城市軌道交通（以下簡為“城軌交通”）起步于1965年。經過50多年的發展，其規模已位于世界前列，管理和技術水平也在穩步邁向世界先進行列，正在實現從“城軌大國”向“城軌強國”的歷史跨越。“十三五”規劃表明，未來一段時期城軌交通將進入大規模快速發展時期。溯望50年來的發展歷程，總結歷史經驗，展望未來趨向，對于促進我國城軌交通行業的持續、健康發展是非常重要且必要的。

1 城軌交通發展的三個階段

1.1 緩緩起步階段

1965年，我國第一條地鐵在北京開工建設，并于1971年投入運營。但這是一條以戰備為主、兼顧交通的地鐵。真正意義上以交通為目的的第一條城軌線路是上海軌道交通1號線。1983年，上海市開始重新啟動城市地下鐵道的規劃建設。1990年，上海軌道交通1號線正式開工，于1994年建成通車。城軌交通的起步初期，我國財力尚較為薄弱，建設費用主要依靠外國政府的貸款，因而只能購買和使用外國的設備。如上海軌道交通1號線使用了德國政府貸款，其80%的設備要置買德國設備。這使得我國早期地鐵建設成本非常高昂，例如上海軌道交通1號線、2號線及廣州地鐵1號線，每公里造價高達7億～8億元，這在當時堪比天價。鑒于成本高昂，財務風險的考慮，1995年國務院辦公廳印發了《關于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》（〔1995〕60號）。這份通知叫停了除北京、廣州和上海2號線以外的城市的城軌交通項目的審批，并規定所有地鐵項目均屬大型項目，必須報國家審批。受制于各方面的原因，我國城軌交通在2000年以前基本處于緩慢發展的階段，年均投運線路僅有4 km左右。

1.2 快速發展階段

2000年以后，城軌交通進入了快速發展階段。在此階段國家制訂并頒布的兩大政策發揮了至為重要的作用。

其一是1999年國務院辦公廳轉發的《國家計委關于城市軌道交通設備國產化實施意見的通知》（〔1999〕20號文）。文件規定，城軌交通項目，無論使用何種建設資金，其全部軌道車輛和機電設備的平均國產化率要確保不低于70%。該文件的出臺，使城軌交通裝備造價得以大幅度下降，不僅開啟了城軌交通裝備制造業的春天，而且對于城軌交通整個行業的發展具有重要意義，這成為我國城軌交通取得快速發展的重要原因之一。

其二是2003年國務院辦公廳印發的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）。該通知提出堅持“量力而行、有序發展”的建設方針，以確保城軌交通建設與城市經濟發展水平相適應。文件確定了建設城軌交通的“門檻”，申報建設地鐵的城市應達到以下條件：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1 000億元以上，城區人口在300萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上；申報建設輕軌的城市應達到下述基本條件：地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生產總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。文件同時規定，由國務院審批建設規劃，不再一條線一條線審批。

伴隨著國家城鎮化進程加快，地鐵造價的大幅降低，國家擴大內需的宏觀政策以及行業管理制度趨于規范與穩定，城軌交通迎來了跨越式的發展。2001—2005的“十五”期間，10座城市新增線路399 km，年均增長80 km，2005年末運營線路達544 km；2006—2010的“十一五”期間，12座城市新建線路1 054 km，年均增長211 km，比前五年翻了一番多，2010年末運營線路累計達1 599 km；2011—2015的“十二五”期間，新建線路2 019 km，年均增長404 km，又在前五年翻番的基礎上實現再翻番，2015年末運營線路累計達3 294 km［5］。

1.3“爆發式”發展階段

隨著進入“十三五”，我國城軌交通呈現爆發式增長態勢。“十三五”以來，全國有100多個城市規劃了城軌交通線網，形成百城百市同時發展城軌交通的新局面。與此同時，新增運營線路大幅攀升，2016年新增運營線路534.8 km，首次突破500 km大關；2017年中國內地新投運線路達868.9 km，跨過800 km大關。預計到2020年底，全國將有60多個城市開通包括有軌電車和市域快軌交通在內的城軌線路8 000 km左右。

2016年，按照國務院“放、管、服”的改革要求，國家發展和改革委員會進一步簡政放權，形成“國家審批建設規劃+省級審批項目可研”的城軌交通項目審批管理體系，從而進一步優化了城軌交通發展的政策環境。

基于上述數據的梳理，不難看出，未來城軌交通的作用將在以下三個方面凸顯：首先，在重大經濟社會任務和城市發展中的戰略地位進一步顯現；其次，對于實現自主創新的突破和帶動產業結構轉型升級具有不可代替的作用；再者，在“走出去”戰略、“京津冀協同發展”等國家重大戰略中的作用進一步增強。總之，“十三五”期間城軌交通發展之快、規模之大、水平之高和影響之深遠，必將使其在經濟社會中的地位迅速提升并具有戰略性發展的特質，也將大力提升其在城市發展、經濟建設和國家戰略中的地位。

2 城軌交通發展中的主要問題

我國城軌交通在快速發展的同時，也面臨一系列新的機遇和挑戰。2017年，國家叫停了包頭市的城軌交通建設。習近平總書記、李克強總理等中央領導都為此作出重要批示，強調要強化責任意識，從嚴審核把關，防范金融風險，嚴控地方政府債務增量。這給處于爆發式發展之中的城軌交通行業以警醒和深思。城軌交通爆發式的增長，對資金、人才和前期工作等支撐資源造成難以承受的壓力，應引起全行業的高度重視。目前的建設態勢，注意防范金融風險是十分必要和及時的。對在建項目特別是正處于前期工作中的建設規劃，應做進一步的深入研究，對資金籌措和企業債務應該嚴格審核，防止存在風險隱患的項目草草上馬，確保城軌交通的健康發展。國外的經驗也表明，城軌交通一旦成網運營，運輸效率將成倍提高，同時也會給地方政府增加巨大的財政壓力。

譬如，新加坡地鐵是一家擁有30年經營歷史的城軌交通運營商，在業界有著良好的口碑。新加坡地鐵于2000年在新加坡證券交易所上市，但是2016年10月18日卻退市了，原因是企業現金流出現了巨大缺口。這是在經營了30年以后才出現的問題。票務收入和其他業務收入無法涵蓋運營成本增長、更新改造及追加投資的資本支出，而政府又無法補貼上市公司，所以只能退市［1］。

我國除北京市外的城軌交通開通運營都不足25年，還沒有大規模進入更新改造階段，而北京地鐵經歷了這個過程。2008年北京奧運會，北京地鐵一、二期工程完成了“消隱工程”，就是設備的更新改造，40 km的線路投資44億元。近年來北京地鐵幾乎年年都在改造升級。對于這些建成后持續發生的費用，很多城市并沒有做好準備。隨著時間的推移，這個問題的緊迫性已經逐漸凸顯出來。

對比國外，殷鑒不遠。紐約地鐵是最古老、最龐大的地鐵之一，按照2016年的統計，其年客運量達到17.6億人次。與之相伴的則是接二連三的列車脫軌、軌道起火和超載事故，2017年紐約線網還被宣布進入緊急狀態，經營上也出現巨額虧損［1］。

我國大多數城市地鐵的收入來源與紐約地鐵高度相似，主要為票務收入+政府補貼模式。據統計，我國城軌交通行業運營票款收入普遍占運營生產成本的50%～60%，依靠自身難以做到財務平衡，更談不上設備折舊更新和還本付息。一旦出現政府補貼不足，該如何避免類似風險值得業界深思。

同樣，倫敦地鐵也出現設備老化、更新不足、交通事故頻發等問題，同時還面臨著PPP（公私合作）項目無法按計劃執行的困境。PPP在20世紀末被英國政府視為緩解財政壓力的有效手段，但由于執行不當，公私部門之間風險分擔不合理（私營部門承擔了過多的風險）導致利益沖突，多數項目無法順利實施。這同樣值得我們引以為鑒［1］。

由于部分城市對城軌交通投資巨大、社會效益顯著、財務效益較差的經濟特點認識不到位，對實際交通需求和自身財政承受實力把握不準，不切實際，導致片面追求投資拉動經濟增長，大量舉債搞城軌交通建設；存在過度超前建設、建設規模過于集中、財政資金不到位等問題，還存在著盲目追求“高大上”、系統選型不合理，以及忽視運營期對城軌交通持續財政投入等問題。這些問題一定程度上增大了地方債務的存量，客觀上積累了地方債務風險和金融風險。

因此，有必要重新認識城軌交通的成本，確立全生命周期成本體系的概念。全生命周期成本是指統籌考慮地鐵線路建設及運營期間的所有費用支出（包括建設成本、財務費用、運營成本及更新改造和追加投資），通常以25～30年為一個周期，并通過制訂整個周期內的財務平衡計劃來實現地鐵線路的持續、平穩和高效運營，實現運營企業的可持續發展。

近年來，一些地方政府通過“平臺”融資、債券市場發債、“政府引導基金”等各種方式籌集城軌交通建設資金。有些地方政府“基金”甚至通過政府承擔“劣后級”方式引入社會金融資金，用于基建和投資。有些引進的社會投資明股實債，有些地方政府對社會資本的投資回報擅自承諾兜底。這些做法積累了地方政府的債務風險，并有可能導致金融風險。

面對城軌交通這種“爆發式”的增長態勢，應冷靜面對、理性把控、科學決策、合理安排，既要考慮城市發展需要，又要從自身條件出發把握好規劃規模和建設進度，保障城軌交通行業持續健康發展。

3 建議

在城軌交通發展中，除了要樹立全生命周期成本意識之外，還要進一步提升管理水平和關鍵技術水平。為了推動城軌行業整體進步并向更高水平發展，提出以下幾點建議：

（1）與時俱進，改進管理政策，進一步明確管理對象。81號文已經頒布實施15年，有些政策需要跟進和調整。有些制式相對邊界模糊，如市域與城際、高速磁浮與中低速滋浮等。還有在風景旅游區的所謂旅游線路，實質上是為了繞開審批與監管環節，給公共安全帶來潛在風險。因此，需要明確城軌交通的管理對象。

（2）及時總結和推廣經驗，推動后發城市高水平發展。二線城市超強度建設城軌交通，如成都、武漢、鄭州等城市在幾年內要建成500 km級的網絡。這些城市的建設強度遠超2008年北京奧運前的北京和2010年上海世博會前的上海。如何汲取北京、上海500 km成網過程中的經驗與教訓，站在更高的起點上發展，需要統籌考量，有序推進。

（3）因地制宜，合理選擇制式。國際上大運量的地鐵長度一般在20 km左右，因為主城區的地鐵站間距一般在1 km左右。因為車站多，地鐵的旅行速度不高。我國標準大概在35 km。從目前國內的情況來看，單條地鐵越建越長，而且出現了跨地域案例，如上海軌道交通11號線已經從上海開通到江蘇昆山市，線路全長82 km，從昆山花橋到上海徐家匯要花70 min。廣州地鐵也計劃與中山市連接。實際上，高運量、高投資的地鐵優勢在這些長距離線路中顯現不出來。所以，簡單地延伸地鐵線路不是有效的做法。換言之，隨著城軌交通從中心城區延伸出去，需要考慮如何滿足不同的需求。現在互聯互通也提出來了，160 km/h的城軌車輛也出現了，但是，靈活布線、選擇不同速度的車輛、采用多形式的運營模式以滿足不同的需求等，都是目前必須面對的現實問題。

（4）發展多制式城軌交通以適應多種運量級別的需求。城軌交通建設應始終堅持“量力而行、有序發展”的方針。城軌交通建設規模、發展速度應結合財政承受能力、交通需求、城市規劃發展等因素綜合確定。近年來，部分城市雖然具有建設軌道交通的能力，但建設規模過大，建設時機過于集中，建設制式過于單一（以地鐵為主）。目前，在已建成的4 152 km城軌交通中，地鐵占了76%，這有一定的合理性。然而，隨著大批三線城市建設城軌交通，以及大城市線路往外延伸，將會面臨更多元化的選擇。例如“十三五”發展規劃將有47個城市建設地鐵，32個城市建設單軌，72個城市建設有軌電車。發展多運量制式的城軌交通迫在眉睫。不可否認的是，由于各種原因，在建的中低運量城軌交通機電系統過于繁雜，有“小地鐵”的傾向，造價降不下來，后期運維成本也高。采用適合的（夠用的）技術，降低工程造價及后期的運維難度和成本，走出一條可持續發展的路子，需要不斷實踐與探索。隨著全生命周期成本意識的提高，造價相對較低的中小運量的城軌交通會面臨巨大的發展機遇。

（5）注意產能布局與合理競爭。相當一段時期內，國家對城軌交通車輛、牽引和信號系統設有投標準入機制，管控效果明顯。但這些政策已逐步取消，還取消了外商投資限制。盡管城軌交通裝備產品將推行認證模式，但認證本身很難承載宏觀調控職能。因此，應加強政策引導，確立裝備產品準入和監管機制并與認證相結合，保證合理競爭、產品質量及自主創新的健康持續發展。經過20年的國產化政策激勵，許多企業對城軌交通的高速發展表現出極大的熱忱，紛紛進入這一領域。地鐵主要裝備已基本實現自主化，但中小運量的主要裝備尚處于多頭并進的狀態，亟需國家層面的統籌規劃。

（6）培養人文理念，加強乘客文明行為的引導和規范。作為城市公共交通骨干力量的城軌交通，是一種較為復雜的準公共產品。一方面，城軌交通能夠解決城市化進程中日益嚴峻的公共交通問題；另一方面，其作為城市文化的載體與普通市民的生活緊密相關。隨著大規模地鐵線路的建成，城軌交通的運營管理問題逐步凸顯出來。近年來，因乘客行為導致的列車停運或其他治安案件屢有發生，因為不守秩序增加停站時間、集中在車門附近而減少載客更是普遍現象。城軌交通技術發展到今天，以工程手段提高每一秒效率，代價往往很大，但其可以通過加強管理以較小的成本實現。所以，在全行業重視技術創新的同時，也要加強乘客文明行為的引導和宣傳。未來的發展中，城軌交通所負載的人文理念需要逐步予以重視。通過對城軌交通的公共屬性的深入理解與挖掘，去關注乘客的需求，增強城軌交通的人文關懷，從而引導和規范乘客文明行為，最終促進城軌交通行業可持續地、健康地發展。

4 結語

城軌交通的大發展與國家的改革開放緊密相連。2018年是改革開放40周年，也是城軌交通進入快速發展的40年。我國城軌交通是改革開放最富成果性的行業領域之一，因為其始終圍繞滿足人民群眾對美好生活的向往這個根本性主題。“摸著石頭過河”的中國改革模式也適用于中國城軌交通發展經驗的總結，在不同發展階段，對于出現的各種問題與困難，沒有現成的答案，只有不斷積極探索實踐，及時總結經驗，才能不斷進步與發展。以上是對城軌交通發展的一點回顧及思考，希望能對業內同仁有所啟發，并對整個行業的發展有所裨益。

參考文獻

［1］ 許慕韓.城市軌道交通可持續發展淺析［C］∥上海：中國城軌交通業主領導人峰會，2017.

［2］ 王有發，楊照，龐瑾.2017中國城市軌道交通運營線路統計和分析［J］.城市軌道交通研究，2018（1）：1.

［3］ 劉宇，樊佳慧，賀力霞，等.2016年中國城市軌道交通運營線路統計與分析［J］.都市快軌交通，2017（1）：4.

［4］ 中國城市軌道交通協會.城市軌道交通2016年度統計和分析報告［G］.中國城市軌道交通協會信息，2017（1）：5.

［5］ 中國城市軌道交通年度報告課題組.2015中國城市軌道交通年度報告［R］.北京：北京交通大學出版社，2016：2-6.