我國城市軌道交通標準化發展20年回顧

0 背景

從新中國成立到20世紀80年代中期的30多年時間里，我國城市交通機動化的壓力并不突出，對城市軌道交通的需求尚不迫切。這一時期，全國只有2個城市建設了47 km長的城市軌道交通線，城市軌道交通建設的指導思想是戰備為主，交通為輔，立足于自力更生，所有車輛和機電設備均為國產設備，總體技術水平較低，建設規模小，建設速度慢。該時期城市軌道交通的技術標準還處于空白階段，城市軌道交通的建設和運營主要參照前蘇聯的標準。

20世紀80年代中期至90年代末期，我國國民經濟開始以較快速度發展，城鎮化及城市機動化也開始進入快速發展時期。在城鎮化和機動化的雙重作用下，特大城市普遍開始陷入了難以擺脫的交通困境。以北京地鐵復八線、上海軌道交通1號線、廣州地鐵1號線的建設為標志，我國真正開始了以緩解城市交通為目的的城市軌道交通建設歷程。

這一時期，由于資金短缺，上海、廣州等城市多利用國外貸款，大批量引進國外設備。此時我國城市軌道交通標準體系尚未建立，致使同一設備出現多種制式和規格，給后期運營帶來很大隱患。同時也認識到，城市軌道交通工程建設和運營以及其使用的設備系統（產品）是一套復雜的技術體系，標準化已是必然的選擇。

1986年，我國頒布了第一個城市軌道交通國家標準GB/T 5845.5—1986《城市公共交通標志地下鐵道標志》，到90年代末，共頒布了GB/T 7928—1987《地下鐵道車輛通用技術條件》等14項產品標準和GB 50157—1992《地鐵設計規范》等7項工程建設標準，制定的標準數量少、內容分散。

1995年,國務院辦公廳發出國辦發〔1995〕60號文《國務院辦公廳關于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》，暫停了城市軌道交通項目的審批，要求研究城市軌道交通設備國產化政策。

1998年，國家開始研究城市軌道交通設備國產化政策，而標準體系建設是國產化的基礎，城市軌道交通標準化工作隨之進入了快速發展時期。經過20年的發展，城市軌道交通標準化工作取得了突破性進展。這一時期，是城市軌道交通快速發展時期，也是城市軌道交通標準化需求快速提升、從恢復走向體系化的時期。

1 標準的技術管理和制（修）訂

我國的標準化工作實行統一管理與分工負責相結合的管理體制。國務院標準化主管部門負責全國的標準化工作。國務院有關行政主管部門和國務院授權的有關行業協會分工管理本部門、本行業的標準化工作。城市軌道交通屬于城鎮建設行業，由住房和城鄉建設部負責管理（2008年國務院所屬機構職能調整，城市軌道交通客運管理職能調整到交通運輸部，相應的客運標準管理職能也調整到交通運輸部）。

在技術管理上，采用專業技術委員會或專業技術歸口單位的方式，負責本專業技術領域的標準化技術管理工作。近20年來，城市軌道交通的標準技術管理大致經歷了以下三個階段。

1.1 1998—2004年，恢復階段

2004年以前，城市軌道交通從屬于公共交通專業，作為城市公共交通專業的一部分來管理，城市軌道交通標準化工作處于恢復階段。

2000年以前，城市軌道交通標準化工作的技術支撐機構為建設部城鎮建設標準技術歸口單位，設在建設部城市建設研究院（時為建設部直屬事業單位，成立于1985。2000年根據國科發政字［2000］300號《建設部等11個部門（單位）所屬134個科研機構轉制方案》改制為城市建設研究院，2014年更名為中國城市建設研究院有限公司），負責城市軌道交通工程建設行業標準和產品國家標準、行業標準的技術管理工作。此時，在標準技術管理上，城市軌道交通從屬于公共交通專業，并未獨立。2000年以后，由于機構改革、調整等諸多方面的原因，城市軌道交通標準化的技術支撐和管理工作實際上由建設部標準定額研究所負責，建設部地鐵與輕軌研究中心協助承擔一些具體工作。城市軌道交通的工程建設國家標準由建設部標準定額司直接管理。

這一階段，城市軌道交通的標準制修訂工作開始逐步恢復，陸續將一些城市軌道交通標準列入了制修訂計劃，并相繼頒布了《地鐵客運服務標志》（2001年）、《地鐵設計規范》（2003年，修訂版）等 5項國家和行業標準。

1.2 2004—2012年，快速發展階段

這一階段，城市軌道交通標準化管理機構進行了調整，標準化工作日趨規范。城市軌道交通在標準管理體系中開始作為獨立的專業存在，城市軌道交通標準化工作也進入了快速發展階段。

2004年8月，根據工程標準化管理工作的需要，由城市建設研究院負責管理的城鎮建設標準技術管理工作中有關城市軌道交通部分劃入建設部地鐵與輕軌研究中心，成立建設部城市軌道交通標準技術歸口單位，由建設部地鐵與輕軌研究中心按照建標［90］408號《建設部專業技術標準歸口單位工作準則》的規定進行管理。至此，城市軌道交通作為一個獨立的專業納入了標準管理體系。

2006年，經國家標準化管理委員會批準，成立了全國城市軌道交通標準化技術委員會，由建設部負責日常管理和業務指導，秘書處設在建設部地鐵與輕軌研究中心，負責城市軌道交通領域（產品）國家標準的制修訂工作。城市軌道交通的工程建設國家標準仍由建設部標準定額司直接管理。至此，城市軌道交通標準技術支撐和管理體制基本成型，城市軌道交通標準化工作進入了一個新的發展時期。

面對強勁的標準需求，城市軌道交通標準行業主管部門加快了城市軌道交通建設標準的制修訂工作。2005年將7項城市軌道交通建設標準列入制修訂計劃，2006年立項標準達到了13項，2007年立項標準達到18項，2008年立項標準達到了22項。同時，對2000年以前頒布實施的21項標準全面進行了復審，并對其中的17項進行了修訂。

這一階段，參與城市軌道交通建設運營的各方主體逐步認識到了標準的重要性，全行業積極參與標準的制修訂工作。至2011年底，已頒布實施國家和行業標準（現行）50項，其中工程建設標準19項（其中國家標準15項），產品標準31項（其中國家標準15項）；在編國家和行業標準67項，其中工程建設標準49項（其中國家標準24項），產品標準18項（其中國家標準5項）。

這一階段，城市軌道交通標準制修訂取得了可喜的進展。標準的制修訂工作緊緊圍繞城市軌道交通的工程建設需要，以安全和公共利益為重點，首先制訂行業發展急需的關鍵技術標準，并在標準的制修訂過程中，結合國情和工程實際，積極引用或參照國際標準或國外先進標準，有力地支持了城市軌道交通的發展。

1.3 2012—2017年，穩定發展階段

2012年以后，標準化主管部門和行業主管部門繼續深化改革標準技術支撐機構，城市軌道交通標準化工作日趨規范，城市軌道交通標準的制修訂工作進入了穩定發展階段。

2011年7月12日，住房和城鄉建設部建標［2011］98號《關于調整住房和城鄉建設部標準化技術支撐機構的通知》，將住房和城鄉建設部標準化技術支撐機構由歸口單位調整為專業技術委員會，負責城市軌道交通工程建設國家標準、行業標準和產品行業標準的技術管理工作。城市軌道交通產品國家標準（除客運標準以外）仍由全國城市軌道交通標準化技術委員會負責技術管理。

2012年4月，經國家標準化管理委員會批準，成立了全國城市客運標準化技術委員會，由交通運輸部負責日常管理和業務指導，秘書處設在交通運輸部科學研究院。城市軌道交通客運標準技術管理由其負責。在此期間，頒布實施了GB/T 30012—2013《城市軌道交通運營管理規范》等9項城市軌道交通客運國家標準和行業標準（其中國家標準2項）。

2015年以后，由于國家標準體制改革的需要，城市軌道交通技術標準的制修訂工作緊緊圍繞國務院標準化工作改革方案進行，標準制修訂的重點轉向強制性標準和基礎標準。

截止2017年底，已頒布城市軌道交通國家和行業標準（現行）101項，其中工程建設標準39項（其中國家標準22項），產品標準60項（其中國家標準19項）。

據不完全統計，目前在編國家和行業標準44項，其中工程建設標準31項（其中國家標準13項），產品標準13項（其中國家標準8項）。

這一階段，城市軌道交通標準的制修訂工作繼續向縱深發展，除繼續支持城市軌道交通的工程建設和運營外，也開始注重以標準引導新技術的應用，在城市軌道交通新技術的應用中力爭做到標準先行。例如,為促進中低速磁浮技術的開發和應用，將中低速磁浮設計、施工驗收、車輛、運行控制等標準列入標準制修訂計劃，并陸續頒布實施，有效地發揮了引導新技術開發和應用的作用。

2 標準體制改革與探索

1995年，國家暫停了地下快速軌道交通建設項目的立項審批，城市軌道交通出現了建設空擋。借此機會總結城市軌道交通建設的經驗與教訓，研究和編制技術標準，成為業內共識。這也是統一技術規格、降低投資和實現技術裝備國產化的基礎。為此，建設部考慮與德國政府合作，共同研究我國的城市軌道交通技術標準。

1997年3月，建設部向對外貿易經濟合作部提出了利用德國技術援助資金研究我國地鐵與輕軌技術標準的項目申請，同年5月，中德兩國政府在發展合作混委會第15次會議上，將“中國地鐵與輕軌技術標準研究”確定為雙方的合作項目之一。1999年6月1日，中德兩國政府簽署了關于該項目計劃安排的換文，“中國地鐵與輕軌技術標準研究”項目正式啟動。

項目從分析中德兩國城市軌道交通技術控制體系入手，重點研究了德國城市軌道交通的技術法規（技術法規是世界貿易組織《技術性貿易壁壘協議》（Agreement on Technical Barriers to Trade）中的概念，在我國表現為強制性標準，在一些西方國家，如德國，表現為行政法規）。項目的目的不僅僅是研究或編制出地鐵與輕軌的技術標準，更重要的是通過項目的合作，推動中國地鐵與輕軌的標準化工作。

“中國地鐵與輕軌技術標準研究”項目對我國城市軌道交通標準化工作起到了積極的推動作用，為深入研究和編制我國城市軌道交通技術標準奠定了基礎。項目結束后，建設部積極推動我國城市軌道交通技術法規的制訂工作。2001年10月，建設部標準定額司委托建設部地鐵與輕軌研究中心負責，組織編制建標標函［2001］49號《工程建設標準強制性條文（城市建設部分）—城市軌道交通篇》，并列入建標［2002］85號《二○○一——二○○二年度工程建設國家標準制訂、修訂計劃》。2007年建設部標準定額司復函（建標標函［2007］39號），同意將《工程建設標準強制性條文（城市建設部分）——城市軌道交通篇》調整為《城市軌道交通技術規范》。

城市軌道交通與住宅建筑、城鎮燃氣行業一起，作為標準體制改革的試點，著手編制全文強制標準。GB 50490—2009《城市軌道交通技術規范》與GB 50368—2005《住宅建筑規范》、GB 50494—2009《城鎮燃氣技術規范》成為我國第一批全文強制的工程建設國家標準。城市軌道交通標準體制改革邁出了堅實的一步。

《城市軌道交通技術規范》以城市軌道交通作為一個完整的對象，體現了性能化原則。規范并未對城市軌道交通的建設和運營提出全面、具體的要求，內容限于城市軌道交通建設和運營中的安全、衛生、環境保護、資源節約和社會公共利益等方面必須達到的指標或性能要求。其在系統規定城市軌道交通必須滿足的有關要求的同時，重點突出了與安全有關的技術要求，統籌考慮了環境保護、衛生、資源節約和維護社會公眾利益。

2015年3月11日，國務院以國發〔2015〕13號印發《深化標準化工作改革方案》，提出了整合精簡強制性標準的要求。住房和城鄉建設部也啟動了各專業強制性國家標準的編制工作，標準體制改革持續深入，GB 50490—2009《城市軌道交通技術規范》列入了修訂計劃，城市軌道交通走在了標準體制改革的前列。

3 團體標準

2015年3月國務院發布的《深化標準化改革方案》中第一次將團體標準作為國家標準體系的一部分，鼓勵具備相應能力的學會、協會、商會、聯合會等社會組織和產業技術聯盟協調相關市場主體共同制定滿足市場和創新需要的標準，供市場自愿選用，增加標準的有效供給。

《深化標準化改革方案》頒布以后，中國城市軌道交通協會開始著手城市軌道交通團體標準化工作。2016年6月，協會召開了第一批團體標準制修訂項目立項審查會和標準編制啟動會，標志著協會團體標準制修訂工作進入了實施階段。2017年3月，發布了《中國城市軌道交通協會團體標準管理辦法（試行）》，2017年5月，成立了中國城市軌道交通協會標準化技術委員會，負責協會的標準化工作。截至2017年底，協會將119項城市軌道交通團體標準列入了制修訂計劃，陸續將會有一批標準頒布實施。與此同時，其他有關行業學會、協會，也開展了城市軌道交通團體標準的制修訂工作。中國土木工程學會于2017年3月頒布實施了TCCES 2—2017《市域快速軌道交通設計規范》。

4 標準化的實踐

執行標準的過程實質上就是合格評定過程。標準是自愿采用的，企業生產的產品被證明是符合標準要求的而使其在市場中具有競爭力。為此進行合格評定，也就是認證，經過認證的產品容許使用認證標志。國際上將這種活動歸結到標準化的實踐工作。

2016年9月23號，發改產業〔2016〕2029號《國家發展改革委國家認監委關于開展城市軌道交通裝備認證工作的通知》印發，有關部門開始組織推動城市軌道交通裝備認證工作，并委托中國城市軌道交通協會組建城市軌道交通裝備認證技術委員會。其負責起草城市軌道交通裝備產品認證目錄和認證規則，協調認證實施過程中出現的技術問題。我國城市軌道交通裝備認證工作正式啟動。

中國城市軌道交通協會依托其技術裝備專業委員會在城市軌道交通裝備認證領域開展了大量工作。

2017年12月6日，國家認證認可監督管理委員會、國家發展和改革委員會印發了《城市軌道交通裝備認證實施意見》及《城市軌道交通裝備產品認證第一批目錄》（國認證聯〔2017〕142號），統一了認證目錄、認證規則和認證標志。

認證目錄制定綜合考慮裝備對安全、環保、節能等因素的影響，同時根據產業發展、裝備類型、市場需求及技術標準和規范發布情況分步制定并調整完善，由國家認證認可監督管理委員會會同國家發展改革委員會發布；認證規則由國家認證認可監督管理委員會發布。認證機構開展城市軌道交通裝備認證以正式發布的國家標準、行業標準、團體標準和認證技術規范為依據，并在認證規則中明確；認證目錄內的城市軌道交通裝備認證使用統一的認證標志，并發布了城市軌道交通裝備認證標志。

國家鼓勵采購和應用單位優先使用認證目錄內的獲證裝備，營造有利于產業發展的良好環境。城市軌道交通裝備認證工作進入了實施階段。

5 認識與思考

20年來，我國城市軌道交通標準化工作取得了突破性進展，城市軌道交通標準體系逐步完善，有效支撐了城市軌道交通的工程建設。但是也必須認識到，我國的城市軌道交通標準化工作，相對于城市軌道交通的建設速度和規模仍顯滯后，對于支撐我國城市軌道交通行業走出去尚顯不足。

城市軌道交通的建設以及設備（或產品）的生產制造，需要系統、完善的標準支撐，而我國現行的城市軌道交通標準無論從數量上還是范圍上，都有進一步完善的空間。特別是需政府控制的涉及安全、衛生、環境保護和公共利益方面的技術要求，還缺乏詳細的可操作的技術標準的支撐。在標準的實施和對實施的監督方面，無論在制度上還是在實際應用當中，切實可行的機制尚在建立和完善之中，用于工程上的影響運營安全的設備或產品也沒有建立強制性安全認證制度。

為此，首先根據實際工作需要完善標準體系。在標準體系的完善過程中，對一些需要政府控制的技術要求，應優先制訂，爭取在最短的時間內建立起技術法規（強制性標準）體系，把城市軌道交通行業的安全、環保和公共利益置于政府的監督控制之下；在技術法規的指導下，逐步根據城市軌道交通的分類和技術特征，建立技術標準體系，使城市軌道交通技術標準按照一定的內在聯系構成科學的有機的整體。這也是城市軌道交通行業走出去和國際化的需要。其次，為保證技術法規和技術標準的實施，盡快完善技術法規和標準的實施監督機制。一是加強技術監督：政府監督應定位于城市軌道交通的安全、衛生、環境保護和公共利益等真正需要政府進行控制的技術內容；企業根據國家和地方的法律、法規和相應的技術法規的規定，制定企業技術規章，建立監督機制。二是引用標準：引用的標準還不是法規的條文，而是作為實現法規要求的一種手段。三是合格評定：在自愿認證的基礎上，盡快建立城市軌道交通的強制性認證制度，對工程中使用的涉及安全的產品進行強制性認證，涉及安全的產品未經認證不應在工程中使用。這也是當前急需解決的問題。

參考文獻

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