淺談《四川省震后城鄉重建規劃編制管理標準》編制

丁 睿, 阮 晨, 卓 想

(1. 成都市規劃設計研究院， 四川成都 610000; 2. 四川城鄉規劃設計研究院, 四川成都 610000)

中國是世界上地震災害嚴重的國家，而四川又是我國地震災害最嚴重的地區之一，近年來連續發生“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震、“8·8”九寨溝地震等多次地震。在震后救災重建的特殊時期，既有規劃管理標準難以適用，而我省在歷次抗震救災工作中總結了大量的規劃經驗。

本標準將歷次震后重建規劃管理的經驗與相關法律、法規，以及震后城鄉規劃管理研究成果相結合，旨在規范四川省震后城鄉重建規劃編制和管理工作，以確保城鄉重建規劃的科學性、可操作性，盡快安置受災群眾，促進震后城鄉基本功能恢復，保障城鄉恢復重建有力、有序、高效地開展，促進災區經濟社會的恢復和可持續發展。本標準由西南交通大學、四川省城鄉規劃設計研究院主編，四川農業大學、成都理工大學、成都市規劃設計研究院參編，由四川省住房和城鄉建設廳批準發布并負責管理，自2018年8月1日開始實施。

1 編制歷程

為規范四川省震后城鄉重建規劃管理，提高震后城鄉重建規劃編制成果質量，強化震后城鄉重建規劃實施監管，促進震后城鄉基本功能恢復，保障城鄉居民安置重建有力、有序、高效地開展，四川省住房和城鄉建設廳結合四川省實際情況，啟動《四川省震后城鄉重建規劃管理標準》編制工作，于2017年9月22日下發“關于下達四川省工程建設地方標準《四川省震后城鄉重建規劃管理標準》編制計劃的通知”(川建標發[2017]790號)。

通知下發后各單位立即組建聯合編制工作組，研討工作大綱，確定工作方案。

2017年9月至2018年2月，編制組對標準編制有關內容進行了調研。四川省住房和城鄉建設廳組織城鄉規劃處、標準定額處和編制組對初稿進行了深入研究和反復討論，形成征求意見稿，廣泛征求20余家設計研究機構及行政管理部門相關意見。

2018年2月下旬編制組根據征求意見修改完善形成送審稿，于2018年3月15日順利通過專家和部門審查，修改后上報四川省住房和城鄉建設廳批準。

2 標準主要內容

本標準以《城鄉規劃法》《突發事件應對法》《防震減災法》《汶川地震災后恢復重建條例》《四川省城鄉規劃條例》及其他相關技術標準為依據，同時吸收前沿性科研成果和我省在歷次抗震救災工作中總結的規劃經驗，力求突出本標準對震后城鄉恢復重建規劃的直接指導意義。主要內容包括總則、術語、規劃編制、規劃管理、監督與實施評估五章。

(1)總則明確了四川省震后城鄉重建規劃管理標準的目的意義、適用范圍、共性要求以及與相關標準的關系。

(2)術語對所涉及的震后城鄉重建規劃、災害范圍評估、地震災害損失評估、震后恢復重建資源環境承載能力評價、并聯管理等特定名詞，進行了概念界定。

(3)基本規定確立了震后城鄉重建規劃的理念方針、工作流程、管理結構、推進模式等原則性內容。

(4)規劃編制明確了震后城鄉重建規劃的一般規定、評估調查、規劃重點內容，并提出了城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮(鄉)總體規劃、村莊規劃等法定規劃的重點內容要求。

(5)規劃管理明確了震后城鄉重建規劃管理過程中的一般規定、規劃審查、規劃實施的相關內容。

(6)監督與實施評估明確了震后城鄉重建規劃管理過程中上級政府及其城鄉規劃主管部門實施監督檢查的相關內容要求。

3 編制創新

本標準為全國首個災后規劃管理標準，是我省震后重建規劃經驗集成，其主要特色創新總結為“四個明確”和“三個首創”，即明確法定地位、明確編制主體、明確技術導向、明確編審機制和首創規劃設計“總負責”、首創震后規劃“民主決策”、首創規劃管理“一個漏斗”。

3.1 明確法定地位

本標準明確界定震后城鄉重建規劃的概念和內涵，指出“震后城鄉重建規劃”是震后恢復重建規劃下層次的一個專項規劃。如“4·20”蘆山地震后，在國務院發布的《蘆山地震災后恢復重建總體規劃》基礎上，四川省政府組織編制了住房建設、城鎮體系建設、農村建設、基礎設施建設、公共服務設施建設、產業重建、文化旅游、生態環境修復、防災減災、土地利用、地質災害防治等11個蘆山地震災后恢復重建專項規劃，其中涵蓋和涉及城鄉規劃的部分均作為震后城鄉重建規劃。

同時本標準明確提出經依法審批的城鄉重建規劃是震后城鄉恢復重建的依據，任何單位和個人都應遵守，服從規劃管理。特別是明確了震后城鄉重建規劃是在有權機關授權下對原有城鄉規劃進行調整、修編，原有城鄉規劃在恢復重建期間暫停使用。待震后重建結束后，應及時結合震后城鄉重建規劃及實施情況，開展對震前法定規劃的評估工作，并將相關成果納入新版法定城鄉規劃中。

3.2 明確編制主體

針對震后城鄉重建規劃的突發性、應急性和全面統籌的要求，本標準提出由有權機關授權，組建由跨區域、跨層級、跨部門、跨學科的人員組成震后城鄉重建規劃管理臨時機構，作為總體協調指導城鄉規劃管理部門開展工作，縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門作為編制主體應負責本行政區域內的震后城鄉重建規劃管理工作。

按照“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震恢復重建規劃管理經驗，綜合管理組織機構分為四級。頂層是綜合管理組組長，即頂層功能管理者，職責是制定工作計劃、分配工作任務、明確任務承擔人員責任、組織完成任務所需資源。第二層級是綜合管理領導小組及其所領導的功能管理者，職責是接受綜合管理組組長的工作計劃及任務分配，與功能部門協商確定綜合管理人員。第三層級是綜合管理核心工作團隊，由功能部門授權的綜合管理組成員構成跨專業項目小組，代表功能部門決策，按計劃執行工作任務。第四層級是基層團隊，即綜合管理組成員，具有專業技術能力，參與團隊工作。

3.3 明確技術導向

3.3.1 安全導向

(1)安全第一，必須將安全作為規劃的前提條件放在首位，落實保障安全的各項措施，保證震后恢復重建各項工作有序地、安全地開展；將震后城鄉重建規劃選址與布局安全作為前置條件，可依據“三避讓”“兩評估一評價”進行震后城鄉空間規劃，確保選址和用地布局的安全性。

(2)“三避讓”是指震后城鄉重建規劃選址應避讓地震斷裂帶、避讓地質災害隱患點和避讓泄洪通道的總稱，是確保震后城鄉空間規劃安全性的重要原則。

(3)“兩評估一評價”是指震后對災區開展的災害范圍評估、地震災害損失評估和震后恢復重建資源環境承載能力評價等調查評估工作的總稱，是編制震后城鄉重建規劃的重要依據。

3.3.2 應急導向

震后城鄉重建規劃具有以下特點，一是應急性。一般來講，災后恢復到原有生產生活水平需要三年左右時間。震后重建規劃是以災損為現實背景，以重建為當前任務，以恢復重建期為重點，更加注重規劃的時效性。

3.3.3 問題導向

震后城鄉重建規劃是一個全社會關注、各階層參與、多專業協作、多部門共建的復雜規劃，各類震后城鄉重建規劃需要解決的問題也不同，在具體的技術環節上需要突出問題導向和重點內容。

3.4 明確規劃編審機制

3.4.1 評估先行

本標準提出震后城鄉重建規劃“調查評估—發現問題—明確重點—技術內容—解決問題”的技術路線，突出安全第一、生態文明、文化傳承、城鄉統籌和遠近結合的規劃原則，明確震后城鄉重建規劃不追求“大而全”，應在對災區開展的災害范圍評估、地震災害損失評估和震后恢復重建資源環境承載能力評價的基礎上，針對災區既有法定規劃展開評估，以確定編制的類型和規劃編制重點。

如“8·8”九寨溝地震雖然震級較高為7.0級，但經過評估地震對城鄉規劃的影響較小，因此在《九寨溝地震災后恢復重建總體規劃》僅設城鄉住房恢復重建、基礎設施和公共服務設施重建專章，對城鎮體系規劃、城市總體規劃、控規并無較大調整。

同時提出震后重建規劃應“盡力而行、量力而為”，堅持“功能恢復、標準適度”的原則，因地制宜確定適宜的規劃目標和恢復重建標準。

3.4.2 并聯編制

本標準提出以并聯方式組織編制震后城鄉重建規劃，各編制機構應協同合作，保障規劃編制的進度及質量要求。根據災區實際需要，編制住房、歷史文化、基礎設施、應急避難等方面的震后城鄉重建專項規劃，可與城鎮體系規劃或總體規劃合并編制；詳細規劃可與總體規劃合并編制。

3.4.3 并聯審查

本標準提出宜采用并聯審查的方式審查震后城鄉重建規劃，以協調各部門專項規劃，協同推進災后恢復重建，提高重建效率。其中重災區及重要地區的城鄉重建規劃審查，宜由上一級或上級審批機關組織。

3.4.4 動態調整

本標準提出震后城鄉重建規劃實施應建立“規劃設計—實施—反饋糾錯—改進實施”的動態調控機制，按照震后恢復重建的實際情況依法對規劃設計方案進行修改、調整。

3.5 首創規劃設計“總負責”制度

規劃設計總負責，即選定甲級設計機構作為片區“規劃設計總負責”單位，履行“總設計”職責，對片區內所有設計單位提交的建筑設計方案進行總把關，確保建筑設計的質量和水平，為規劃項目的最終落地提供技術保障，破解了設計單位各自為政、設計成果互不銜接的難題。

“規劃設計總負責”脫胎于“五總”模式。“五總”模式指在蘆山地震災后恢復重建中實行的災后重建推進模式，除“規劃設計總負責”外還包括建設施工總承包、項目建設總管理、工程建設總督導、組織領導總指揮，可在今后的抗震救災恢復重建中根據實際情況選擇使用。

3.6 首創震后規劃“民主決策”制度

本標準在城鄉規劃工作中首創“民主決策”制度。強調震后城鄉重建規劃不但要求“公眾參與”，還要求“民主決策”，充分反映與尊重民意，努力提高震后重建規劃的公眾參與度，調動公眾參與規劃編制和實施監督的積極性，確保了規劃成果得到當地群眾的支持和接受，實現了規劃成果的有效落地。

如北川新縣城規劃編制通過公眾參與，為陷入困境的選址問題尋求到了解決之道，結果以高達95 %的民眾意愿順利通過了異地選址方案，保證了新縣城選址的順利落實。

3.7 首創規劃管理“一個漏斗”制度

“一個漏斗”是汶川地震城鄉重建中首創的以城鄉規劃牽頭，統籌各相關部門協同工作的技術協調機制。其在“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震兩次震后重建規劃的組織工作中廣泛應用并發揮了有效作用。

如蘆山震后城鄉重建中，雅安市重建委成立了以市長為主任、廳總規劃師為總顧問、主要規劃設計單位技術專家任委員、省內規劃專家為后備的規劃委員會，并在此基礎上報請省重建委批準成立了蘆山地震災后恢復重建規劃指揮部，專門負責震后城鄉重建規劃的落地把關工作，協調跨區域各項事項。

規劃指揮部組建后，加強了對交通、產業、生態、環保、醫療、教育等重大重建項目的選址落地的嚴格審查把關，對龍門鄉、蘆山縣城、飛仙關鎮、寶興縣城靈關片區等重點地段的建設質量、生態保護、風貌塑造等工作進行了跟蹤指導。

同時，指揮部還在督促各地嚴格執行規劃、防止違規建設等方面開展了大量工作。規劃指揮部的組建不僅理順了災后規劃管理機制，大大地強化了地方規劃管理力量和專業技術水平，也在提高災后重建的質量和水平方面起到了不可替代的作用，實現了地震災區全部重建項目必須通過規劃，以類似“一個漏斗”的方式完成重建項目的空間落地，確保了災后重建嚴格按規劃科學實施。

4 結束語

震后城鄉重建規劃在我省多次抗震救災和恢復重建中發揮了重大作用，在總結這些經驗和做法的基礎上編制的《四川省震后城鄉重建規劃編制管理標準》，提出編制過程中“四個明確”和“三個首創”，為我省應對未來仍有可能出現的地震災害的抗震救災和恢復重建規劃工作提供了基本的工作導向和編制標準，并為其他兄弟省市的相關規劃應對工作提供借鑒。

同時以建設安全城市、韌性城市為基本理念，做好應對各種重大自然災害頻發、極端氣候現象肆虐的準備，不斷完善應對地震、泥石流、洪澇等非常態救災重建規劃技術標準和編審規程，應當成為規劃業界的共識。

本文主要內容來自于《四川省震后城鄉重建規劃編制管理標準》及其研究成果，對編制組表示感謝。