新時(shí)代深化鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理體制改革的調(diào)研與思考

遲文質(zhì)

十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)持全面深化改革，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政管理體制設(shè)置中最基層的一級(jí)地方政權(quán)組織，在黨的組織和國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與廣大人民群眾有著最直接、最廣泛、最密切的聯(lián)系，擔(dān)負(fù)著貫徹落實(shí)黨的方針政策，組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，依法實(shí)施國家行政管理的重要任務(wù)，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶。因此，對(duì)新時(shí)代下如何深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革進(jìn)行研究和探索十分必要。近日，淄博市印發(fā)《關(guān)于開展全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制改革調(diào)研的通知》，組織對(duì)全市88個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了專題調(diào)研活動(dòng)。本文旨在以此次調(diào)研情況為基礎(chǔ)，以淄博市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀及主要矛盾為例深入分析有關(guān)問題，提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，研究思考新時(shí)代下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行管理體制和運(yùn)行機(jī)制基本現(xiàn)狀

淄博市現(xiàn)有88個(gè)鎮(zhèn)和街道，按照《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類辦法和機(jī)構(gòu)編制核定標(biāo)準(zhǔn)》，確定一類鎮(zhèn)34個(gè)（其中街道11個(gè)）、二類鎮(zhèn)52個(gè)（其中街道17）、三類鎮(zhèn)2個(gè)。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

目前，淄博市按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同類別綜合設(shè)置了5-6個(gè)黨政工作機(jī)構(gòu)，一般為黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、綜合治理辦公室、規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)辦公室。結(jié)合各鎮(zhèn)工作實(shí)際，有側(cè)重地設(shè)置了3-6個(gè)事業(yè)機(jī)構(gòu)，一般為農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、民生保障服務(wù)中心、綜合執(zhí)法辦公室、財(cái)經(jīng)管理中心、衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)站、文化體育服務(wù)中心。同時(shí)，縣（區(qū)）公安、司法、工商、食藥、國土、城管、安監(jiān)、交通、畜牧、國稅、地稅等部門一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了垂直管理機(jī)構(gòu)。

（二）職責(zé)運(yùn)行情況

2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)任務(wù)，主要是履行四個(gè)方面的職能：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入；強(qiáng)化公共服務(wù)，著力改善民生；加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定；推進(jìn)基層民主，促進(jìn)農(nóng)村和諧。近年來，按照“放管服”改革的要求，上級(jí)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理迫切需要且能夠有效承接的部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，全市88個(gè)鎮(zhèn)（街道）都編制公布了《權(quán)責(zé)清單目錄》和《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄》，建立了便民服務(wù)中心，凡是與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的審批和服務(wù)事項(xiàng)全部進(jìn)駐鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，初步形成了基層群眾“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”的服務(wù)環(huán)境。

（三）考核評(píng)價(jià)情況

淄博市現(xiàn)行對(duì)鎮(zhèn)（街道）的考核評(píng)價(jià)工作一般按照“考前申報(bào)、過程考核、季度公開、年終定性”的程序，以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和區(qū)位特點(diǎn)為依據(jù)，實(shí)行分組團(tuán)差異化積分制考核機(jī)制。在考核指標(biāo)設(shè)置上，細(xì)分為積分制考核項(xiàng)目、重點(diǎn)工作考核項(xiàng)目、民生事項(xiàng)指數(shù)、黨的建設(shè)和獎(jiǎng)扣分事項(xiàng)等部分，將人口和計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、安全生產(chǎn)和重大安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)等8項(xiàng)內(nèi)容列為“一票否決”事項(xiàng)。同時(shí)，積極歸并精簡(jiǎn)考核項(xiàng)目，清理取消了大量行業(yè)部門的單項(xiàng)業(yè)務(wù)考核，有效減輕了基層工作負(fù)擔(dān)，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)勇于探索、唱拿手戲的創(chuàng)新精神。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

淄博市目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的總體框架是2010年機(jī)構(gòu)改革確定的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行體制存在的問題和矛盾日益凸顯，已很難適應(yīng)新時(shí)代下基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求。

（一）存在職能定位不清晰與趨同化問題

《黨的基層組織工作條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，《國家地方組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)，但在具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位比較宏觀和抽象。法定職權(quán)中“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”卻很容易具化、細(xì)化和量化，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍情況是上面部署什么就干什么。與此同時(shí)，上級(jí)部門也將大量工作任務(wù)以“屬地管理”名義轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，導(dǎo)致“上面千根線、下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)付，力不從心問題十分嚴(yán)重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間地域面積、人口、經(jīng)濟(jì)水平差異很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的工作重心更是不同。但目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的職能任務(wù)、體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、管理權(quán)限、考核評(píng)價(jià)等基本是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有太大差別，影響了履職效能的發(fā)揮。

（二）權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，事權(quán)與支出責(zé)任不匹配

我國現(xiàn)行法律法規(guī)一般都將行政許可、行政處罰等行政權(quán)力賦予縣級(jí)以上政府主管部門，很少將行政權(quán)力直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)。雖然近年改革試點(diǎn)中，上級(jí)部門將一些職權(quán)通過委托、授權(quán)等方式下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但普遍含金量不高，基層獲得感不強(qiáng)。同時(shí)，上級(jí)部門各種任務(wù)、指標(biāo)卻自上而下逐級(jí)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)常面臨有責(zé)無權(quán)、有事難管的窘境。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還普遍存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不配套問題。以馬橋鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)去年稅收收入實(shí)現(xiàn)15.8億，公共財(cái)政預(yù)算收入7.1億元，鎮(zhèn)上可用財(cái)力僅為1.3億，不到財(cái)政預(yù)算收入的20%。與此相對(duì)應(yīng)的是隨著經(jīng)濟(jì)的社會(huì)的快速發(fā)展，支出責(zé)任日益增大，導(dǎo)致出現(xiàn)較大的資金缺口難以解決。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)，人員編制供需矛盾突出

根據(jù)上次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的要求，對(duì)各鎮(zhèn)（街道）的機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整和統(tǒng)一設(shè)置。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各鎮(zhèn)辦在實(shí)際工作運(yùn)行中，由于職能泛化等問題，很難按照現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行分工和工作，往往囿于傳統(tǒng)格局和慣性，仍按先前“五委一辦”“七站八所”的機(jī)構(gòu)模式運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前普遍存在編制總量不足和結(jié)構(gòu)性缺編問題，“一人多崗、專職不?！背蔀楣ぷ鞒B(tài)。2010年核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制時(shí)，受總量限制各鎮(zhèn)辦幾乎沒有新增編制，只是對(duì)原有編制進(jìn)行了重新分配，這些編制除去領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)占用的，分到各口的寥寥無幾，已很難適應(yīng)當(dāng)前繁重的工作任務(wù)。

（四）干部成長(zhǎng)空間渠道不多，工作條件待遇不高

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間相對(duì)較小。一方面受領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制，提拔機(jī)會(huì)很少，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部交流任職機(jī)會(huì)也不多，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作15年以上的干部達(dá)到50%以上，有的干部從參加工作直至退休，都在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。二是上次改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置副科級(jí)以上事業(yè)單位，事業(yè)編制人員在職務(wù)晉升上沒有渠道，影響了工作積極性。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍生活條件差，導(dǎo)致大量人才流失。因?yàn)榇龅?，工作壓力大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部奉獻(xiàn)基層、扎根基層的意識(shí)比較淡薄，通常在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一兩年后，有機(jī)會(huì)就會(huì)考走或調(diào)走，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀年輕干部脫節(jié)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的對(duì)策建議

（一）明確職責(zé)定位，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由“管理型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，通過編制和細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)《權(quán)責(zé)清單目錄》《公共服務(wù)事項(xiàng)目錄》，徹底厘清縣、鎮(zhèn)兩級(jí)事權(quán)邊界，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由“無限管理、有限服務(wù)”到“規(guī)范管理、無限服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)要按照“依法下放、權(quán)責(zé)一致、能放即放”的原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理迫切需要并且能夠有效承接的部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并根據(jù)實(shí)施情況建立健全放權(quán)目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、指導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，確保下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限接得住、用得好。

（二）創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力，關(guān)鍵是構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)模式的體制機(jī)制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況千差萬別，工作重心、發(fā)展方向各不相同，所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上不宜搞“一刀切”，可以鼓勵(lì)突出特色，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的靈活設(shè)置自主權(quán)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)展不平衡，可能在一段時(shí)期內(nèi)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編較多，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制缺額明顯，因此可以按照十九大報(bào)告提出的“統(tǒng)籌使用各類編制資源”的新要求，探索在同一縣區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，實(shí)現(xiàn)編制資源效用最大化。

（三）完善財(cái)稅體制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力保障能力

目前，縣鎮(zhèn)財(cái)稅分成不平衡是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和提供公共服務(wù)水平不高的一個(gè)重要因素。要按照財(cái)力與事權(quán)匹配的原則，合理劃分縣鎮(zhèn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，對(duì)應(yīng)由上級(jí)承擔(dān)的支出責(zé)任，不能轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。同時(shí)，市縣兩級(jí)要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障體制，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，幫助財(cái)政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)彌補(bǔ)財(cái)力缺口，加大公共資源向農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)群體傾斜力度，加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

（四）激活用人機(jī)制，改進(jìn)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核體系

受到諸多現(xiàn)實(shí)困難的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才保障支撐能力很弱，必須通過創(chuàng)新選人用人機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇和工作條件加以解決。建議通過頂層設(shè)計(jì)，探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層專項(xiàng)編制制度，對(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人員，打破編制性質(zhì)和人員身份的限制，制訂符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的人員招考、管理、使用、流動(dòng)、晉升、薪酬等配套政策，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“同崗不同編”“同工不同酬”“交流無渠道”等問題。同時(shí)，要真正建立起與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)相適應(yīng)的差異化考核評(píng)價(jià)體系，區(qū)別不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，真正做到考重點(diǎn)、考關(guān)鍵，切實(shí)發(fā)揮好考核的“指揮棒”作用?！踝髡呦底筒┦芯庌k副主任E：CWK

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理體制改革 對(duì)策與思考