政府購買服務問題研究

田志龍　吳英偉

推行政府購買服務，是提供優質高效公共服務、加快服務型政府建設的有效途徑，是深化行政體制改革、加快政府職能轉變的重要內容。本文突出應用性和實踐性，對政府購買服務理論作闡釋介紹，以濰坊市為例，對開展購買服務背景進行分析，對現實意義和存在問題進行歸納梳理，在此基礎上，對政府購買服務工作提出對策建議，厘清推進政府購買服務的實現路徑。

一、政府購買服務的有關理論背景及實踐探析

政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。這是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的新型公共服務提供方式，具有權責清晰、結果導向、靈活高效等特點，有利于促進政府轉變職能，通過引入競爭機制和契約化的管理方式，提高公共服務質量和效率。

在傳統治理模式下，公共服務通常由政府“大包大攬”、直接“操刀”，不僅需要政府投入大量的人力、物力、財力，還容易導致機構臃腫、人浮于事，造成服務低效和資源浪費。特別是在社會需求日益多元、利益訴求日趨復雜的今天，單靠政府直接提供公共服務，已越來越難以適應當前形勢發展的需要。特別是黨的十九大作出的我國社會主要矛盾轉化的重大判斷，也鮮明地指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在此背景下，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，面對新的形勢、新的要求，格外需要政府把一些不該管、管不好、管不了的公共服務向社會組織轉移，加快政府職能轉變，推動提供更平衡更充分的政務服務供給。近年來，從中央到濰坊市，隨著經濟社會發展和市場經濟完善，為構建多層次多元化公共服務供給體系創造了條件，使政府購買服務工作逐步深化：

——國家層面。2013年9月，國務院辦公廳出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，標志著購買服務工作在我國邁出實質性步伐。2014年12月，財政部會同民政部、工商總局聯合印發了《政府購買公共服務管理辦法（暫行）》，對政府購買公共服務的供求主體、購買方式及程序等進行了明確。中央編辦也于2014年制定印發創新事業單位機構編制管理方式意見，提出改變機構編制單一審批制管理，逐步探索主要不以增加編制、更多以政府購買公共服務方式支持事業發展。近兩年來，國務院在相關會議和文件中多次強調，要在醫療、養老、體育健身、慈善事業、環境監測、殘疾人服務等領域，加快推行政府購買服務。2015年5月，在全國推進簡政放權放管結合職能轉變電視電話會議上，李克強總理再次強調，要推進政府購買服務工作，加快政府職能轉變。2016年，著眼于改進政府提供公共服務方式，支持事業單位改革，促進公益事業發展，財政部、中央編辦出臺做好事業單位政府購買服務改革意見。以上這些，都為推進政府購買服務工作提供良好的宏觀引導和政策支持。

——山東省層面。2013年11月，山東省出臺了《政府向社會力量購買服務辦法》，明確了全省開展政府購買公共服務的指導思想、購買主體和承接主體等，制定了6大類57款316項的政府向社會力量購買服務指導目錄。2015年1月，省委組織部、省編辦、省人力資源社會保障廳、省財政廳、省總工會5部門聯合印發了《關于維護機關事業單位未納入正式職工管理人員勞動保障權益的通知》，規定機關事業單位確因工作需要使用未納入正式職工管理的人員，應當通過政府購買公共服務方式解決，嚴格控制在機構編制部門核定的數額內。2015年，省編辦專門出臺了《政府購買公共服務范圍審核辦法》，明確機構編制部門依據有關規定，對政府購買公共服務主體的資格及其承擔的公共服務和管理職能、履職所需服務事項，以及政府購買公共服務崗位種類、數量等進行審核。2017年，省財政廳、省編辦又印發山東省事業單位政府購買服務改革工作實施方案，采取分年實施、壓茬進行的方式，在2020年底前漸進完成相關改革任務。

——濰坊市層面。近年來，濰坊市大力推行政府購買公共服務，取得明顯進展。一是制定出臺實施辦法。2014年1月，為進一步規范和推進政府向社會力量購買服務工作，濰坊市出臺《政府向社會力量購買服務辦法》，明確政府購買公共服務的原則、內容，同時發布《政府向社會力量購買服務指導目錄》。二是強化組織機構建設。濰坊市設立市政府購買服務中心（副縣級事業單位），作為政府購買公共服務工作的具體組織實施機構，加快推動政府向社會力量買服務工作。三是規范理順購買流程。近年來，濰坊探索建立財政部門、機構編制部門與購買主體的協作推進機制。購買主體根據《目錄》及年度預算安排，編制購買服務計劃，及時與承接主體簽訂購買服務合同，按照合同實施政府購買公共服務項目。四是穩步開展購買工作。結合濰坊市經濟社會發展水平、政府轉變職能要求、政府中心工作和財力水平等因素，政府購買服務工作有序展開：2014年，編制政府購買公共服務計劃，市直27個部門完成46項政府購買公共服務項目；2015年組織94個部門編制政府購買公共服務計劃；2016年，對部門提報的559項購買事項開展逐一審核，確定符合范圍事項498項。

二、推進政府購買服務的重要性和必要性

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，推廣政府購買公共服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。開展本項工作，在中國特色社會主義進入新時代的宏觀背景下，對于推動政府職能轉變、優化資源配置和創新機構編制管理等都具有重要意義。

一是深入推進政府職能轉變的客觀要求。轉變政府職能，深化行政管理體制改革，建設法治政府和服務型政府，要求正確處理政府與市場、政府與社會的關系，進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府購買服務強調政府、市場、社會等多元主體之間的合理定位和良性互動，注重契約精神、績效導向、平等參與和透明，與轉變政府職能具有內在一致性。推進政府購買公共服務，有利于改變政府大包大攬的傳統做法，推動大眾創業、萬眾創新，激發市場主體的創造活力，增強經濟發展的內生動力，更好地把政府的工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質基本公共服務、維護社會公平正義上來。

二是科學配置公共服務資源的現實需要。當前與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，公共產品短缺、公共服務薄弱等問題依然非常突出，迫切需要改進公共服務提供方式，在發揮政府主導作用的同時，引導社會力量廣泛參與，不斷增強公益事業發展活力。推進政府購買服務，有利于打破事業單位提供公共服務的壟斷地位，形成提供方式多樣化的公共服務新格局，對事業單位在內部管理、服務質量、服務價格等方面形成壓力，倒逼事業單位創新體制機制、提供服務水平和效率，既能解決公共服務短缺問題，又能創新公共服務發展機制。

三是積極創新機構編制管理的必由之路。黨的十八大以來，中央一再要求各地嚴控機構編制，財政供養人員只減不增。在嚴控總量的形勢下，如何既要滿足經濟社會發展需求，又要控制住機構編制規模，是機構編制部門工作的著力點和創新點。推進政府購買服務，建立機構編制管理與政府購買公共服務銜接機制，把適宜采取市場化方式提供、承接主體能夠承擔的公共服務和政府履職所需服務事項，交由社會力量來承擔，探索主要不以增加機構編制、更多以政府購買公共服務方式支持社會公益事業發展，是機構編制管理方式的重大創新。不僅減輕了政府的財政壓力，而且盤活了資源，將有限的機構編制用于加強和促進核心和關鍵領域工作。

四是不斷深化財稅體制改革的重要內容。首先，政府購買服務強調“費隨事轉”“辦事養人”，充分體現了結果導向的公共管理和財政支出理念。同時，將民間資本引入公共服務生產領域，充分利用其資金和專業優勢，降低公共服務成本，提高財政資金使用效益。其次，政府購買服務強調全過程公開，符合預算公開和政務公開的改革方向，有利于提高財政運行的透明度。再次，政府購買服務通過契約方式對各方行為予以規范和約束，需要政府全面加強對服務提供過程、服務結果和資金使用效果的全方位監管，有利于建設現代財政監管模式，提升現代財政管理水平。

三、政府購買公共服務工作面臨的突出問題

1998年1月，濰坊市政府大膽進行政府采購嘗試，決定“試行政府采購制度，對11輛公務車進行公開招標采購”，從而“敲響了山東省政府采購的第一槌”。近年來，濰坊市圍繞購買服務工作，細化完善相關制度辦法，在政府購買服務方面取得初步成效，但也面臨其他地區遇到的一些共性問題。

（一）承接主體發育不夠成熟。這是當前推行政府購買公共服務最大的制約因素。各地政府部門急于推出一系列購買公共服務項目，但普遍面臨找不到適宜的承接主體，充分競爭更是無從談起。統計顯示，濰坊市每萬人擁有社會組織數量為3.2個，低于全省4.06個、全國3.75個平均水平，與上海、廣東、浙江等地差距更大。究其原因，社會組織與政府部門及事業單位的關系尚未理順，有的社會組織都是在政府職能部門的主導下建立起來的，或者掛靠部門是政府機關，成為“管辦社會組織”，一方面社會組織很大程度上依附于政府，難以自主運作，另一方面社會組織借助政府部門的權利開展壟斷性服務收費，導致社會不滿，同時大量的民辦社會組織的生存空間狹窄，與官辦社會組織在資源獲取等方面存在不平等競爭。另外，社會組織發展在稅收政策、投融資、土地和場所、人才隊伍等多個資源獲取環節缺乏有力的制度保障。人才匱乏也是影響社會組織發展的因素之一，從業人員專業化服務水平較低，隊伍不夠穩定、流動性大、老齡化嚴重，缺乏活力和凝聚力。

（二）部門聯動推進機制尚待健全完善。政府購買服務改革是一個涉及多方機構聯動協作的系統性工作，需要相關部門的密切協作。政府職能轉移事項須由財政部門、機構編制部門審核明確，社會組織培育主要由民政部門負責，承接主體的市場行為管理離不開工商部門，對購買過程和資金使用還要靠審計、監察部門把關。目前，財政、編制、民政、工商、審計、監察及行業主管部門協調聯動的工作機制尚未完全建立，導致信息不夠通暢，管理鏈條不夠完整，工作合力有待加強。如政府購買公共服務指導目錄的編制，全國有的地方財政和編制部門尚未能共同商定，社會組織也沒有一個統一的平臺作為獲得政府購買信息的渠道，政府各部門對社會組織的評價信息也不能共享，等等。

（三）政府購買公共服務范圍不夠清晰。一是范圍界定不明確。十八屆三中全會《決定》指出，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，但“事務性管理服務”具體包括哪些內容，并沒有明確細化的規定。《國務院辦公廳關于向社會力量購買服務的指導意見》雖然明確了政府購買公共服務范圍的總體要求，但對哪些是應當由政府直接提供，哪些不適合社會力量承擔等情況也未作詳細界定。二是政府購買公共服務項目指導目錄需進一步完善。各地指導目錄范圍內的項目不一定能涵蓋所有應購買的服務事項，也未按照推進的層次和階段進行劃分，且在一定程度上可能存在與地方實際不符的情況，從而導致實際指導性、針對性不夠強。此外，有的地方在推行政府購買公共服務過程中，存在考慮服務受眾客觀需求不夠，不顧承接主體實際能力和發展水平，片面追求一步到位、全面鋪開，一定程度上存在“拔苗助長”的風險。

（四）相關部門職能存在交叉現象。一個項目經常由多個部門管理，缺乏有效銜接和統一規劃。如新型農民培訓由農業主管部門管理，而農民工技能培訓則是由人社部門管理；促進高校畢業生就業工作，教育部門和人社部門都有這項職責；對困難群體的救助，民政、計生、殘聯、人社、教育、工青婦等多個部門單位都有各自政策，容易導致有的受助方同時享受多方面待遇。如果不理順相關部門職能，則在推行購買服務時可能出現多方購買的“亂象”，影響政府購買服務工作的實施效果。

四、健全完善政府購買公共服務運行機制的幾點思考

（一）進一步加快培育和發展社會組織。加快發展一批數量充足、結構合理、功能完善、誠信自律、依法自治、有序競爭的社會組織，成為當前十分緊迫的任務。一是推進社會組織管理改革。以當前簡政放權轉變政府職能為切入點，取消不必要的審批，下放管理權限，降低準入門檻，完善依法直接登記。鼓勵和支持發展志愿服務組織和非營利性醫療、養老、教育、文化機構，優化社會組織布局。創新轉移職能途徑，通過購買服務等方式，支持相關組織承擔權益維護、困難救助等社會管理性服務項目。二是認真落實各項稅收優惠政策。嚴格落實對社會組織依法享受的稅收優惠政策，積極開展公益性社會團體和基金會捐贈稅前扣除資格、社會組織免稅資格和有關科技類民辦非企業單位免稅資格的認定。三是完善財政支持政策。建議各級財政在預算中安排專門資金用于支持社會組織培育和發展，采取措施鼓勵引導金融社會資本對社會組織融資給予支持。

（二）進一步加強部門間協作配合。應建立由各級政府統籌推進的政府購買公共服務聯席會議制度，落實好“政府統一領導，財政部門牽頭，相關部門協同，職能部門履職，監督部門保障”的工作機制，為規范有序地開展政府購買公共服務工作提供堅強組織保障。財政部門主要職責是“定規則、管預算、搞監督”；購買主體主要職責是“提需求、訂標準、具體買”，負責購買服務的具體組織實施；機構編制部門主要職責是“定職能、控編制、促購買”；工商、民政部門主要職責是“把入口、管資質、促誠信”；民政部門每年確定具備承接政府職能轉移和購買服務條件的社會組織名錄，對有違法違紀、不誠信行為的社會組織，不得納入名錄范圍；監察、審計部門主要職責是“找問題、促整改、究責任”，加強對政府購買公共服務工作和資金使用情況的監督、審計，推動政府購買公共服務健康發展。

（三）進一步落實政府購買服務范圍審核。政府購買公共服務范圍應根據政府職能確定，并與經濟社會發展水平相適應。機構編制部門在審核中，要對政府各部門、單位承擔的職責進行認真梳理，對不屬于政府職責范圍的，應放給市場，避免政府“越位”。同時，要與創新機構編制管理方式相結合，對機關事業單位現有工勤及其他輔助業務等非涉密性的服務性、事務性、保障性崗位進行梳理，并通過核定購買服務崗位，采取購買服務的方式提供，這些崗位原有的編制要逐步收回，用于解決民生等重點領域的編制需求；對新增公共服務事項能采取政府購買公共服務的，原則上不再新設事業單位、新增事業編制。改變一有新增事項，就新設機構養人辦事的慣性思維，逐步實現事業單位由“養人辦事”向“養事不養人”轉變。

（四）進一步加強配套法規制度建設。要建立健全政府購買公共服務的監督和評估機制，防止政府購買公共服務過程中的權力尋租，同時，積極建立政府購買公共服務的績效指標，構建科學合理的政府購買公共服務績效評估體系。建議財政、機構編制等部門進一步細化完善政府購買公共服務管理辦法、與政府購買公共服務相銜接的事業機構編制管理規定等具體意見辦法，為政府購買公共服務開展奠定堅實的制度基礎。在政府職能轉移目錄、承接主體資質條件標準、服務質量標準、預算管理、信息公開、監督檢查、績效評價等方面出臺相應的管理辦法，形成覆蓋全面、銜接配套、程序嚴密、操作規范、運行有效的制度規范體系，指導從面上規范推進政府購買公共服務工作。□作者單位：山東省行政管理科學研究所、濰坊市編辦E：CWK

關鍵詞：政府購買服務 問題 研究