山東省特色小鎮發展政策探析

劉萍 井園欣

摘 要：隨著我國城鎮化程度不斷提高，人口規模大、資源相對不足、生態環境相對脆弱、城鄉區域發展不均等問題日益突出。特色小鎮作為推進經濟轉型升級、加快新型城鎮化和推動城鄉區域協調發展的新抓手，山東省在將自身由經濟、人口和文化的“大省”向“強省”過渡的過程中，更應當把握特色小鎮發展契機，通過堅持政策規劃引領、突出政策重點、不斷提升政府政策執行能力、優化政策環境來加強山東省特色小鎮發展。

關鍵詞：特色小鎮；發展政策；特色產業

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0029-03

山東省高度重視和大力發展特色小鎮，對特色產業帶動的產業集聚、人口聚集，生活環境和自然環境，城鎮傳統文化傳承等方面的政策做出調整和支持，進一步優化公共資源配置及公共服務供給，促進“產、城、人、文”城鄉一體化發展，打造山東省新的經濟增長極。

一、山東省特色小鎮發展政策實施現狀

繼《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》第13條提出要加快特色鎮發展后，2016年國家住建部、發改委和財政部聯合下發了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，正式拉開特色小鎮發展的帷幕。山東省積極響應號召制定了《山東省創建特色小鎮實施方案》，明確了創建標準、創建內容和創建程序，并在用地、財政、金融和人才等方面提出支持政策，結合在推進新型城鎮化過程中已頒布的政策，山東省特色小鎮的建設正在有序開展。

（一）山東省特色小鎮發展現狀

《山東省創建特色小鎮實施方案》中提出到2020年，山東將創建100個左右產業上“特而強”、機制上“新而活”、功能上“聚而合”、形態上“精而美”的特色小鎮，成為創新創業高地、產業投資洼地、休閑養生福地、觀光旅游勝地，打造區域經濟新的增長極。

國家對山東省特色小鎮的試點建設給予了高度重視。經國家發展改革委、住建部及財政部共同復核，首批發布了127個特色小鎮。其中，山東省7個國家級特色小鎮分別是：青島市膠州市李哥莊鎮、淄博市淄川區昆侖鎮、煙臺市蓬萊市劉家溝鎮、濰坊市壽光市羊口鎮、泰安市新泰市西張莊鎮、威海市經濟技術開發區崮山鎮、臨沂市費縣探沂鎮，都具有自己的“特色”，如李哥莊鎮不僅僅是全國首批發展改革試點鎮、青島市小城市培育試點鎮，還是山東省經濟發達鎮、全國美麗宜居小鎮，在特色小鎮建設上具有良好基礎，可以起到一定的示范作用。

隨后山東省政府發布了兩項重要文件——《山東省設立新的中小城市試點方案》和《山東省創建特色小鎮實施方案》，有關部門組織開展了試點中小城市和特色小鎮的推薦、評選工作，最終將60個小鎮納入了省級特色小鎮的創建名單中。見表1。

在這60個省級特色小鎮中，按照不同產業的定位，在分布數量上存在差異，產業分布如圖1所示：制造業類小鎮數量最多；生態旅游、文化創意及文化旅游類小鎮數量次之；新型產業類小鎮數量最少。結合特色小鎮分布區域來看，魯東沿海地區的小鎮以海外貿易、休閑養生居多，魯西地區以文化創意、電商物流居多，魯中地區以制造業、文化旅游居多。

山東省特色小鎮類型又可以歸納為兩大類，即旅游和產業兩大類，其特色指標如表2所示。依據區位條件的不同，地方政府在土地利用上需要做出合理規劃布局，協調運營商進行業態規劃及導入優質產業，通過PPP模式展開與開發商的合作，在現行政策規劃的基礎上配合規劃機構實現項目的科學運營，與投資公司挖掘建設過程中的投資機會。由此，山東省前期的政策制定和規劃是重要的開局，在地方原有資源稟賦特色的基礎上，更加重視產業、文化、旅游和社區的有機結合，注重生產、生態、生活的融合發展，因而有必要對與特色小鎮建設相關的現行公共政策執行現狀進行分析。

（二）山東省特色小鎮公共政策實施現狀

山東省正處在特色小鎮發展初期，優越的經濟條件和制度保障創造了良好的公共政策環境，為公共政策的產生、存在和發展打下基礎。如圖2所示，山東省特色小鎮的開發要把握住四大要素：主體、政策、項目和資金，在經濟轉型升級和城鎮化深入推進的大背景下，使戶籍、財政、產業和社會等多方面公共政策逐漸發揮其應有作用，處理好主體間、資本間的關系，使各個項目可以有效落地。

1.戶籍政策

人口聚集是特色小鎮建設落地的基礎，人口的聚集必將對生產、生活、休閑、娛樂、居住、教育、醫療等多種公共資源產生需求。山東省戶籍制度改革在整體上走在全國戶籍制度改革道路的前端，已于2004年取消農業、非農業戶口性質劃分；2012年全省實施居住證制度，創新人口管理；2014年以穩定住所和就業為條件采取差別化落戶，戶籍政策實施效果明顯。截至2016年，山東城鄉區域協調發展取得新成績，常住人口城鎮化率達到59.02%，戶籍人口城鎮化率達到49%，均保持了兩個百分點的增長率，到2020年左右常住人口總數將破億。

2.財政政策

2012年山東省出臺了《山東省人民政府關于開展“百鎮建設示范行動”加快推進小城鎮建設和發展的意見》，發展目標是在3—5年時間內打造100個左右的特色小鎮，每年安排10億元的示范鎮建設專項資金，且每年為100個示范鎮安排不少于5 000畝的新增建設用地計劃指標。2016年，山東省統籌城鎮化建設等資金，用以支持特色小鎮的創建，年初財政廳撥付了首批特色小鎮創建的啟動資金1.1億元，支持各市先行開展特色小鎮創建基礎性工作。在此基礎上2017年再撥資金1.1億元，按照每個小鎮200萬元的標準，支持相關地區進行規劃編制、基礎設施、產業園區、公共服務平臺建設以及特色產業發展等，用新發展理念統籌指導小城鎮建設，積極打造區域經濟新的增長極。

3.產業政策

特色小鎮發展的亮點就在于以特色產業為主導，帶動周圍企業和資金的聚集，促進產業轉型升級，因此產業政策的統籌和引導作用關系到整體產業結構的差異調整、產業分工及資源配置劃分是否更加合理。2016年山東省三次產業比為7.3∶45.4∶47.3，首次實現了從“二三一”向“三二一”的歷史性轉變。在重要轉折點上，山東省產業政策的調整和規劃具有重要意義。

二、山東省特色小鎮發展政策存在的問題

（一）特色小鎮政策內容針對性不強

山東省在推進新型城鎮化建設的基礎上，出臺創建特色小鎮實施方案，兩者之間政策的銜接缺乏科學性、準確性和協調性，與其他省份政策內容上區別度不高，缺乏政府的統籌規范，單項政策的適用性有待提升，政策落地效果尚不明顯。另外各地市缺少本地的具體方案細則，省里的政策在每個小鎮特色的“個性”與“普適性”上尚無法良好融合。如戶籍政策上，山東省戶籍改革與就業、醫療、住房等其他政策的改革步調不一致，無法保證基本公共服務的均等享有，導致戶籍制度改革受阻、戶籍政策實施有偏差；省內發達地區與欠發達地區戶籍制度進展步調不一致，地區間差異顯著。

（二）特色小鎮政策落地存在偏差

特色小鎮建設涉及社會多個主體，從政府角度和開發商、運營商等社會角度對政策的理解不同，導致無法實現預期的政策效果。從政府角度上，一方面，特色小鎮的建設是將“產、城、人、文”多項社會功能相融合的綜合項目，涉及多個職能部門，各部門職責不明確，住建、發改、財政、規劃等職能部門缺乏牽頭抓總的機構，省級政府統籌協調作用沒有發揮出來，導致政策資金分散使用，集聚效果不明顯，難以形成“集中力量辦大事”的局面；而且地方財政力量薄弱，僅靠上級撥付的資金遠遠不足以支撐特色小鎮的長期建設和發展。另一方面，政策文件廣出多門，實施難以形成合力。山東省出臺的政策是“實施方案”，各地市缺少具體的實施細則，導致政策文件大多停留在市級層面或者部門層面，縣區一級主動對接不夠，導致政策傳播范圍小、利用率低。國家和山東省政府各部門雖然很大程度上支持特色小鎮的試點及全面推廣，由于特色小鎮這一概念的提出比較新，還不能很好地為企業單位和社會公眾所理解和認可，人們的積極性雖高但實際參與程度不夠高，繼而無法配合政策的執行開展項目建設。

（三）特色小鎮政策執行的監督和評估欠缺

由于特色小鎮政策執行過程涉及多個職能部門，因此容易導致因利益沖突而引發的政策執行失范。政府作為政策執行主體所采用的方法和手段不當，行政手段和經濟手段使用多于法律手段，在一定程度上為尋租行為埋下隱患，在政策自上而下執行階段，受利益驅使各環節容易滋生腐敗、包庇等行為。另外，由于缺少獨立于部門外的監督主體，政策執行監督管理不足，對執行內容的監督和考評的透明度不高，其績效考核的評估標準和政策效果的評價標準也尚未形成完整框架，容易導致政策執行中發生偏差。

三、優化山東省特色小鎮發展政策的對策建議

（一）堅持政策規劃引領

規劃是引領有序發展的重要手段，特色小鎮作為一項新生事物，是涵蓋產業、生態、空間、文化等多個領域的系統性工程，堅持政策規劃先行，規劃小組主體要多元化、智庫化，以保證特色小鎮建設的科學性與延續性。由于特色小鎮項目周期長短不一，因此特色小鎮政策要注意產業升級、文化培育、旅游發展、人才需求等引發的長期性要求，將政策規劃、建設內容、實施效果與城市長遠發展、城市治理相結合，避免出現追求短期效應的現象，不可急功近利，避免出現千城一面的問題。同時，在建設過程中要根據階段性發展進行大量的政策儲備，建立完整周密的政策體系。

（二）突出政策重點

特色小鎮發展政策在堅持統一規劃的基礎上，應當突出政策重點精準發力。從小鎮發展的可持續角度上，特色小鎮的“特”，必須從創新中尋求、從資源優化重組中尋求，強化產業支撐，最終形成自身的競爭優勢，因而在政策上也要突出重點，層次分明，先后兼顧。特色小鎮建設的主流方向應該以高端產業小鎮為落腳點，占領產業鏈的高端環節，而不是容易做出面子工程和樣板工程的旅游小鎮。圍繞新型城鎮化打造特色產業，統籌抓好教育、就業、醫療、社保、養老、住房、土地等配套政策，形成政策合力。要根據地區資源稟賦的特性，按照一鎮一業、一鎮一品的要求，因勢利導，有選擇地兼顧新型產業和傳統產業的培育和發展。

（三）不斷提升政府政策執行能力

特色小鎮發展的最終結果在于落地運營，要吸引優質資本、打造特色優質產業，就必須依托于更加優質的公共服務來滿足開發商、運營商和當地居民的訴求，這既包括自然風貌、生活配套等“硬”設施，更包括財政稅收、用地優惠、簡政放權等“軟”設施，如對空間布局的優化，在土地利用方面，要擯棄傳統依賴土地開發的追求增量模式，破解傳統開發區模式遭遇的“土地瓶頸”。通過存量規劃、空間有機更新等多種手段提高土地利用率，促進產業與城市建設的有效融合，尊重市場規律，用企業模范效應吸引更多的企業有序集聚。另外，政府應當加強對特色小鎮發展政策的宣傳，更多地以方向引領者、規則制定者和維護者、制度供給者的角色，對政府能力提出更高標準的要求，領導干部及工作人員自身思想理念和工作能力有所提升，靈活申報、評選和推薦國家級、省級和市級特色小鎮，做到“寬進嚴出”。

（四）優化政策環境

特色小鎮建設應不僅是外部物質環境優化的平臺建設，更要關注的是促進企業創新發展的政策設計和寬松公平競爭的市場環境優化，打造一套“新而活”的政策制度，實行政府引導、企業主體、市場化的運作模式。由于特色小鎮的選定一般在鄉鎮偏遠地區，處于政策普及范圍邊緣，資源分配少，因而基礎設施建設的項目數量較多，而基礎設施一類的項目建設周期長，回報率低，企業都不愿涉足這類項目，因此要正確處理好政府、市場與社會間的關系，提供良好的政策環境，在規劃階段就充分考慮不同行業、不同專業及當地經濟社會發展水平的影響因素，從而對基礎設施的規劃進行細分，結合產業規劃引入PPP模式，對基礎設施中的公共產品與私人產品進行搭配，以吸引更多的社會資本投資。這樣一來將特色小鎮的建設管理交給企業運營商，政府負責總體的監督，將權力下放，使得社會資本可以大展拳腳，提高綜合管理的效率，也有利于突破政府治理瓶頸。

參考文獻：

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