城市公交場站綜合開發模式探析

豐 碩

（中交城市投資控股有限公司，廣州 510623）

目前，在我國城市交通擁堵日趨嚴重的背景下，公交引導城市發展的理念愈發受到重視。公交城市建設的核心在于場站，公交場站是城市公共交通系統中的重要基礎設施組成部分，是城市公共汽電車系統中為乘客提供上下車、候車、換乘等服務及車輛停放、運行調度、管理維護等活動的場所和空間。公交場站作為公共交通最主要的保障設施之一，長期以來面臨用地規模缺乏，用地指標無法落實，公交車輛“居無定所”等問題，嚴重制約城市公共交通的發展，亟需尋求新的發展出路。在此背景下，有必要對交通場站的投資開發模式進行創新，探索公交場站綜合開發，實現場站自身的盈虧平衡，扭轉場站建設主要依賴政府財政和建設用地難落實的現狀，促進交通與經濟的聯動開展。

本文中的公交場站綜合開發是指利用公交場站用地，對場站服務設施與包括商業、辦公、居住在內的多種物業形態進行統籌規劃、設計并投資建設成場站綜合體的形態，在不影響基本交通功能的前提下，實現公交場站土地的集約優化利用，形成公益性兼容商業經營模式，以商業經營收益反哺公交場站建設和運營，促進城市公交良性可持續發展。

1 實施城市公交場站綜合開發的必要性

2017年末，中國常住人口城鎮化率達到58.52%[1]，城市和城鎮數量迅速增長，大城市數量明顯增加，城市群快速發展，人口聚集態勢凸顯。據《2017年度中國主要城市交通分析報告》[2]顯示，2017年全國高峰時超26%的城市處于擁堵狀態，55%的城市處于緩行狀態，只有19%的城市不受高峰擁堵的影響。與此同時，我國大城市公共交通的出行分擔率平均為20%左右，遠低于歐洲、日本等發達國家公共交通分擔率（40%－60%）。目前國內大多數城市公交場站建設資金短缺、停車用地面積不足、配套設施缺乏、維護成本高等問題突出，嚴重制約了公共交通的運行效率，降低了公交服務水平，增加了城市政府負擔。主要表現在以下方面：一是公交場站用地嚴重不足，以深圳為例，公交場站用地缺口達84.2%。二是目前多數城市公交場站采取平面布局式建設、扁平式開發，既沒有向下開發地下空間，又沒有向上發展商業元素，場站土地資源未得到充分利用。三是建設運營資金缺口較大。傳統的公交場站僅有公益性服務保養功能，缺乏經營性，政府財政不堪重負，難以為繼[3]。

2 公交場站綜合開發的可行性分析

城市地面公共交通作為城市公共交通的主力軍，公交線網覆蓋范圍廣的特點吸引了城市每日大量的客運出行需求，公交場站作為區域人流集散和交流中心，具有實現商業、辦公和住宅等開發項目客流集聚的條件，刺激相關購物、餐飲、居住和辦公等產業的發展。以香港地鐵公司為例，其核心盈利模式就是“軌道+物業”綜合開發模式，其利潤來源于車站商務、物業租賃及管理、客運業務等幾個方面。

針對我國城鎮化發展特征和日益凸現的城市交通問題，公共交通發展開始得到前所未有的重視。2012年，《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發[2012]64號）中提出，要加強公共交通用地綜合開發，綜合開發的收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損。2016年，交通運輸部關于印發《城市公共交通“十三五”發展綱要》的通知中也提出，要健全公共交通用地綜合開發政策落實機制。細化城市公交用地綜合開發政策，優先滿足和節約集約利用城市公交用地。建立健全城市公交用地綜合開發增值效益反哺機制，保障用地綜合開發收益用于城市公交基礎設施建設和彌補運營虧損。上海、廣東、山東、云南等地方政府也相繼出臺了落實公交優先發展的政策文件，支持利用公交場站資源進行綜合、立體開發。上海、成都、昆明、杭州等城市先后進行了有益的嘗試[4]，建成成都德源公交站綜合體（成都首個現代化公交場站綜合體項目）、昆明雨花公交樞紐場站（昆明市首個集公交、出租車和商業為一體的TOD城市綜合交通樞紐）、杭州拱北公交換乘商貿綜合體等項目。

3 公交場站綜合開發模式分析

公交場站綜合開發模式大體可以分為以下三類：

（1）政府自建、自營模式。由政府直接委托公交場站建設公司負責項目融資和建設管理，這是目前我國各城市提供公交場站的主要方式。而公交場站建設公司通常是城市公交集團某部門或其下屬的子公司。這種模式下，公交場站綜合開發一般整體采用“交通+商業”方式進行開發，通過適當配建可供商業功能部分。建設用地一般采用劃撥或協議出讓等供地方式。在融資方面，主要由公交運營公司自籌資金建設運營，城市財政適當補貼資金。

（2）帶配建條件的土地招拍掛方式。由國土主管部門公開出讓本項目地塊，并附帶土地使用權。受讓人必須按規劃要求配套投資建設交通功能設施，建成后將交通功能設施部分移交政府管理，商業部分由拿地企業自主經營。

（3）引入社會資本方參與公交場站綜合開發。城市政府通過引入社會投資，充分發揮社會資本方的投融資能力、商業策劃能力和物業運營能力，與公交場站的公益性進行有益互補，對公交場站用地進行多業態開發，經營收益用于反哺公交場站的公共功能支出。這也是將來公交場站綜合開發的主流模式。具體可采取以下幾種方式：

1）建設-移交-運營（BTO）模式：指項目通過社會資本方投資建設，完工后移交給業主，業主向社會資本方支付項目建設成本加上合理回報，并授予其部分經營權。如昆明市南市區綜合公交樞紐站項目，由昆明公交集團引進加拿大西太平洋石油有限公司投資建設公交場站設施以及一座公交加油站站房。建成后石油公司將公交場站移交公交集團，同時獲得該場站內加油站一定期限的經營權。

2）特許經營（BOT）模式：政府向投資人特許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務[5]。特許經營期間，投資人自擔經營風險。當特許經營期結束時，投資人按約定將該設施移交給政府部門。如昆明呈貢雨花公交綜合樞紐站，地下停車，地上開發，集場站、酒店、商業為一體的綜合停車場，其中酒店投資2億元，10年特許經營期滿后移交給政府。

3）政府與社會資本合作（PPP）模式：政府通過招標選定社會資本方后，與政府委托的政府資本代表合資組建PPP項目公司，由PPP項目公司負責公交場站的投資、建設和開發運營，在項目合作期滿后，將公益性基礎設施無償移交政府。在合作期內，項目公司依靠項目經營收入平衡項目投資成本、運營成本及合理回報，不足部分由政府進行適當補貼。

4）股權合作模式。當前各城市公交場站優質資源大多集中在城市公交集團手中，社會資本方可與城市公交集團合資成立專門的平臺公司，城市公交集團可以現有的公交場站土地等資產作價入股，社會資本方以資金入股。雙方發揮各自優勢，共同進行公交場站的改造、開發、維護、運營，共擔風險，共享收益。

4 影響公交場站綜合開發的關鍵問題

（1）用地性質問題?，F有的公交場站規劃性質在法定圖則中一般為交通設施用地，為劃撥用地，僅能進行場站及配套設施建設，且地塊容積率很低。若進行公交場站綜合開發，需要首先調整用地性質，通過將既有規劃的場站用地由交通設施用地屬性調整為經營性用地，再以招拍掛或協議出讓的方式出讓給開發企業。

（2）公益功能與商業功能的比例問題。綜合開發牽涉到公交社會性和商業性的協調統一問題，需要合理配比，找準公交公益服務與商業營利的著力點與平衡點。此外，不同公交場站有著各自不可替代的交通職能，而綜合開發配建的設施會成為一個新的人流聚集場所，可能會對場站原有的交通職能產生沖擊作用。因此，項目在規劃階段要統籌考慮以上因素。

（3）政府意識問題。綜合開發作為一種新興的場站建設模式，其應用推廣需要得到政府行政管理層面的支持與配合，包括綜合開發的用地規劃、用地出讓方式、引入社會資本形式等方面都需要政府大膽突破、敢于創新?，F階段看，各地政府對引入社會資本合作進行綜合開發表現出積極的態度，但還需要制定出臺更具體的文件進行規范指導。

5 結論與展望

本文對當前政策及市場環境及行業趨勢進行了解讀，輔以各地的案例探索，對各種開發模式進行了分析研究，對社會資本方參與其中的市場機會予以研判。可以看出，未來公交場站綜合開發具有巨大的市場空間，社會資本方可充分利用產業運營優勢，抓住地方政府創建公交都市，改善城市交通狀況的市場化轉型機遇，結合國家政策，搶占市場先機，準確把握城市公交場站運作中痛點和難點，如投融資、商業開發、物業運營等，采用BTO（Build-Transfer-Operate）、BOT（Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private Partnership）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-經營-移交）、ROT（Renovate-Operate-Transfer，重整-經營-移交）、TOO（Transfer- Occupy-Operate，移交-擁有-經營）、委托運營、股權合作等多種方式，推動城市公交站場高效開發，促進城市良性可持續發展。