陜西省渭河生態區建設保護有關問題探討

宋志林，魏永斌

（1.陜西省渭河綜合治理辦公室，陜西 西安 710004；2.陜西省江河水庫管理局，陜西 西安 710016）

渭河是黃河的最大支流，是中華文明的主要發祥地之一。渭河干流全長818 km，在陜境內512 km，灌溉了1400多萬畝良田，養育了全省64%的人口，承載著全省65%的生產總值，是陜西人民的“母親河”[1]。“十二五”期間舉全省之力啟動實施了渭河綜合整治，先后籌集資金215億元，統籌實施了堤防建設、灘面治理、水量調度、綠化治污等一系列重大工程，從根本上改變了渭河的面貌，基本實現了“洪暢、堤固、水清、岸綠、景美”的目標[2]。2016年初，在渭河綜合整治的基礎上，省政府專題研究了“十三五”渭河綜合治理工作，決定沿渭河兩側劃定一定區域，設立渭河生態區。重構生態自愈機制，彰顯流域文化，發展綠色低碳循環經濟。根據《陜西省渭河生態區建設總體規劃》，結合渭河綜合整治實際，分析生態區存在問題，提出了渭河生態保護措施和規劃實施的保障機制，對渭河生態區建設工作具有一定的指導意義。

1 總體布局及任務目標

開展渭河生態區建設，構建關中腹地帶狀水生態區，形成涵養水源、改善氣候、削減霧霾的“綠肺”，這是貫徹落實習近平總書記視察陜西時，作出“加強以渭河、漢江、丹江綜合治理為重點的重大生態工程建設，推進生態環境保護”重要指示的具體行動。渭河生態區范圍縱向西起陜甘省界、東至潼關渭河入黃口，橫向邊界沿兩岸堤防向外側按城市核心區200 m、城區段1000 m、農村段1500 m控制，規劃總面積約1000 km2。

渭河生態區以“一河、兩堤、兩帶、六區”為總體布局，統籌兼顧左右岸、上下游關系，實施灘面整治、河道疏浚、水污染治理、生態修復及濕地建設、水量保障、水生物保護、河湖連通、綜合開發利用、管理設施等工程項目[2]。堅持生態優先、綠色發展，把修復生態環境擺在首要位置，以系統化思維推進山水林田湖草一體化治理與保護，重點實施10大生態建設工程和4大開發利用項目。生態建設工程包括河道疏浚、蓄滯利用、河灘地整治、退耕還濕地、水污染監測斷面及生態治污濕地、生態水量保障監測斷面、文化水面景觀、水生物保護增殖放流棲息地建設共計320處45萬畝，以及健全信息化體系和基礎設施建設；開發利用項目包括生態農業休閑觀光、濱水休閑游憩、濱水綜合產業、綜合集散服務中心共計183處47萬畝。規劃估算總投資約189億元。推進沿河地區在特色優勢產業和重點領域加快發展，形成流域協調聯動發展新格局，實現渭河“生態環境優美、歷史文化相連、產業集群發展、基礎設施完備”的特色生態區目標。

2 建設現狀及存在問題

自2015年7月22日，渭河綜合整治主體建成投運暨續建工程啟動以來，按照一張藍圖干到底的要求，加緊推進渭河生態區建設與管理各項工作。一是以生態修復為重點啟動實施了一批生態濕地景觀工程，完成了灘面整治和水景觀建設24萬畝；二是加快推進渭河生態區管理機構組建和制度建設，省渭河生態區管理委員會已經成，省渭河生態區管理局組建完成，各市區正在加緊組建建設管理機構；三是完善實施渭河生態水量調度，加強寶雞峽水庫和馮家山水庫工程聯合調度，建立水生態補償機制，寶雞峽渠首開閘放水，保證了渭河干流寶雞段不少于5 m3/s的生態流量[3]；四是繼續實施渭河水變清新三年行動，力爭到2017年底渭河水污染問題得到有效改善；五是渭河第一座一級集散中心建成即將投用，成為渭河有一個新的地標性建筑，為生態區管理、展示和宣傳渭河文化及治理成效創建了新平臺，也為公眾休閑健身觀光開辟了又一處休憩場所。

當然，在渭河生態區建設推進過程中，還存在一些問題。第一，生態區建設詳規審批進度緩慢。2016年9月底省發改委、省水利廳印發《陜西省渭河生態區建設總體規劃》時明確要求，各地區抓緊制定轄區詳細規劃，而且2017年渭河生態區建設目標責任書將詳規編制作為一項任務進行了安排，至今各市（區）詳規尚未批復。第二，灘面生態修復不平衡、不充分。除個別市（區）統籌上下游、左右岸、城市段與農村段同步推進外，其余各地的生態修復治理進度主要集中在城市段，農村段治理進度緩慢。第三，融資創新力度不夠。各地在資金籌措方面仍然停留在省及地方財政投入上，沒有利用好社會資金和金融資本。第四，生態區建設行為亟待規范。沿渭河兩岸以農家樂、房地產等為主的各類違規建設行為蜂擁而至。未批先建、隨意開發的現象比較突出，甚至個別建設緊鄰或占壓堤防而建，危及渭河安瀾。進一步規范生態區建設行為刻不容緩。

3 渭河生態區保護工作思考

3.1 項目準入

渭河生態區涉及多個行業和市（區）、縣（市、區），開展保護工作難度非常大，涉及問題復雜，沒有現成的技術規范和已成管理經驗可以借鑒。需要積極研究生態保護對各個行業的要求，超前介入管理，促進規范有序、合理有度進行建設開發。首先相關市（區）要積極融合其他行業建設規劃，完成詳細規劃的編制審批；其次要注重建設項目可行性研究的編制審查，完善相關工作程序；第三要加強生態區建設項目準入制度研究，分級負責、提前約束，嚴格把控生態區各類建設行為不偏離總規要求。

3.2 土地利用

初步統計，渭河生態區約有耕地80多萬畝，其中河灘內有30多萬畝。生態區建設項目盡管屬于生態、綠色工程，但是不可避免涉及占用土地甚至耕地情況，在這種情況下，應嚴格遵守國家土地利用法律法規，做到合法合規用地。

3.3 水質監控

據統計，經過綜合治理，入渭排污口減少了60%以上。近年來，下功夫鐵腕治污，加大沿渭排污口關停力度，加快建設垃圾和污水處理廠，堅持寶雞峽渠首向下游補充生態流量，渭河水質得到明顯改善。渭河干流楊凌以上段保持Ⅲ類水質，楊凌以下全段基本達到Ⅳ類水質，實現水質基本變清。但與生態建設目標尚有差距，尤其是入渭支流治理尚未完全開展，支流上、中游亂排亂放現象仍較嚴重，治理難度加大[4]。

3.4 現有林地、濕地

渭河生態區現有國家級濕地2個，還有多個省級濕地，要加大保護力度，必須嚴格遵守濕地保護相關法律法規，也可將一些生態修復項目依靠現有濕地而建，不僅可以擴大濕地保護成效，更能發揮生態修復效益。渭河生態區有林地5萬多畝，生態建設不能擅自改變林地使用性質和用途，盡可能做好保護工作，必須使用林地時，應辦理有關使用手續。

3.5 交通管理

渭河生態區除原有各類交通道路外，新建渭河堤防防汛交通道路630 km，主要承擔防汛搶險交通，兼顧旅游觀光功能，為社會提供了良好的交通條件，逐漸成為兩條橫貫陜西東西的河流觀光交通通道。但承擔管理職能的水利部門不能承擔交通管理職責，存在安全隱患，理順堤頂道路交通管理體制迫在眉睫。

4 對渭河生態區總體規劃實施的幾點建議

以一條河為依托，做如此大面積的生態區建設在全國是一個新課題，按照保護修復為主的原則，建設項目的進入應慎之又慎。在查找國外河流治理經驗的基礎上，結合渭河生態區實際，綜合分析，提出以下建議：

4.1 加強基礎保障

一是各級政府要繼續加大對渭河生態區建設的支持力度，各項支持和優惠政策維持不變，維持穩定的財政投入，搭建渭河生態保護融資平臺，采用政府購買服務等方式吸引社會資本投入；二是各級、各行業涉及渭河生態區的公益類項目要融合實施，保證總體規劃的順利實施；三是加快渭河生態區管理的立法工作，充分利用河長制平臺，建立政府和社會公眾參與相結合的監督機制，實行透明化管理，規范各類建設行為。

4.2 生態產品輸出

渭河生態區建設的最終目標，是為社會公眾提供一個各種綠色產業匯集、社會公眾得到美好享受、自然資源得到健康保護的高質量的生態產品，既要有各類行業差異性發展，又能體現區域多樣性特色，尤其在建設過程中應處理好各方面關系。一是處理好建設與用地的關系，嚴格履行用地報批程序，把耕地保護和節約集約用地理念落實到項目選址、布局、工程設計、建設施工等各個環節，合理確定技術標準和建設用地規模，盡量不占或少占耕地特別是優質耕地。二是處理好建設與林地、濕地的關系，開發利用項目應充分調查了解擬建地區野生動植物、濕地、林地和生物多樣性保護管理基礎情況，做好開發利用與自然資源保護協調推進。三是處理好農業與生態修復的關系。強化生態區土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，探索生態農業補償機制，打造生態農產品品牌，減少農業種植污染[5]。有條件的地方可以探索退耕還河、還草機制，將水域岸線等水生態空間的劃定與縣域主體功能區規劃銜接起來，作為“三區三線”空間格局的組成部分保護管控。

4.3 大數據管理體系

摸清渭河生態區建設現狀，建立地理信息數據庫平臺，采集生態空間數據，強化生態區與土地利用、城鄉建設、農業開發、自然資源保護等規劃的銜接和空間管理，實現渭河生態區管理“一張圖”。利用大數據平臺將各類信息整合，以智能化、智慧化應用為核心，面向行政決策、行業應用、公眾服務，全面承載各類信息資源與應用，支撐渭河生態區建設保護現代化[4,6]。

4.4 踐行協同治水

渭河生態區位于關中腹地，建設與保護責任重大，牽涉水利、國土、環保、住建、林業、農業、旅游、交通等眾多部門，內容豐富、涉及面廣、利益相關方眾多，需要省級有關部門和涉及市（區）、縣（市、區）政府的共同努力，建立相應的政策法規、體制機制、組織機構等，探索實施部門協作、區域合作的管理新模式。

5 結語

開展渭河生態區規劃與建設是貫徹落實黨中央、習近平總書記關于生態文明建設論述的系列重大工程之一。經過“十二五”的綜合整治，渭河生態環境有了很大提升，但仍存在項目審批、融資及施工管理等方面的問題。渭河生態區縱深治理仍有很大提升空間，需要在生態區建設規劃實施、強化基礎保障、建立大數據管理系統、各部門各區域協同治水等方面開展工作。河流生態建設與綠色生態產品輸出的完美結合，進一步探索生態農業補償機制、打造生態農產品品牌等創新性前瞻性的建設理念與模式將會為陜西省渭河生態區建設保護工作增添亮點。

[1]陜西省水利廳.2016年陜西省水利統計年鑒，2017年.

[2]陜西省水利廳.渭河流域綜合規劃，2014年.

[3]水利部南水北調規劃設計管理局編.跨流域調水與區域水資源置[M].北京：中國水利水電出版，2012年.

[4]汪雅梅，劉鐵龍，李曉春.渭河生態調度補償機制探討[J].陜西水利，2017.

[5]張洪波，顧磊，陳克宇，俞奇駿.渭河生態水文聯系變異分區研究[J].西北農林科技大學（自然科學版），2016,44（6）.

[6]狄嘯，魚曉利.陜西省渭河流域水生態文明建設探討[J].陜西水利，2017（1）.