張家界公共基礎設施公私合營模式(PPP)研究

羅 鑫 王 浩 吳加偉 曾 磊

(吉首大學土木工程與建筑學院，湖南 張家界 427000)

1 研究背景和意義

PPP是Public Private Partnership的縮寫，直譯為公共部門與私人部門之間的合作伙伴關系。這種模式被引進國內的時間雖然較短，其突出的模式理念卻已經得到許多專家的高度評價，國家也積極的推動PPP的發展。作為一種新型的融資模式，PPP模式獨具特色，它最大的優勢就是在政府與社會資本找到平衡點，雙方為各自的利益而付出相應代價，實現雙贏。這種模式主要特點就是能讓合作雙方幾乎全程參與，從前期策劃到后期施工等一系列過程。私營企業也能更早地參與項目，在前期論證階段就參與進來，全面了解項目，準確識別和評判項目，能提高項目篩選效率[1]。

從項目類型來看，城市基礎設施的建設項目屬于政府主導的項目，它的工期較長，需要依靠政府的財政撥款來開展一系列項目，同時項目風險高，運營成本高。然而，張家界位于湖南西部山區，經濟發展相對落后，政府的可支配資源更是少之又少，這種情況下，勢必會造成地方債務問題，從而進一步加重財政壓力，如此惡性循環。黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議明確指出，要深化投融資體制改革，鼓勵政府與社會資本加強合作，充分利用資金流動性推動社會發展。在此背景下，張家界市首當其沖要選擇合適的融資模式，把握契機，加快本市現代化進程。

同時，張家界基礎設施建設采用PPP模式亦有充分的現實意義。

第一，有利于轉變政府職能，緩解政府財政負擔。

張家界市政府可以將公共基礎設施的建設、運營以及后期維護工作交給私營企業，從過去的公共基礎設施提供者變成了監管者[2]。同時，PPP模式還可以緩解政府的一系列財政問題，包括在公共基礎設施、社會事業等領域的融資問題，以及減輕政府財政預算的壓力。

第二，改善政府的融資管理體系，確保公共基礎設施的質量。

在PPP模式應用于公共基礎設施建設的過程中，政府可適當借鑒私營企業先進的管理理念和技術[3]，去除以往公共基礎設施運營管理過程中不符時代要求的理念，進一步加強在設計、施工等方面的創新。同時，張家界市政府通過競爭的方式向社會融資，能滿足張家界市大量新增公共基礎設施的質量要求，從而做到用最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

第三，加快私營企業發展速度。

相較于其他企業，參與PPP模式的私營企業可以通過PPP模式得到平等參與公共領域建設的機會，進而提高企業的知名度。

2 張家界PPP模式發展概況

2013年國家開始大力推行PPP模式，由此在國內出現了采用這種新型融資模式的浪潮，短短幾年便迅速覆蓋全國各地。張家界地處湖南西部地區，山脈縱橫，因其特殊的地理位置限制，綜合發展整體進度緩慢。直到2016年8月，張家界市永定區子午西路、融山東路、機場北路工程開工，這是張家界市首個開工建設的PPP工程項目，填補了政府發展新型融資模式的空缺。張家界市的私營企業也積極參與這種與政府合作共贏的新模式，隨后市區乃至縣級地方政府也不斷加大推行力度，陸續發展了張家界天門仙境小鎮PPP項目、張家界陳家溪綜合治理暨韓國特色商業街綜合開發PPP項目、張家界旅游商品產業園綜合廣場及基礎設施配套PPP項目、永定區農村生活垃圾收運工程PPP項目等。

短短兩年時間，張家界市采用PPP模式的相關項目便覆蓋了市區到城鎮、交通到旅游等多個領域，張家界對新型模式積極探索和嘗試能有效解決政府的財政壓力，但由于經驗不足，難免會遇到未知的難題。為此，通過對本市已完成或在建的PPP項目深入分析，找出共同存在的不足之處或者對各自影響較大的不利因素，并提出相關建議以應對，這對于張家界發展PPP模式意義重大。

3 張家界在公共基礎設施建設中采用PPP模式存在的問題

3.1 雙方權益無法保障

我國長期以來的官本位和監督機制的不完善，各地方政府在與私人企業合作過程中，由于本質目的不同，容易發生權益問題。在張家界的PPP模式項目中無法避免的出現了這種問題，政府想要利用社會資本來解決財政上的空缺，而在合作過程中無意識的產生主導權，讓社會資本多出力，這加大了社會資本的支出，有損其利益。另一方面，項目前期工長，資金消耗大，私人企業為了彌補在前期較大的額外投資，在項目后期減少投入，不惜以降低建設項目品質為代價，導致在項目運營期無法達到預期標準，有損政府利益。因此，在雙方合作過程中，權益始終無法保障，這是目前張家界或者說全國的PPP項目中普遍存在的問題，亟需解決。

3.2 雙方風險意識低

在發生利益不平衡的情況下，風險因素也被放大。從張家界近幾年的PPP項目來看，公共基礎項目部分在實施過程中雙方都出現了不同程度的風險問題。政府方面，就張家界而言，引進PPP模式不到兩年時間，從管理體制到相關法律法規都處于探索階段，政府缺乏完善的風險分配機制，相關部門管理體系尚不完善，存在許多經驗不足、績效評估體系不完善等問題，在應對未來發展過程中風險的可能性增加；由于對社會資金缺乏有效監督，在未達到項目預期標準的情況下，政府也會面臨信譽風險。私營企業方面，相關法律的不完善會讓私營面臨更大的風險；張家界經濟相對落后，政府承擔能力有限，在發生較大風險以致政府無力承擔時，作為合作方的私營企業將要承受巨大風險。但是經驗的缺乏局限了政府對風險因素的重視，本地私營企業也把重心放在了后期運營，整體風險不受重視，合作雙方風險意識低，不利于項目發展。

3.3 政府規劃不全面

政府既是PPP模式規則的制定者，也在PPP項目中扮演著推動者的角色。在分析張家界市PPP項目過程中，我們發現公共基礎設施PPP項目預可及工可階段，在公共和私人部門風險分擔、投資比重、項目施工組織、項目監管體系、技術應用等存在缺陷，導致后期PPP項目損失重大。PPP項目落地實施，在沒有具體現實依據以及預備方案的情況下，完全復制國內外或者原來PPP項目的相關經驗便直接實施，不重視對PPP項目的實際情況進行定性、定量的分析論證，這些因素都對PPP項目的實施有影響。

4 張家界采用PPP融資模式的政策建議

4.1 制定相關法律法規

政府習慣于領導者的身份，在合作過程中，私人企業必然有所顧慮，可能會影響決策。私人企業希望在合作項目過程中，包括前期策劃、組織、資本投入，后期運營盈利及交付等都能夠有法律可依，在保障權益的同時能有效提高項目進度，加快資本周轉期，減輕城市公共建設融資壓力。目前，我國雖然已有相關法律和規范文件，但是在現實操作中還有更多的方面需要進行完善。工程項目的具體實施在很大程度上會受到地方法律法規的影響，而大多數項目策劃不會考慮到這一點，這種限制性可能會導致當地方與外來方產生沖突，對項目總體不利。更重要的是，由于當前的法律并不完善，相關法規條例沒有細化，過于單一的法律條文可能不再適用于多方合作的經營模式，當出現問題時，無法對癥下藥，只能退而參考其他方面的規定，這種權宜之計始終過于表面化，無法從根本解決問題。因此，立法機關應該加強對PPP模式的法律研究，根據實際需要，制定出適應張家界發展PPP項目的相關法律條文。

4.2 加強政府的職能轉變和角色轉換

政府的推動作用對PPP模式的發展至關重要，政府需要適當轉變其作用，協調各方的合作。根據完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家宏觀調控下更多地發揮資源配置在市場中的基礎性作用，最終確立市場導向投資、企業自主決策、銀行信貸審核、多元化的融資方式、中介服務規范和有效的宏觀調控投資新體制。這一新概念無疑將改變政府在項目建設中的地位，政府不再是主導作用，與私營企業合作，提供公共服務的監督、指導和合作者的作用。在這一過程中，政府應積極推進公共基礎設施投融資體制改革，創新管理體制。政府制定了維護民間資本合法權益的相關政策和具體措施，建立有效的風險分擔機制，形成政府風險分擔、利益共享和商業資本合作模式[4]。

4.3 建立規范合理的監督管理機制

PPP項目管理必須有相應的監管機構，雖然張家界的PPP項目數不多，但發展勢頭迅猛，提前建立合理的監督機構可以為以后的項目打好基礎。

監管政策相對健全的標準就是應該與部門政策互不影響，應該在汲取我國已建立的相關監督機制的經驗后，因地制宜，提出更本土化的監管政策，以保證監管機構分工明確，提高監管效率，將創新社會治理能力和PPP項目監管有效結合。目前張家界需要的是一套標準的業務流程。一是根據項目的特征、管理類別，確定適當的經營模式，聘請專業的中介機構進行指導，讓私人企業自我評估，對項目本身有更深刻的認識，讓社會公眾也參與進來，在消費之余提供更實際的評價。二是政府管理模式要與時俱進，摒棄滯后于時代發展的舊方法，推陳出新，充分發揮績效考核等指標在決策過程中的實際指導意義，讓政權得到合理分配，管理范圍更廣，層次更深。三是結合實際運營情況，盡快制定出適合使用PPP模式的項目判別標準，加強頂層設計功能，促進PPP模式的發展。

5 研究結論與展望

我國在21世紀初期，才開始將PPP模式引入公共基礎設施項目中，隨著近些年我國經濟的發展，PPP模式項目越來越多應用到我國基礎設施中。在張家界的基礎設施建設PPP項目中，不成熟的運營方式產生了一些問題，但不可否認的是，在基礎設施項目選擇PPP模式是明智之舉，有效解決了當地財政問題，還在一定程度上拉動了經濟流轉，基礎建設也進一步提高，加快了張家界的發展。

作為頗有知名度國際旅游城市，張家界的旅游產業自然是一大經濟支柱。旅游項目相較于其他公共設施項目而言，具有高收益，資金回轉更快，不易受外界可抗因素影響等特點，因此張家界本地私企投資意愿明顯強烈，把PPP模式的優勢充分發揮到旅游產業上已經是必然趨勢，張家界這兩年也發展了張家界天門仙境小鎮PPP項目、張家界旅游商品產業園綜合廣場及基礎設施配套PPP項目，這些旅游項目的開發也是順應了大趨勢?？梢灶A見的是，張家界市經濟在新模式的推動下將會達到新的高度。

而在另一方面，近幾年全國各地都出現了大量PPP項目被退庫，原因是原本用于減少地方債務的PPP模式，由于不正當操作反而嚴重加大了地方債務，這與中央提倡的初衷背道而馳，這是張家界在以后開發PPP項目時應當警惕的地方。關于如何避免在PPP項目中地方債務出現異常情況，也是我們將來研究的重要方向。