萊茵河治理模式對中國實施河長制的啟示

(1.重慶水利電力職業技術學院，重慶 永川 402160；2.西南大學資源環境學院，重慶 北碚 400715)

為認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為目的，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求在全國江河湖泊全面推行河長制，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖生態系統健康、實現河湖功能可持續利用提供制度保障[1]。

較早進入工業化社會的西歐國家，在社會發展過程中河流也遇到了諸多問題，如：水質污染、魚蝦滅絕、河流生態系統退化，及由此產生的一系列生態災難促使西歐國家痛定思痛，轉變發展思路，大力整治河流，取得了較好的成效，其中最為典型的成功案例當屬萊茵河的治理，由污染最為嚴重時的“死河”到恢復勃勃生機[2]。其治理經驗為中國全面推行“河長制”、實現水環境的長效治理提供了借鑒。

1 萊茵河的污染及治理歷程

萊茵河是西歐第一大河，發源于瑞士境內的阿爾卑斯山北麓，西北流經列支敦士登、奧地利、法國、德國和荷蘭，最后在鹿特丹附近注入北海，全長1232km，是一條著名的國際河流。19世紀末，工業革命對煤炭、石油等資源的消耗量劇增，以德國魯爾工業區為代表的多個工業區沿萊茵河分布，大量能源、化工、冶煉企業從萊茵河索取工業用水，同時又將大量廢水排入河內，重金屬化合物、農藥、碳氫化合物和有機氯化物等6萬多種有害化學品進入河流導致萊茵河水質急劇惡化，生物物種以驚人速度減少。到20世紀60年代后期，萊茵河水質更加惡化，在德國，從美茵茲到科隆200km長的河段，魚類完全消失，科布倫茨附近的水中溶解氧幾乎為零，河面上彌漫著苯酚的味道，下游國家無法以萊茵河水作為飲用水源，萊茵河被冠以“歐洲的下水道”“歐洲的廁所”等惡名[3]。

面對萊茵河日益嚴重的污染，沿岸國家在創造經濟奇跡的同時，還沒來得及盡情享受經濟發展的成果，就不得不品嘗自己種下的苦果：呼吸不到新鮮的空氣，看不到藍天白云，喝不到甘甜的河水。萊茵河流域生活著5800萬人，其中2000萬人以萊茵河為直接水源，面對著日益惡化的生存環境，人們開始思考——以犧牲環境為代價來換取經濟的高速發展值得嗎？在此背景下，1950年7月，由荷蘭提議，瑞士、法國、盧森堡、德國等國參與的“保護萊茵河國際委員會(The International Commission for the Protection of the Rhine, ICPR)”成立。ICPR是一個國際政府間組織，為萊茵河流域的國家提供一個合作平臺，ICPR最有力的支持是社會輿論，隨著民眾對生態意識的覺醒，人們要求政府采取措施治理污染，在這種背景下，各成員國于1963年簽署了《伯爾尼公約》，賦予ICPR更大的權利，1970—1985年期間，各成員國實施了多個減少污水排放項目，并投資興建生活和工業污水處理廠，在ICPR的努力下，萊茵河水質有所改善。但是歐洲當時需要的是經濟繁榮，對萊茵河治理的前提是首先滿足人們的生產和生活需求，對治理工作仍然缺乏足夠的熱情，這種狀態一直持續到1986年。1986年11月1日夜里，瑞士桑多茲化學公司位于巴塞爾附近的倉庫發生大火，1351t農用化學品起火，并造成爆炸，十幾噸劇毒化學品隨著消防滅火水流進了萊茵河，幾百公里的河水被嚴重污染，河中的動植物被徹底毀滅，所有從萊茵河下游取水的水廠被迫關閉，沿岸各國之前投入的數百億美元治污費用全部付之東流。桑多茲污染事件震驚了全世界，也成為萊茵河治理過程中的關鍵轉折點，慘痛的教訓改變了一些政治家的猶疑態度，進而全力支持環境保護，為萊茵河“置之死地”而后生掃除了政治障礙[4-5]。1987年ICPR各成員國制定了“萊茵河行動計劃”，首要任務是改善萊茵河的水質，他們制定了一系列目標和措施，減少有害物質排放，僅在新建和維護污水處理廠一項上，就投入了300多億歐元，與此同時，各成員國和地方政府則制定了更嚴格的排放標準，為整治萊茵河提供法律保障。到1994年，ICPR提前實現了絕大多數減排目標，工業污染源地區完全達到了減污50%的目標，很多污染物甚至減少了90%，萊茵河水質很快得到恢復，目前萊茵河的工業和生活廢水處理率達到97%以上，已經完全達到了飲用水源標準，甚至一些河段河水可以直接飲用[6]。

2 萊茵河成功治理對中國實施河長制的啟示

江河湖泊是地球的血脈、生命的源泉、文明的搖籃，也是經濟社會發展的基礎支撐，具有不可替代的資源功能、生態功能和經濟功能。習近平總書記多次就生態文明建設作出重要指示，強調要樹立“綠水青山就是金山銀山”的意識。全面推行河長制是落實綠色發展理念、嚴守生態底線的必然要求，是維護河湖健康生命的有效舉措。歐洲萊茵河的治理經驗，其中一些措施對中國推行“河長制”，實現中國江河湖泊的長效治理具有十分積極的借鑒意義，具體如下。

2.1 轉變發展觀念

萊茵河的治理歷程告誡我們，僥幸思想解決不了問題，反而可能引起更嚴重的環境問題。19世紀中期，在現代自然科學和工業革命的助力下，萊茵河沿岸國家的人們逐漸拋棄了對自然的崇拜和敬畏，轉向征服自然的道路，當時大多數人相信工業化是萬能的，技術發明可以解決一切問題，可以無限增加社會財富，這種經濟發展優先的觀念在經濟快速發展的同時，也導致萊茵河污染日益加劇。直到1986年桑多茲事件的爆發，使人們意識到靠破壞環境換取經濟發展的道路是走不通的，于是開始放下征服自然的姿態，考慮如何與自然友好共存，同時采取多種有力措施治理污染，最終讓萊茵河得以恢復昔日勃勃生機[7]。

目前中國大力推行“河長制”，根本目的是營造人與自然和諧發展的環境條件，這就要求各地要轉變發展觀念，樹立人與自然和諧相處的理念。然而一些地方在發展過程中，仍然抱有僥幸心理，以經濟發展為優先原則，對包括水環境在內的環境保護意識不強，投入不夠。在全面推行河長制的過程中，必須首先轉變觀念，牢固樹立人與自然和諧發展的理念，真抓實干，才能真正實現河湖的長效治理。

2.2 搭建高效率的運作平臺

萊茵河的成功治理與ICPR的高效運作密不可分，ICPR有12名工作人員，通過制定各項標準、規范，各成員國遵守執行，社會輿論監督，保證了ICPR所指定的標準和規章制度能夠落到實處[8]。中國推行的河長制作為一種工作機制，有關部門要在河長的組織領導下，各司其職、各負其責，密切配合、協調聯動，依法履行河湖管理保護的相關職責，避免往日“九龍治水水難治”的困境。這就要求搭建一個高效率的運作平臺，如設立河長制辦公室，建立河長會議制度、信息共享制度、工作督察制度，定期通報河湖管理保護情況，協調解決河湖管理保護的重點難點問題，并依托平臺制定和完善“河長制”的各項規章制度，同時監督實施。

2.3 制定完善的“河長制”管理制度

江河湖泊是流動的生命系統，河湖之病表現在水里，根源在岸上，破解河湖管理的難題，要求在河長制的工作機制下，完善河長制管理制度，包括落實責任體系(明確各部門職責)、執法制度(整合涉水法律、法規，統一協調執法，避免出現各自為戰、相互推諉的情況)、考核制度(制定具體的考核方案和評分標準，將考核結果作為考核評價領導班子和干部的重要依據)，完善的管理制度是河長制發揮長效機制的保障。ICPR成立后，先后簽署了一系列保護萊茵河的協議，并制定了多項標準；ICPR編制年度報告，對各國削減污染和恢復生態環境的進展情況進行評估，督促各國不同部門加強措施以全面達到削減污染的目標[9]。

2.4 制定科學合理的治理目標

ICPR各成員國于1987年制定了“萊茵河行動計劃”，提出用10年時間，將有害物質的排放量降低50%的目標。中國江河湖泊眾多，存在的問題各異，治理過程中必須堅持問題導向，制定切實可行的近期和中遠期治理目標，因河施策、系統治理，且不可急功近利，搞一刀切。對生態良好的河湖，要以預防和保護措施為主，維護河湖生態功能；對生態惡化的河湖，要著眼源頭控制、水陸統籌、聯防聯控，加大治理和修復力度，盡快恢復河湖生態；對城市河湖，要劃定管理保護范圍，重點消除黑臭水體，連通城市水系，實現水清岸綠、環境優美；對農村河湖應加強清淤疏浚、做好生活污水和生活垃圾處理。

2.5 嚴格執法

嚴格執法是全面推行河長制的有效保障，嚴格執法包括嚴把涉水行政許可審批關，確保涉水行政許可依法、合規、高效；加強涉水綜合執法隊伍建設，不斷提升執法人員執法素養和執法能力，配置完善的執法設備，加強巡查巡視力度；完善涉水違法處罰細則，依法依規嚴厲打擊涉水違法行為。ICPR各成員國對違規排污的行為執法十分嚴格，如：對企業排污收取高昂的排污費，排污費包含污染物造成的環境損失，排污者所交的罰款必須足以修復所造成的環境影響，而且這種執法是在公眾和媒體的監督下進行的，一旦企業違法將面臨高額的罰款，并接受公眾、媒體的譴責，提高了企業的違法成本[10]。

2.6 建立健全監測預警系統

實時掌握水質變化情況，積極運用科技信息技術手段，對重要河流、交界斷面、污水處理廠和重點水污染物排放企業安裝污染源自動監控設施，實施遠程監控，收集日常數據，加強比對監測，積極預警，全面掌握河湖水質狀況。ICPR各成員國在萊茵河流域建立了一整套監測預警系統，從瑞士到北海入口設立了9個國際水質監測站，對短期和突發性污染事故進行監測預警，一旦有突發污染事件發生，由預警監測站、環保部門和水警組成的應急系統就會馬上啟動；在取水點附近的河堤上安裝高科技傳感器，定期自動提取樣本進行水質分析；對城市污水處理系統實時監管，并將監測數據傳到實驗室，管理者能夠在最短時間內發現污染源及其擴散情況，為污染治理贏得時間，也為污染事件的處理和損失賠償提供了證據支持[11-13]。

2.7 加強污染源控制

污染源有效控制是改善水體水質的根本[14]，ICPR通過制定規則，要求工業污水和城鎮生活污水必須通過污水處理廠處理達標后排放，對不符合排放標準的企業進行嚴格處罰并依法關停；加強垃圾分類與處理，嚴格防范垃圾隨降雨徑流進入水體；為防止出現類似桑多茲事件的重大污染事故，要求經營者必須向主管單位報備聯系方式、物品列表、活動等，提供詳細資料并實施主要事故預防政策，編制安全報告、內部應急預案，對不符合營運要求的，可以強制禁止營運，建立重大事故災害數據庫，預防再次發生事故；對于農業面源污染，加大生態農業發展力度，減少農藥、化肥的使用量，改善農業耕作措施，減少農業面源污染水量，近年來在歐洲盛行的生態農場，使環保變成一種生活方式[10]。

2.8 積極調整產業結構

河長制要求各地實施產業轉型升級、加快水污染防治。在眾多的水生態問題中，最突出的是污染問題，實質是發展方式和產業結構的問題。實現河湖環境的有效改善，要求各級政府加快產業結構調整，淘汰落后產能，推進企業轉型升級[15]。如德國的魯爾工業區曾經是歐洲工業的引擎，也是萊茵河流域污染最為嚴重的地區之一，面對越來越嚴格的環保要求，在20世紀中后期經歷了痛苦的轉型過程。埃森煤礦曾經是世界上最大、最現代化的煤礦，最高峰時年產量達到1.5億t，創造了德國的經濟奇跡，為了保護萊茵河，埃森不得不轉型，2001年，埃森煤礦成為世界文化遺產，成為魯爾區經濟轉型的標志，商業和服務業日益繁榮，當年的生產車間變成了大型劇場，昔日的礦工變成了導游解說員，魯爾區產業結構的成功調整，為減少向萊茵河的污染排放量做出了重大貢獻。

2.9 公眾參與

人民群眾對河湖保護與改善情況最有發言權，要通過河湖管理保護信息發布平臺、河長公示牌、社會媒體、社會監督員等多種方式，主動接受社會和公眾監督；加大新聞宣傳和輿論引導力度，提高社會公眾對河湖保護工作的責任意識和參與意識，營造全社會關愛河湖、珍惜河湖、保護河湖的濃厚氛圍。在對萊茵河的治理過程中，企業受到各方面的壓力去重視環保——不僅僅是來自政府的，更多是來自居民的，所以他們能夠很自覺地去維護環境，處理污水。ICPR通過媒體的宣傳和使用現代化的在線信息系統，增強公眾有關水資源價值的意識，提高信息對普通民眾的透明度。此外環保教育從娃娃抓起，告訴孩子們只有一個地球，健康的自然環境對人們的健康十分必要。

2.10 防洪與生態治理的有機結合

從19世紀初期開始，人們對萊茵河進行了大規模整治，堤壩建設、裁彎取直及濕地開發使萊茵河洪泛區面積減少了80%，同時河流寬度變窄，使水位升高，流速加快，洪峰從瑞士巴塞爾到德國的卡爾斯魯厄，流速增加了近3倍，下游洪水發生的概率大大增加，此外水流加速也侵蝕了河床，嚴重破壞水下生物的棲息地。1998年，ICPR制定了“防洪行動計劃”，提出了“給河流以空間”的口號，恢復天然河道，增加洪泛區，以實現洪水治理和恢復萊茵河生態系統的雙重目標。

3 結 論

歐洲著名的國際河流——萊茵河，在工業革命后遭受了十分嚴重的污染，一度物種滅絕殆盡、河流生態系統幾乎徹底癱瘓。沿岸各國人民借助工業革命的技術革新，在使得經濟快速增長的同時，發現包括萊茵河水質在內的環境問題日益突出，并威脅到了人們的身心健康。在經歷了一系列波折之后，萊茵河沿岸各國人民意識到技術不是萬能的，經濟社會的發展不能以犧牲環境為代價，否則將遭到自然界的嚴懲，進而轉變思路，成立了保護萊茵河國際委員會(ICPR)，制定了一系列保護措施，最終使萊茵河的污染得到有效治理，河流又恢復了勃勃生機。

目前中國正在全面推進“河長制”，以期實現江河湖泊的長久治理。同時由于中國河湖數量眾多，面臨的問題較為復雜，在推行河長制的過程中，面臨著諸多困難。它山之石、可以攻玉，萊茵河的治理經驗告訴我們，無論之前的污染有多嚴重，只要能正視問題，同時采取科學合理的措施，定能實現河湖的長效治理。

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