關于基層財政困境問題研究的文獻綜述

閆婷

【摘要】自1994年財政體制改革以來，財政收入連續多年增長，整體財政狀況得到了改善，但是基層財政卻日趨困難，這說明我國財政存在結構性問題。基層財政運行事關基層政府職能履行、公共服務供給以及基層政府債務風險等重大問題，因此，如何為破解基層財政困境，提出可行的思路對策，是財政理論界和實際工作部門亟待解決的熱點和難點問題。本文主要梳理有關基層財政困境的既有成果，理清該問題在理論界和實踐界目前研究的基本狀況與解釋，為下一步研究提供支撐。

【關鍵詞】基層財政；財政分權；文獻綜述

一、關于財政分權理論的綜述

（一）地方政府存在必要性理論

奧茨（Oates，1972）論證了地方政府能夠向各自的選民提供帕累托最優的公共產品產出量，但是中央政府則做不到這一點。但是在現實中上述論證的前提條件并不完全具備，比如公共產品供給上存在規模收益和效益外溢等問題，從這個層面上看，奧茨定理所得出的政府供給公共產品并非是政府層級越低越好。

斯蒂格勒（Stigler，1957）認為，地方政府由于更接近轄區內的公眾，對公眾的需求更加了解，所以地方政府供給這些公共產品能夠在種類、數量上更能滿足轄區居民的偏好，且滿足了收入分配所需要的公正性，中央政府應該立足于協調地方政府間利益和解決分配不公等問題。這一觀點與偏好誤識理論（特里西Tresch，1981）相近。偏好誤識理論認為，由于信息不對稱現象的存在，居民對公共產品的偏好對于中央政府而言是隨機變量，如果由中央政府提供公共產品會受到信息不完備性和不確定性而導致效率低下或失效，而地方政府則相對更為適合，會提高整個社會的福利水平。

（二）轄區規模理論

支持轄區規模理論的學者認為，地方公共產品的供給具有最優使用者數量，或者說存在一個公共產品提供的最優轄區范圍。比如分權俱樂部理論就把某行政區比作俱樂部，這個俱樂部存在一個最優數量的成員。隨著俱樂部成員的增加（或減少），邊際服務成本就會下降（或上升），邊際擁擠成本就會上升（或減少），當新成員所造成的邊際服務成本變量等于邊際擁擠成本變量時，此時的成員數量為最優規模。也就是從數量或規模的角度對地方性公共產品限定了最優范圍。當人數的變動時，對公共產品的成本和效益都會產生影響（布雷頓，1965）。最優財政社區理論與上述基本一致，認為客觀上存在一個最優公共產品供給規模和最優的轄區規模，當二者組合在一起便形成了最優轄區結構（馬斯格雷夫，1989）。

（三）地方政府競爭理論

地方政府競爭理論認為在要素可以自由流動的前提下，居民的遷居將迫使地方政府為了留住居民而提高公共產品供給的效率，也就是說人們將家搬到其偏好的公共產品和稅制的地區，同時也使具有共同偏好的居民聚集在同一社區，有助于實現公共產品的（Tiebout，1956）。關于地方政府競爭效果有正反兩種看法：正面支持者比如諾斯（1990）認為地方政府問的競爭能夠提供良好的經濟發展基礎，但必須滿足三個條件：要素自由流動、地方政府的自主規制權以及預算硬約束，這也稱之為市場維護型的聯邦主義。

有其他觀點對傳統的聯邦型財政理論在發展中國家的應用提出質疑（Bardhan，2002），理由是因為發展中國家要素不能自由流動，尤其是人口：地方政府的約束機制以及對其的監督機制不健全，地方政府征稅能力與水平有限導致對中央或上級政府有較強的依賴性，這樣就無法真正做到分級財政。

二、關于基層財政困境形成機理的研究綜述

在探索基層財政困境如何形成問題上，我國學術界主要從政府層級、財政資源使用效率、體制問題、財源以及財政自利等角度進行剖析。

一是從政府層級角度看，我國基層財政困境的形成與政府層級過多有很大程度上的關聯（賈康等）。我國現行18個稅種，在五級政府之間分稅屬于世界難題，想通過對稅種的劃分實現各級政府財政自主較難，尤其是基層政府。因此支持此類觀點的學者提出政府層級扁平化改革來減少政府級次，比如“鄉財縣管”、“省管縣”等改革，目的是把五級政府變為三級政府（中央、省、市縣）。

二是從財政資源使用效率看，也就是我國財政資源使用效率過低，財政支出浪費無用過多（張馨，2007）。同時，縣鄉兩級政府龐大的機構和過多的人員加重了這一影響（金兆懷等，2006）。他們認為，政府部門供養人員與當地經濟發達水平呈負相關就，因為越不發達的地方，就業傾向就越偏好政府部門和機構。但是經過最近幾年的精簡基層人員和撤并機構改革，基層財力困難的問題并沒有隨之化解，卻有嚴重趨勢。

三是從體制層面看，大部分學者認為基層財政困難始于也是源于94年的分稅制改革不徹底所致。現行分稅制在體制上的分配并不利于基層政府，因為分稅實際上并沒有在省以下政府真正落實。首先，是保障中央政府的財權財力：然后為省級政府，最后為市級政府，在財力財權上收的同時，事權在行政指令下層層下放，最后基層財政財權與事權、財力與支出責任不匹配導致財政困難。在錢與權不匹配的同時，轉移支付制度還存在缺陷（蔣斌等，2005）。

四是從財源層面看，有些學者在經濟決定財力的角度剖析了基層財政困難的形成機制。由于我國縣鄉基層政府在經濟上處于較低水平，一產為主，二、三產發展滯后，這種產業結構的嚴重失衡普遍存在，制約了縣鄉政府的收入，因此，基層政府想要擺脫財政困境就需要從經濟發展的角度發力，要把經濟蛋糕做大了，財力充盈，財政困局自然就破解了（宮宵霞，2006）。