我國服務業吸收外資新趨勢及對策建議

聶平香

全球金融危機后，尤其是“十二五”以來，全球直接投資出現劇烈波動，我國利用外資也進入了增幅放緩的新階段，包括不同領域外資明顯分化，制造業不斷下滑，服務業快速增長，服務業已經成為我國進一步對外開放的亮點和主導產業。在新形勢下，為保證利用外資的穩定，我國還需要不斷破除服務業開放過程中面臨的各種障礙，擴大規模，優化結構，促進利用外資整體水平和質量的提升。

一、吸收外資發展的現狀與趨勢

（一）服務業利用外資快速攀升

來自商務部外資數據顯示，2011-2016年，我國非金融領域實際利用外資從1160.1億美元增為1260億美元，年均增幅僅1.7%，2016年同比下降0.2%。其中，服務業利用外資從552.4億美元增為885.6億美元，年均增幅達9.9%， 2016年同比增長14.7%；制造業利用外資從521億美元降為354.9億美元，年均下降7.4%，2016年同比下降10.2%。與此同時，我國服務業外資所占比重不斷上升，2011年服務業外資占比首次超過制造業，2013年比重第一次超過50%，2015年達到61.1%，2016年超過70%，中國利用外資已經完全進入了服務業主導的時代。

金融危機后，我國利用外資快速進入服務主導時代的原因主要有：

其一是我國原有的制造業引資模式面臨嚴峻挑戰。一直以來，我國主要依靠廉價勞動力和優惠政策吸引制造業外資進入，隨著我國各類要素成本的快速增長以及對外資優惠政策的逐步取消，原有的制造業引資模式不可持續，制造業利用外資增長空間有限。

其二是我國制造業面臨的國際引資競爭壓力不斷加大。危機發生后世界經濟的艱難復蘇越發顯示出實體經濟和就業增長的重要性，以歐美為代表的國家紛紛推行“再工業化”戰略，在中高端制造業領域加大引資力度；同時，發展中國家依托成本優勢以及優惠政策優勢等紛紛在中低端制造領域積極引進外資，我國制造業外資面臨激烈國際競爭。

其三是我國實體經濟不振影響了制造業外資的進入。國家統計局服務業調查中心及中國物流與采購聯合會發布的采購經理指數（PMI）顯示，2011-2016年間，我國制造業PMI在50%左右徘徊，月度平均為50.6%，并且有13個月是低于50%，而非制造業PMI平均達54.6%；此外，實體經濟表現低迷也對制造業外資進入造成打壓，而非制造業的快速擴張又加快了吸收服務業外資。

其四是服務領域的進一步開放擴大了服務業外資的大量進入。“十二五”時期，尤其十八屆三中全會的召開為新時期中國服務業的進一步開放指明了方向。開放的重點領域涉及金融、教育、文化、醫療、育幼養老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等；與此同時，服務業的進一步開放也成為上海自貿試驗區和北京服務業擴大開放綜合試點的核心內容，在這些區域我國取消了對外資進入房地產業、信息傳輸、軟件和信息技術服務業、融資租賃等領域的限制，并進一步降低了外商進入批發零售、金融、電信、專業服務等領域的限制。

（二）服務業外資行業結構明顯優化

2011年，我國服務業行業結構中房地產基本占據了半壁江山，份額達到46.1%，其次分別是開放較高并且是開放程度很高的兩大行業：批發和零售業以及租賃和商務服務業，利用外資占比分別為14.5%和14.4%，這三大行業外資占到當年服務業外資總額的75%，其余服務行業外資進入非常有限。

目前，我國服務業外資結構得到極大改善，房地產業已不再是一支獨大，2011-2016年，房地產實際利用外資金額從268.8億美元降為196.6億美元，年均下降6.0%，2016年占服務業外資總額的比重僅為23.4%，下降了22.7個百分點。與此相反的是，2011-2016年，租賃和商務服務業、批發和零售業、金融業、計算機和信息服務業利用外資都呈現快速增長，年均增長分別達到14.0%、13.5%、40.0%和25.6%，占服務業外資總額的比重2016年已分別達到19.2%、18.9%、12.3%和10.1%，比2011年上升4.8個百分點、4.4個百分點、9個百分點及5.5個百分點。其中表現最為突出的是融資租賃行業利用外資，來自中國租賃聯盟和天津濱海融資租賃研究院的數據顯示，2011-2016年，我國外商租賃企業數從283家急劇上升到6872家，注冊資本從735億元升為22463億元，占融資租賃行業注冊資本總額的比重從37.6%升為87.9%。

而東部地區服務業外資結構最為合理。2016年東部地區房地產業外資占比僅為21%，批發和零售業、租賃和商務服務業、金融業以及計算機和信息服務業外資占比分別為20.1%、19.6%、12.1%和10.7%。西部地區服務業外資主要集中在房地產業、金融業、租賃和商務服務業以及交通運輸和倉儲業上，比重分別為38.0%、18.1%、16.2%和12.6%；中部地區房地產業外資依據占據絕對主導，為46.5%，其次分別是租賃和商務服務、批發和零售業以及交通運輸和倉儲業，占比分別為14.6%、11.6%和11.4%。

（三）服務業利用外資不斷向東部地區集中

從服務業外資的區域分布看，和全國外資區域布局大體保持一致，但服務業外資集中于東部沿海地區的趨勢更為明顯。2011-2016年，東部地區服務實際利用外資從486.3億美元增為762.6億美元，年均增幅9.4%，占全國服務外資總額的比重不斷上升，從83.5%升為90.9%，增長7.4百分點。與此同時，中部服務業實際利用外資波動較大，占比也是先升后降，到2016年份額僅為3.1%，比2011年下降1個百分點。西部地區服務業利用外資呈現明顯的下降趨勢，2011-2016年，實際金額從72.5億美元降為50.6億美元，年均降幅6.9%，占服務業外資總額的比重也從12.4%降為6.0%，下降了6.4個百分點。2016年全國外資區域分布東中西占比分別為86.7：5.6：7.6，服務業外資區域分布東中西份額為90.9：3.1：6.0。

（四）香港是服務業利用外資的主要來源地

香港是我國服務業外資最主要的來源地，但相比全行業來源分布來說，服務業外資在香港的集中度更高。2011-2016年，來自香港的服務業實際外資從418.3億美元升為642.0億美元，基本呈現逐步增長態勢，年均增幅為8.9%，占我國服務業外資總額的比重從67.9%升為72.3%，增加了4.4個百分點。

2016年全國實際利用外資有69.2%來源于香港，其中服務業外資有72.3%來源于香港；新加坡是我國服務業外資第二大來源，實際外資額從37.2億美元增為47.7億美元，年均增幅5.1%，所占份額保持在5%左右。日本、美國、韓國和臺灣省也都是我國服務業外資的重要來源，但都呈現出較為明顯的波動，以來自日本的服務業投資為例，從2011年的22.7億美元降為2016年的14億美元，所占比重也相應從3.7%降到1.6%，但在2012年和2013年實際金額升到了28億美元和32.8億美元，占比都達到4.7%。

二、吸收外資發展面臨的主要問題

（一）對外資尤其是服務業外資作用認識不到位

金融危機后，隨著綜合國力的提升，我國在世界舞臺上的影響力進一步提升。在這種環境下，盡管黨中央堅持一貫的對外開放以及積極利用外資的總體政策，但從國家以及地方層面仍然出現了不少利用外資的負面聲音，明顯弱化對引進外資的作用及重要性。尤其在對服務業利用外資方面，存在很多片面的認識，包括過分夸大服務業外資帶來的風險，并以此為依據阻止服務業的進一步開放；地方官員更多著眼于GDP、工業發展和固定資產投資增長，沒有將服務業利用外資和制造業利用外資放在同等的位置，當然，這點在中西部地區表現更為明顯。

（二）服務業利用外資質量有待提升

從行業結構看，盡管房地產業利用外資占比大幅下降，但依舊占據了近40%的份額，這點在中西部體現更為突出。由于中國房地產業的發展是非正常健康狀態，也是純逐利的外資“熱錢”最愿意投資的領域，房地產領域外資的大量進入不斷推高了中國房地產價格。

從區域結構看，中國服務業吸收外資過度集中于東部地區，中西部尤其是中部服務業吸收外資明顯不足。這一方面反映出中西部在中國整體經濟中服務業發展水平的滯后，尤其是市場化發展的滯后，另一方面也反映出中西部營商投資的明顯不足，因為除了特定的行業如房地產、金融及運輸外，批發零售、商貿租賃等外商投資主要以中小私營企業為主，而中小企業對市場和營商環境更為敏感。

從來源結構看，目前超過70%的服務業外資來自香港地區，而香港服務企業以中小企業為主，帶來的對整個行業的積極和正面影響如先進管理經驗、經營模式等相對有限。同時除了零售業外，其他服務領域中來自歐洲、美國以及日本等發達國家的龍頭跨國服務企業很少，這不利于我國服務業利用外資水平和質量的提升。

（三）服務業外資進入限制突出

目前，我國自貿試驗區發布的負面清單是對服務業外資準入限制最少的清單，從2017版看，盡管服務業限制條款從2015年版的83條減少到67條，但服務業依舊是所有行業中外資準入限制最多的，占到行業限制條款的72.8%。盡管2017年國務院針對利用外資出臺了國發（2017）5號文和39號文，核心內容也是進一步擴大服務業領域的開放，但由于服務業主管部門和行業對進一步擴大開放的認識有差距，并且涉及到不同部門的利益，導致開放政策落地難度大。

服務業外資進入隱形壁壘多。除了寫在規章制度中明面上的限制外，服務業外資準入面臨的更多限制是隱形的，很多服務領域盡管在負面清單或外商投資指導目錄是允許進入的，但在實際操作根本沒法進入，或者進入了也無法正常開展業務。這是因為我國服務業外資引進除了經過準入部門外，更多需要業務主管部門的審批，使得玻璃門、彈簧門大量存在，嚴重阻礙了服務業利用外資。

2016年OECD發布的國家的外商投資監管限制指數顯示，我國服務業外資投資限制指數為0.402，限制水平僅略低于菲律賓、緬甸和印尼，限制水平在64個國家中處于倒數第四位，這其中包括中國在內的27個非OECD經濟體。總體來說，我國服務業整體限制水平遠高于美日歐等發達國家，同時也明顯高于巴西、印度、俄羅斯以及南非等發展中國家；從具體行業看，對外資限制最高的行業是文化娛樂行業，同時，通信服務（包括固定和移動）、保險服務、法律、海運服務以及空運服務等行業對外資的限制程度都非常高。

（四）服務業外資事中事后監管亟待建立和完善

相比制造業，很多服務領域的影響面更廣，如金融、電信等，因此外資進入的可能產生的風險也將更大。現階段，我國外商投資管理體制正發生重大變革，對外商進入的管理由審批制向備案制轉變，但由于事中事后監管手段和方式沒有及時跟上，一方面對服務業引進外資反倒造成阻礙，另一方面也增加了行業發展的風險。以外商投資融資租賃行業為例，已經由商務部門審批直接改為備案，但在實際操作中，由于缺乏事中事后監管手段，工商、金融監管部門為了避免承擔風險，對相關行業的外資企業進入一律不予受理或給予更為嚴格的審核，導致不少合格投資者不容易進入。

三、吸收外資提升的對策建議

（一）進一步統一和提高對服務業開放的思想認識

目前，我國服務業進一步擴大開放和服務業利用外資的重要性進一步凸顯：

其一，現階段我國外資規模的穩定增長需要進一步擴大服務業開放。我國原先依靠傳統引資優勢帶動中低端制造業外資規模擴張的引資模式不可持續，吸引中高端制造業外資進入的新的引資優勢還未完全形成，導致制造業外資規模快速下降。目前我國利用外資規模的增長更多依靠服務業外資的快速增長，因此需要進一步擴大服務業開放以穩定外資規模增長。

其二，我國制造業轉型升級需要引進更多優質服務。經濟進入了新常態，經濟增長方式和發展動能面臨轉變，我國制造亟待向全球價值鏈的中高端邁進，而一直以來重工業、輕服務業導致我國服務業發展明顯滯后，尤其金融、電信、研發等與生產相關的服務業開放水平和市場化程度都較低，極大制約了制造業效率的進一步提升。服務業擴大開放，能夠加大引進來自香港、新加坡以及歐美日等國家的優質服務的力度，提高服務供給的質量和效益，促進服務與生產的深度融合，促進傳統制造企業向提供服務系統的整體解決方案轉型，從而在全球價值鏈中獲取更多利益分配。

其三，服務業外資作為我國利用外資的重要組成部門，其積極作用應引起高度重視。與農業和制造業發展方式不同的是，服務業發展需要更加完善的市場機制和制度，更加依賴知識、創新等高級生產要素和無形資產。服務業的進一步擴大開放實際上也是知識、創新等高級生產要素的引進過程，尤其在科技研發等領域，這為我國創新驅動發展戰略實施提供了重要的核心要素支撐。因此，必須進一步對照國際高標準，積極拓展服務業吸收外資的新渠道。

（二）進一步推動服務業領域的對外開放

從國家層面，要盡快出臺國發2017年5號文和39號文的實施細則，盡早拿出具體服務業開放的時間表，以方便具體行業開放措施落地。同時，根據我國服務業開放的新要求，借鑒發達國家甚至部分發展中國家服務業開放經驗，進一步大幅縮減負面清單中服務業外資準入限制條目，極大減少服務業外資準入限制，為歐美日等發達國家服務業外資進入創造更好條件。包括全面放開會計、法律、管理咨詢等專業服務領域外資準入；進一步加大對銀行、保險、電信、陸上運輸、空運、研發設計和創新、現代物流、檢驗檢測認證、信息技術服務等與制造業相關的服務領域開放力度；適度放開文化、娛樂、教育、醫療等與民生緊密相關的生活性服務領域。

同時，要鼓勵和允許外商投資的服務行業不斷擴大，相關行業主管部門以及地方政府應緊跟形勢不斷梳理并完善現有的外資管理政策和措施，嚴格按照內外資一致的原則支持外商投資進入相關服務行業，全力破除“玻璃門”、“彈簧門”等隱性障礙。另一方面，對于負面清單上的服務行業，還需不斷優化和簡化審批流程，提高審批程序的透明度和可預期性，減少因審批給服務業外資帶來的隱形準入壁壘。

（三） 進一步不斷推進服務業外資放管服改革

國家應加大頂層設計和各部門之間的協調，積極推進服務業外資放管服改革。首先從放的角度出發，應強調所有與外資準入相關部門包括發改、商務、工商以及行業主管部門的系統集成化式的簡政放權和降低準入門檻，避免目前各部門之間因權力下放的不匹配導致外資準入難度增加。

其次，從管的角度看，不斷建立健全事中事后監管體系，以防范服務業進一步開放帶來的風險。一方面要加快研究修訂并完善重要服務行業部門的管理制度，起草相關部門規章，如融資租賃等，為更好地監管外資企業提供依據；另一當面，完善外商投資信息報告制度和信息公示平臺建設，強化部門協調，改變信息孤島狀態，擴大外資企業聯合年報、誠信檔案和公示系統使用范圍，與工商、海關、銀行、外匯、稅收等部門加強信息互通，形成聯合懲戒工作機制。

最后，從服務的角度看，相比制造業外資，服務業外資進入更加依賴完善的市場機制和制度，因此為服務業外資營造高效便利的營商環境顯得更為重要，我國可以參考《2017年全球營商環境報告》各項指標，對照高標準，針對短板弱項積極加大營商環境的改進和完善。

（四）進一步完善服務業吸收外資的法律制度

隨著利用外資形勢的深刻變化和國家全面深化改革、擴大開放的發展要求，外商投資管理體制面臨了重大而深遠的變革，國家急需加強外資工作的制度性建設，為新形勢下利用外資提供法律和制度保障。因此，必須進一步加快外資立法進程，盡快制訂并頒布《外國投資法》，全面落實外商投資負面清單管理制度，并清理修訂有關的外資法律法規，為服務業利用外資放管服改革提供法律依據和保障。

另外，在《外國投資法》法律制度框架的基礎上，整合現有的市場準入負面清單、自貿試驗區負面清單、外商投資產業指導目錄負面清單以及北京服務業擴大開放綜合試點方案中服務業進一步擴大開放的措施，出臺全國統一的與服務業開放相關的負面清單，以避免服務業改革和開放政策的碎片化和混亂化。