優化農村公共文化服務供給及財政保障機制研究

張愛民

摘 要：近年來我國公共文化服務總體上取得了長足進步，但與城市相比，農村公共文化服務發展水平存在較大差距。造成這一差距的原因是多方面的，但最主要的是由城鄉公共文化服務二元供給結構造成的。以江蘇鹽城為研究視角，通過對調研數據及基本供給情況的分析，筆者提出需要進一步加大對農村地區的文化資金投入力度，優化國家在財政供給上的體制機制，并建立多元化的籌資渠道和資金分配使用方式，通過一系列創新性機制的構建，推動各方加大對農村公共文化服務的有效供給，切實維護廣大農民的文化權益，確保全面小康的真正實現。

關鍵詞：優化；農村公共文化服務；供給；財政保障機制

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）11-0058-03

加快農村公共文化服務體系建設是我國實現城鄉公共文化服務均等化、踐行五大發展理念的重要方面，近幾年來隨著各級政府對公共文化重視程度和投入力度的加大，農村公共文化設施明顯改善，文化活動也漸趨豐富，群眾在文化上的獲得感也越來越強，但這與當前農村居民日益增長的需求相比，還存在著相當大的差距，城鄉農村公共文化服務還處于二元結構，需要政府、社會和個人以共建共享的理念，進一步提高農村公共文化服務的供給能力，尤其要在優化財政保障機制方面要做出切實的努力。

一、農村公共文化服務的內涵

人類創造著文化，也享受著文化，從本質上講，文化是被特定的群體所共有和共享。社會主義文化發展成果共享，不僅是文化本身具有共享性的體現，也是社會主義文化發展堅持公正性和平等性的內在要求。同時，馬克思也指出，“孤立的勞動（假定它的物質條件是具備的）雖然能創造使用價值，但它既不能創造財富，也不能創造文化”。這一思想從勞動的群體性角度指出了文化成果共享的前提是以勞動為基礎的共建，不以共建為基礎的共享是難以實現的。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》對基本公共文化服務均等化有明確的定義。它是指全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都能公平地獲得大致均等的基本公共文化服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。其內涵主要包括四個方面，第一，要保證全體公民平等地享有獲取基本公共文化服務的權利；第二，要保證全體公民公平地享有獲取基本公共文化服務的機會，并尊重其自由選擇的權利；第三，要保證全體公民獲得大體相當的基本公共文化服務；第四，要保證均等的基本公共文化服務財政投入。

農村公共文化服務是指在針對我國城鄉差距明顯的情況下，由公共部門或準公共部門與農村相關主體共同生產或提供公共文化產品和服務的行為及其相關制度設計與實施等活動的總稱。這里的公共文化是專指與經濟、政治、科技、衛生和教育相區別的文化藝術、新聞出版、廣播影視以及圖書館、博物館、文化館、藝術館等文化事業和相關的群眾文化活動。

二、農村公共文化服務供給中存在的問題

1.公共文化財力供給仍然不足

在目前財政收入有限的情況下，農村公共服務更多關注的是教育、醫療、社會保障三大支出。從近幾年的統計數據來看，鹽城公共財政的支出占比中，教育占0.17左右，醫療占0.08左右，社會保障占0.08左右，而對于公共文化財政投入相對較少，只占0.017左右，而對農村公共文化的投入的比例則更少。而對農村公共文化的投入中，更多是投向公共基礎設施，而對軟性的服務質量明顯投入不足。筆者從對鹽城幾個鄉鎮的調研中了解到，農村公共文化服務資金來源主要是省撥資金、縣補一點，地方籌一點，這些資金主要投入在村級文化服務中心和文體活動設施上，但卻沒有足夠的資金保證村級文化輔導員的工資報酬。調查中也發現：鄉鎮文化站、村居文化活動室以及鄉村藝術團等，由于業務經費和活動資源緊缺，利用率還不高、運行狀態不佳，農村公共文化硬件基本是達標的，但是活動開展情況各異，在鄉鎮中心區域的文化設施基本能正常開展活動，而在村級層面文化設施則利用不足，雖設備、場地猶在，但是活動開展不正常，如在射陽縣某鎮，2006年期間配備給各村居的球架、乒乓球桌等文體設施基本蹤跡全無，目前僅?！稗r家書屋”。

2.農村公共文化服務供給質量不高

公共文化服務供給質量不高主要是指供給與需求脫節，效能不高。當前，江蘇農村地區公共文化建設普遍滯后于農村經濟和社會發展，特別是在蘇北農村地區，公共文化服務體系的建設較為落后，城鄉基本公共文化發展不平衡。在基層文化部門的通報和要求中，強調的是建成的場館數量和活動次數，對內容質量缺少用心，更缺乏對農村居民滿意度的關注。農村地區缺乏豐富多彩、積極向上的文化活動，農村里的藝術團體數量少，演出場次少，且演出內容與農村居民的需求不一致。其他公共文化產品的供給也存在類似問題，難以符合廣大農民的口味。而且，大多數公共文化產品內容陳舊、質量較低，如在“文化下鄉”中給農民帶去的雜志與書籍普遍存在內容過時、不夠實用的問題。以農家書屋為例，村活動室里擺放的暢銷書有限，返鄉創業者期望獲得的創業創新方面的書籍較少，缺少農民所需要的農業科技、文化教育、職業指導等方面的書籍，更缺乏專業人員引導閱讀這些專業書籍，有的圖書室甚至只是在應付檢查時開放。而農村電影放映則只為應付上級要求，而根本不精挑細選優秀的、符合農民喜好的電影，所以也鮮有人問津。

3.農村公共文化服務的公眾參與度偏低

隨著國家對農村公共文化重視程度的提高，農村公共文化設施條件在不斷完善，絕大多數村居都有農民書屋和一些文體設施，但調查中也發現，這些設施基本處于閑置狀態，農民對于參與文化活動的積極性似乎并不高，除了農活目前他們主要活動還是看電視、上網、打牌、打麻將、廣場舞和聊天。我們也了解到農村居民目前年齡結構普遍老化，大部分年輕人都外出務工，留守的老人和兒童在文化層次上相對較低，他們對于政府置辦的文化設施的需求不高。但這些并不能說明農民對于精神文化沒有需求。其實正是因為農村文化供給相對貧乏，一些農民成為宗教信眾，他們從宗教文化中獲取精神寄托，甚至有些農民深受邪教和迷信的影響。在與農民接觸中獲知，一些具有一定文化知識的農民，對于接受相關勞動技能培訓的需求比較強烈，他們希望農家書屋里有更多關于科學種養和健康養生方面的書籍。近幾年政府在推進“文化進基層”“文化下鄉”方面力度不斷加大，高水平的地方戲曲和歌舞曲藝表演深受農民歡迎，但這些文化供給沒有常態化，對農村來說依然是稀缺資源。

4.農村公共文化服務政府間財政和事權還不匹配

構建基本公共文化服務事權與財力相匹配制度是農村基本公共文化服務可持續發展的基本前提。但分稅制改革所形成的“財權上移，事權下移”對農村公共文化服務供給形成掣肘。經過財政的層層上收，特別是農村稅費改革以后，縣鄉兩級財政存在相當大的困難。雖然國家通過財政轉移支付制度平衡“財權上移”所帶來的基層財力不足的問題，但由于財政轉移支付力度不夠與支付程序制度化水平較低等原因，縣鄉財政困難的現狀仍未得到有效緩解。所謂“事權下移”主要指各級政府農村基本公共文化服務的事權與支出責任劃分不明確，上級政府為完成工作任務，注重層層落實工作目標，過多地將相應事權和支出責任施加于基層地方政府，使其承擔了過多的基本公共文化服務事權和支出責任。這種地方財力無法支撐眾多事項支出的局面已成為各地農村工作的障礙。當前縣鄉政府對上級政府財政轉移支付依賴性強，導致農村基本公共文化服務供給薄弱，難以滿足農民基本公共文化需求。

三、優化農村公共文化服務供給及財政保障機制的建議

本地調研中發現的諸多問題，從全國角度來說具有一定普遍性的特征，我們也在關注各地一些創新性探索，這些新的舉措確實在化解當前體制機制性矛盾方面提供了相當有益的思路，在經過大量調研的基礎上，并結合一些地方的創新性實踐，提出如下一些優化農村公共文化服務供給及財政保障機制的方案與建議。

1.優化農村公共服務供給決策機制

優化農村公共服務是國家為實現文化發展成果共享，保障廣大農民文化權益，進而實現文化強國目標的必然選擇。而這個系統工程的關鍵點就是如何優化好農村公共服務供給決策機制。當前農村公共文化服務中的很多問題都與決策機制缺少科學性民主性密切相關。

當前我國農村公共文化服務主要通過“自上而下”的決策來推行，這與其他公共產品服務決策模式是一致的。政府實現文化共享目標無疑具有公益性和正當性，但如何實現好并讓農民真正有獲得感，則取決于公共政策能否反映農民的需求。我們發現許多公共產品供給決策卻更多體現政府的偏好，而這種偏好與農民的實際需求存在著相當大偏差，這與供給決策中農民沒有話語權，不能表達自己對公共品的需求是關聯的，這種以保障農民文化權益的名義實施的具體政策，因缺少農民的參與和互動，在落實中往往得不到應有的效果。所以筆者認為必須優化供給決策機制，提高農村文化產品服務的指向性和響應度。

筆者認為農村公共文化服務的決策機制需要進行兩個方面的調整或改進。第一，要將利益相關者都納入決策主體范圍。地方政府在進行農村公共文化服務決策時必須確保廣泛的代表性。應該將農民、非政府組織、市場主體等參與公共文化服務供給相關主體都參與到決策進程中，尤其要完善農民需求表達機制。農民是農村公共文化的供給對象，他們需要什么樣的文化服務在決策中應得到充分體現。需求表達機制的完善不僅體現在反映農民需求的言論能夠順利地傳達到公共文化服務決策部門，還體現在這一表達機制能夠完整反映農民需求的各個具體內容。第二，加強決策過程中的信息溝通。在決策信息傳達渠道方面，要利用電話、電視、網絡等通信技術、傳媒技術和網絡技術，暢通村民文化需求表達渠道，要利用政府公共文化熱線服務、政府微博微信和民意信箱等溝通平臺，使農民需求及時傳達給政府決策部門。要落實聽證和公示制度，增強決策信息透明度，保障農民參與多種公共事務管理的權利，構建即時的決策信息反饋渠道，保障農民對相關決策信息的知情權。第三，要將農民的真實、具體的需求細化到農村公共文化服務決策中。不僅要能夠反映農民“需要什么”“需要多少”，還應反映農民“為什么需要”“在何種層面上需要”，將農民需要的文化活動和對應的文化設施的特點充分考慮進來，所以必須落實好村民議事制度。村民民主議事制度是指由村民“一戶一票”提出具體項目，通過召開村民議事會，由村民（代表）大會匯總村民意見，填寫征求項目意見表，村民監督委員會實施全過程監督，項目實施由過去的“自上而下”變為“自下而上”，堅持“村民議、村民定”，有效地調動了村民參與民主管理的熱情，形成了村級組織牽頭、群眾廣泛參與的良好局面。第四，強化決策監督。農村公共文化服務供給決策需要社會各個方面力量對其實行全方位監督，使決策過程透明高效，使公共決策也更有公信力。

以農村公共文化服務政府間事權劃分為依據，重新梳理、評價現行農村文化支持政策，對確需保留的予以保留，對需要完善的進行完善；對重疊的予以歸并，對不屬于本級政府支出責任的予以取消。

2.加大財政預算投入，建立規范合理的轉移支付制度

農村公共文化服務是我國建成文化強國的重要一環，所以不斷加大財政預算投入是政府履行好自身職能的一個重要方面。從鹽城市目前的現實情況來看，公共財政投入到文化服務領域的占比只有0.017左右，與教育、醫療和社會保障相比，所占份額太小，再加上城鄉文化投入的較大差距。對于東部沿海城市的鹽城來說，財政收入水平近些年提高很快，理應在實現文化服務均等化方面邁出更大步伐。因此，其一，地方政府應加強對公共文化服務體系建設的重視程度，加大對農村公共文化領域的財政投入，對于江蘇而言，在經濟規模已經取得良好成績的情況下，公共服務的財政投入經費應該轉向農村發展，轉移范圍主要在省內的蘇中、蘇北區域城市，以此來縮減江蘇省農村公共文化服務區域性差異。明確政府主體責任，規定各級財政投入比例，確保公共文化財政投入占每年財政一般預算收入的一定百分比，公共文化財政投入的增速應高于一般預算收入的增長速度。其二，積極建立針對廣大農村地區安排均等化的專項扶持和獎勵資金。要保障鄉鎮綜合文化站、村綜合文化服務中心等基本公共文化服務設施以及送戲下鄉等基本服務項目正常興建與日常運轉，同時發揮財政杠桿的調節作用，吸納更多優秀專業文化人才到鄉村工作，加大對基層公共文化機構從業人員的財政補貼、獎金激勵與編制數量，切實解決農村基本公共文化服務機構從業人員數量不足與素質偏低等問題。

農村基本公共文化服務體系建設屬于地方事權，縣鄉兩級政府應積極履行本地公共文化服務職能。但在財政支出構架上，應該建立起中央、省、縣、鄉四級財政分擔體系。在支出責任方面，財力是支出責任的基礎，要按照支出責任與財力相匹配原則，合理配置各級政府的財政支出責任，適當上移農村基本公共文化服務的支出責任，建立各級政府支出責任的動態調節機制和分擔機制。要加強中央政府與省級政府的財政轉移支付制度建設。繼續加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧窮地區的財政轉移支付力度，進一步規范財政轉移支付程序，合理配置一般性轉移支付和專項轉移支付，提升專項轉移支付的制度化水平。

3.優化財政支出結構，建立多元化的籌資渠道

各級政府在財力相對有限的情況下，應調整過去一元化的投入思維，建立多元化的投入機制。從東部沿海地區的實踐經驗來看，公共文化服務的多元投入機制主要包括三個方面：資金投入主體的多元化、資金籌措方式的多元化、資金分配使用方式的多元化。

首先，資金投入主體的多元化。從農村公共文化服務的角度看，投入資金的主體應該由過去的政府獨家擴展到企業、社會組織、公眾等，要廣泛吸引私人力量、民間力量和社會力量投入農村公共文化產品和服務的供給之中。

其次，要建設多元化籌資渠道。第一，政府要不斷增加各級財政的投入力度，確保各級財政對文化投入不能少于當年財政總支出的1%，農村公共文化是當前“短板中的短板”，所以必須向農村地區實施財政傾斜，要建立健全文化事業費對農村地區的穩定增長機制。第二，要通過財稅優惠、財政補貼手段吸引更多的企業和個人投資者進入農村公共文化事業。銀行、農村信用社可對效益和信用好的公共文化服務經營者開辦資產抵押業務，對經營性文化企業單位在貸款利率，還款期限和擔保要求方面區別于一般的商業貸款。第三，政府對民間資本進入農村公共文化服務領域要有激勵性的制度安排?？梢赃\用政府補貼、企業冠名、公益文化推介等辦法，鼓勵社會力量對農村公共文化事業的投資。還要完善社會捐贈激勵制度，設立農村公共文化發展基金。制定必要的農村文化經濟政策，通過減免稅費、資金扶持、業務培訓等優惠政策激勵投資方和贊助方，引導社會力量以不同的形式將社會資金捐贈或贊助給農村公共文化服務事業。

最后，要建立多元化的資金分配使用方式。完善文化采購與專項補助制度，從過去政府直接財政撥款到向項目投資、購買服務方面轉變。加快建立政府購買文化服務制度，政府要根據自己的文化職責，科學制定農村地區的文化購買計劃。還要設立文化專項發展經費和專項補助經費，對本土文藝創作、文化活動開展、優秀文藝作品創作進行資助和獎勵。

4.建立農村公共文化財政支出的績效評價制度、獎懲機制和信息反饋機制

新《預算法》有“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責”的基本要求，更加注重財政資金投入的績效導向，地方政府須加強需求調研，把資金投入農民急盼的公共文化服務項目之中，嚴格落實國家相關財政法律法規，通過加強項目資金的績效管理工作，倒逼財政資金的投入更加有效。

以務實管用有效率為原則，制定公共文化服務項目支出績效考評細則。要結合本地的農村公共文化財政支出情況，著重建立績效評價硬約束機制，具體表現在：其一，省級政府重點督查縣鄉公共文化服務資金支出實施情況，對重點及重大投資項目資金的使用情況進行績效評價，并將評價結果作為今后實施項目轉移支付的重要依據；其二，進一步完善績效考評信息公開制度，做到全過程公開，以陽光透明來確保督查的公平公正。

建立量化的農村公共文化服務評價機制，從投入、產出、效果等三個層面設立評價指標，將農民在文化活動選擇上的滿意程度、具體活動的參與人數、具體活動在農村的覆蓋面等數據作為參考因素，納入評價考核指標體系。

建立財政轉移支付評價、監督、考核機制，實行經費安排使用的定期報告制度，便于上級政府及時了解資金需求及運行狀況，以績效評價為導向，提高上級政府獎勵資金在轉移支付中的比重，真正做到誰有為誰受益。