改革開放視域下農村法治建設成效及路徑分析

[提 要]改革開放四十年來，中國在各方面取得了舉世矚目的成就。社會主義農村法治建設也取得了豐碩成果：“三農”的法律法規日益完善，農民的法治意識逐漸增強，農村基層組織法治建設逐步完善。但是，與新時代法治建設的要求相比，農民群體自身法治意識以及農村制度建設方面還有需要完善的地方。通過對農村法治建設存在問題的原因進行分析，發現城鄉二元體制對農村法治建設產生制約，農村相對薄弱的法治文化對農村法治建設造成影響，農村相對滯后的經濟基礎對農村法治建設形成制約?；诟母镩_放視域，提出建設農村法治經濟、加大農村法治宣傳力度等提升農村法治建設的具體路徑。

[關鍵詞]改革開放；農村法治建設；分析及建議

[作者簡介]熊文瑾（1985—），男，江西省社會科學界聯合會助理研究員，法律碩士，研究方向為法學。（江西南昌 330006）

改革開放四十年來，中國取得了社會主義現代化建設舉世矚目的成就。中國的改革開放最初是從農村開始的，1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村實行"分田到戶，自負盈虧"的家庭聯產承包責任制，拉開了中國改革開放的序幕。特別是黨的十八以來，在以習近平同志為核心的黨中央的正確領導下，在改革開放階段性經驗總結的基礎上，圍繞一個十幾億人口的發展中大國如何擺脫貧困、加快實現現代化、鞏固和發展社會主義的核心問題，從40年改革開放歷史進程著眼，進行了歷史性的總結。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話中指出：“從實行家庭聯產承包、鄉鎮企業異軍突起、取消農業稅牧業稅和特產稅到農村承包地‘三權分置、打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略……各項便民、惠民、利民舉措持續實施，使改革開放成為當代中國最顯著的特征、最壯麗的氣象?！蔽覈匀皇且粋€農業大國，農村法治建設是社會主義法治建設課題中的應有之義，是實施依法治國基本方略的基礎工程，事關全面依法治國戰略的順利實現。因此，對改革開放以來農村法治建設所取得的成就及現狀進行分析研究，對于當前推進社會主義新農村建設、決勝脫貧攻堅，具有十分重要的意義。

一、改革開放以來社會主義農村法治建設的現狀

（一）“三農”的法律法規日益完善

改革開放以來，黨中央及政府立法機關高度重視農村立法工作，連續多年發布“一號文件”。改革開放40年來，其中有20年連續發布中央一號文件，都是以農業、農村、農民為主題的文件（包括1982年至1986年、2004年至2018年兩個期間），可見黨中央、國務院對“三農”問題的重視程度。特別是2018年中央一號文件關于實施鄉村振興戰略的意見，提出了一個目標、三個體系、五項任務、七條道路。黨的十九大報告進一步提出堅持農業農村優先發展， 按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求， 建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系， 加快推進農業農村現代化。這些措施，為我國“三農”法律法規的制定指明了方向。

改革開放以來，全國人大及地方人大制定了一批涉農法律法規，農村政治、經濟、社會生活的主要方面基本實現了有法可依，為依法興農、依法護農創造了有利條件，為維護農業生產經營秩序、保持農村和諧穩定、保護農民合法權益發揮了重要作用。在法律法規制定方面，重要的有：一是在土地等資源方面?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》規定，第二輪土地承包期，耕地承包期為30年。承包期內，發包方不得調整承包地等。經營權可以實行流轉。二是在稅法方面。從2005年起，全部取消農牧業稅、農業特產稅。為鼓勵農民種糧積極性，國家對農民種糧面積進行糧食補貼，對大型農機具購置實行農機補貼政策。三是在社會保障法律方面。對農村地區五保戶實行具有優撫性質的五保戶供養制度。農村新型合作醫療保險制度已經基本建立，并逐步與城鎮居民醫療保險制度接軌。2006年開始，國家對農村貧困戶、特困家庭中小學生實行“兩免一補”政策，對學雜費、課本費實行免除并對家庭困難學生生活進行補助。農村中小學生九年義務教育階段全部免除學雜費，對困難家庭學生免費提供教課書，對困難家庭寄宿生實行生活補貼?！叭r”相關法律法規日益完善，對農民政治、經濟、文化生活方面權益進行了較為完善的法律保護。

（二）農民的法治意識逐漸增強

上世紀八十年代以來，農村經濟得到了快速發展。特別是十八大以來，隨著新農村建設以及脫貧攻堅戰略的實施，農民各方面狀況得到了根本改變。1986年以來，在全國范圍內大力組織對基層群眾，特別是對農村地區的普法宣傳活動，日積月累，久久為功，取得了良好的成效。農民主動獲取國家惠農政策，了解法律知識，收聽法治節目，閱讀法律書籍，從而更好地成長為現代農民，其中部分農民已轉型為現代農業企業家。廣大農民對法律的認識不再像以往，只局限于對《刑法》的了解，而是更關注《村民委員會組織法》、《土地法》、《婚姻法》、《民法》等與自身權益密切相關的法律。普通農民智能手機使用率逐年增長，利用智能手機獲得了大量的法律知識，不斷提高自己的法律素養。在市場經濟交易的過程中，體驗并實踐著市場的規則，農民的法治意識逐漸增強。

（三）農村基層組織法治建設有力

農村基層組織是黨的全部工作的基礎。建設社會主義新農村，必須大力加強農村基層黨組織建設，不斷增強農村基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，為推進新農村建設提供堅強的組織保障。在我國廣大農村，有許多組織群體，在這些組織群體中，農村基層黨組織是領導核心。改革開放以來，村“兩委”的思想也隨著新氣象、新思想的發展而迸發出巨大的潛能。隨著城鎮化、現代化的發展，廣大村干部緊跟時代要求，努力學習法律知識，帶頭學法、守法，表現在村務行政方面實施民主決策、民主管理。凡是涉及重大事項，先找村民商量，集中智慧， 集體決定，村干部凝聚人心的能力逐漸增強。與過去靠強制手段推進工作的做法相比，意味著管理理念的進步。一些因循守舊和固步自封的村干部，在新一輪的基層選舉當中，被淘汰出村“兩委”班子。村“兩委”干部依法管理的意識逐漸增強，民主意識也得到增強，這表明農村基層組織法治建設取得了一定的進展和成效。

二、農村法治建設存在的問題與不足

（一）正確法治理念的樹立還有待提升

農民法治意識是指農民對有關法律的認識、心理、思想及觀念的總和，體現出他們內心對法治的認可和肯定的程度。改革開放以來， 農村經濟取得了實質性的發展，新農村建設也獲得了巨大的成就， 但是農民在正確的法治理念形成方面還有提升的空間。雖然廣大農民群眾能夠做到“遇事找法”“有問題找政府解決”，選擇公權力解決糾紛，而不是通過私權力、“暴力”方式來解決問題。這本身就意味著基本法治意識的有效形成。但是，部分農民仍然存在著對地方權力的依賴心理，表現為認為政府應該包攬一切，部分農民對基層組織還存在著過度依賴。同時，部分先富起來的農民還可能滲雜對基層政府信任危機。這些現象表明部分農民利用法律手段來維護自身權益的能力還有待提升，正確的法治理念還有待提升。

（二）農民自身法治主體意識還不強

改革開放以來，人民創業熱情得到了極大的鼓舞。特別是十八大以來，黨中央的一系列舉措極大地激發了包括農民在內的廣大人民群眾對未來美好生活的向往。但是，部分農民自身法治主體意識還不強。我國憲法明確規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。農村地區法治主體理所當然歸屬于廣大農民。但是在部分農村，傳統的“官本位”思想、輕訴避訟意識、舊時期“訴棍”觀念、“以義務為本位”的法律思維習慣不同程度地影響著農民合法權利的有效實施。傳統文化當中的“重人情、輕法治”的文化傾向，“重視人的因素，輕視法的因素”等思維，使農民自身法治主體的理念還未完全樹立。具體表現為：對法律還沒有達到信仰的程度；對自身法律素養還有待提升；法律的理解與認知還不夠；各自忙于自身事務，主動參加當地公共事務的熱情還不夠高；積極投入農村法治建設的情況還不多。當前我國處于社會經濟轉型期，農民自身法治主體意識的發展與經濟、社會的快速發展相比呈現出一定的滯后性，一定程度上延緩農村法治現代化進程。

（三）農村基層組織法治建設還有提升的空間

一是農村法治建設需要成體系的、專業的工作隊伍，并且需要廣大農民群體的普遍支持與贊同。部分農民對法治建設的參與意識還不強。在廣大的農村地區，青壯勞動人員外出務工現象非常普遍，留下的人員多為中老年、婦女、兒童群體，對法治建設的支持力度有限。二是“三農”方面立法與當前法治進程相比略顯滯后。對于農民的基本權利，如勞動保護權、遷涉權、居住權、選舉權與補選舉權、受教育權、社會保障權已經有了比較完善的規定，但是對于一些特殊性的農民群體，如農村婦女、留守兒童以及農村身心殘疾人群的合法權益立法方面還顯不足。三是農村法律服務及司法執法力度較為薄弱。農村法律服務資源本身就較為欠缺，農村法律援助隊伍建設力度不足，部分農民只能尋找一些“非正規”法律服務，不利于農民合法的權益保護。法律服務資源的欠缺反過來進一步使農民的法治意識淡薄，部分程度上形成負循環，農村基層組織法治建設還需要不斷完善。

三、農村法治建設存在問題的原因分析

（一）城鄉二元體制對農村法治建設產生制約

建國初期，我國在前蘇聯模式影響下，建立起高度集中的計劃經濟體制，其中也借鑒了前蘇聯關于居民戶籍制度。一系列具體管理制度和政策措施形成了當時我國城鄉分割的二元體制，這些制度延續下來并對當今社會產生了一些影響。改革開放以來，我國大踏步邁向現代化。在不斷實現經濟、社會、文化等方面現代化的過程中，城鄉二元體制的弊端也日益顯現出來，對農民平等權益的實現造成了阻擾，制約著農村法治現代化的實現。我國農村法治建設問題的制度根源在于城鄉二元體制。在社會、經濟、政治、科技、教育、文化、法律等各個領域推進城鄉一體建設，如戶籍制度改革等。但是不可否認，市民與農民概念仍然存在差別對待，城市與農村相隔仍然是事實，農村與非農村地區之間存在差距的現象仍然存在，因而造成一系列機會與待遇的不平等、權利實現的不平等，從而使農村法治建設水平受到影響。

（二）農村相對薄弱的法治文化對農村法治建設產生不利影響

改革開放以來，人們的思想得到了極大的激發，但是部分農村地區法治文化仍然薄弱。部分農民群體對“人權文化”仍然迷戀，盛行“官本位”的做法。并且，地區教育質量及水平的不均衡進一步促進了這種現象。農村法治教育從全國范圍來講，處于相對較弱環節。包括老人、婦女等成年群體在內的農民群體，受教育水平相對來說還較低，對一些法律條文理解有限， 因此造成法治意識較低。某些農村地區仍然盛行“重男輕女”、“男權主義”、“宗派主義”的封建思想，對于農村法治建設產生不良影響。

（三）農村相對滯后的經濟基礎對農村法治建設形成制約

改革開放進程中，經過四十年的高速發展，“包產到戶”、“家庭聯產承包責任制”等政策，雖然極大地推進了農村的發展，調動了廣大農民群體的生產力和創造力，農村面貌得到極大改善，但相比城市現代化水平而言，農村經濟基礎仍顯滯后，農村法治建設取決于當前農村的經濟基礎。無論從群體層面還是從個案而言，農民群眾常常因經濟狀況較差，難以獲得成本較高的包括訴訟在內的法律服務，因此，維權時遇到困難，造成農民群眾合法權益無法及時有效的得到維護。這種現象對農村法治建設的推進及農民法治意識的提高有形或無形地產生了不利的影響。

四、改革開放視域下提升農村法治建設的具體路徑

（一）深化農村經濟改革，營造農村法治經濟環境

一是建設農村法治經濟，完善農村市場經濟建設。農村法治經濟主要的特色在于農村市場的法治化，所有的市場行為納入法治軌道。依法經營與管理的經濟行為，與傳統的“人治”經濟是不同的。農村市場經濟建設要迎頭趕上，融入當前新一輪的經濟改革當中，克服部分農產品質量問題及競爭力不足的問題，必須構建農村現代法治經濟，推進形成農村規模經濟，完善農村市場經濟體制。法治應該成為市場與政府之間的指揮棒，農村市場經濟，應劃清基層政府與農村市場之間的界限，基層政府不應過多干涉當地農民經濟行為，同時農民從事經濟活動，應該遵守法律，遇時找法，而不是非法維權。這樣，法治精神既可以通過農民的經濟行為而得以彰顯，又可以促進基層法治政府的建設，從而進一步厘清了農村市場與基層政府之間的權限，形成現代化的農村市場經濟。二是運用法律手段，推進農村經濟結構優化升級。農村經濟結構呈現出單一種植、養殖行業的特點。因此，作為市場調節手段，要適當的通過運用法律促進農村經濟結構優化升級，改變農村經濟結構多元化欠缺的現象。隨著改革開放的不斷深入，城鄉之間明顯的經濟界限已在悄然消逝，不少農民已在城區有居所和產業，這為農村經濟結構的轉型升級創造了較好的條件。因此，當地政府及立法部門，應該敏感地覺察當地農村經濟發展的潛能，從宏觀上自上而下地扶持當地農村特色產業，因地制宜制定和出臺相關法規及政策措施，有效引導當地農村農業進一步優化升級。如在農村科技創新方面，加大農業科學技術研發力度，從而推進農村農業科技現代化；在農產品質量立法方面，進一步根據當地的產業特色，出臺地方特色產品技術標準，引導樹立地理性標識產品意識，或者發展當地綠色食品，占領農產品的制高點，提升農產品的競爭力，實現農村經濟結構的優化升級。

（二）加大農村法治宣傳力度，形成農村法治文化氛圍

一是通過創新農村法治宣傳形式，有效開展農村法治宣傳。農村法治宣傳的核心在于對農民進行法治教育，從而增強法治精神、提升法治素養。農村法治宣傳應該運用當代最新的科技措施，如充分運用手機APP客戶端、農村法治公眾號等新媒體手段，有針對性地對農民群體進行法治宣傳，避免宣傳方式單一的情況。同時， 對農民遇到法律問題，如種植、養殖方面相關的法律、集體土地管理方面的法律等，要匯編宣傳手冊，通過運用報紙、傳單、電視等傳統媒體進行分析解讀，吸引農民群體進行觀看，形成新舊媒體有機融合的農村法治宣傳體制。二是提高農民群體受教育水平，培育具有較高法治素養的新型農民?？朔斍笆Ш獾某青l教育現象以及農村法治人才匱乏的現狀，促進城鄉教育一體化平衡發展。如果想培育一批具有較高法治素養的新型農民，就必須提升農村地區基礎教育水平。對于當前農民群體需要加大職業培訓，合理組織農民參加成人教育、農業業務培訓、法律基礎知識素質培訓等，就地培養農村法律人才。針對農村老年人群體舉辦適合當地情形的老年大學；在婦女、兒童權益保障方面，舉辦農村婦女、留守兒童權益保障知識培訓等，從而從整體上提高農民群體法治素養。三是發展農村文化事業，營造良好的農村法治氛圍。新農村建設必然要求建設農村法治，這是時代的呼喚。農村文化事業的建設不僅涉及產業發展，更涉及農民的思想建設。要鼓勵發展與農村文明鄉風，建設鄉村法治文明相適應的文化事業，如鼓勵創作針對農村法治建設相關的出版物、表演、微電影、電視劇等。同時，提升農村公共文化服務水平，建設農村良好的人文法治環境，克服在日常生活當中農民法治意識培育缺失的現象，使農民群體在日常生活當中感到強烈的法治文化。在農民居家、出行、生活、工作等各方面，使法治文化融入其中，形成具有法治意義的鄉村文化氛圍，

（三）完善村民自治體制，提升基層治理水平

一是堅持黨對農村自治體制創新的領導，創新村民自治體制機制。改革開放四十年來，我們的每一項改革措施所取得的成績，歸根結底都在于有黨的正確領導。在農村自治體制創新、社會治理創新過程中，面臨著群眾復雜多元的需求、農民自治能力及法治意識不足、各種利益及矛盾相互重疊等方面的問題，但是村民自治體制機制的建設，不但要依法治理，做到尊崇法治，更要堅持黨對一切工作的絕對領導。具體來說，在于加強基層“兩委”組織建設，著力發揮農村基層組織及黨員干部在村務管理工作當中的領導及帶頭作用，特別要在農村經濟建設、政治生活、文化活動當中發揮重要作用。同時，在基層農村群眾中大力宣傳法治意識，將黨的政策、國家法治精神貫徹至每位農民心中，將村民自治體制建設與實現黨的領導、人民當家作主和依法治理有機結合起來，從而成為農民群眾根本利益的重要保障。二是加強農民群體參與力度，發揮其在農村自治體制創新的重要作用。農村自治體制的建設的根基在于群眾的自覺參與。雖然農村自治體制在參與渠道、鄉村自治環境、傳統文化影響、自治制度化構建以及村民自身參與動力等方面，與新時代法治國家、法治社會的建設標準及要求相比還有尚需提高的地方。但是，農村法治建設宏偉目標的實現，必須加強愛惜群體參與力度，樹立愛惜群體的法治理念，進一步鼓勵他們自覺參與村務處理，著力保障農民群體在村務處理方面的參與權等實體性權益，大力彰顯他們在村務事務治理當中的主體性。同時，要培育具有自治精神的新型農民，使其自覺參與村務治理，夯實其參與基礎。在農村自治體制參與方式、參與效果方面進一步改善，構建起新時代新型農村自治體制，從而充分發揮農民在農村自治體制創新的重要作用。

五、結語

習近平總書記指出，改革只有進行時，沒有完成時。中國的農業、農村、農民現代化的實施是中國特色社會主義現代化的重要內容。在現代化過程中，全面依法治國戰略的宏偉目標絕對離不開廣大農民群體的積極參與，絕對離不開全國無數鄉鎮村莊對法治建設的支持，更離不開黨和國家對改革開放的持續推進。農村法治建設任重而道遠，相信在新一輪改革開放浪潮中，緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，通過積極克服“三農”在法治建設方面的瓶頸，農村法治建設必將取得巨大的成效。

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[責任編輯：朱晨光]