軟法治理：全球框架協議與全球工人重新聯結

黃巖竇學偉

（1.華南理工大學 廣州市 510640；2.中國勞動關系學院 北京市 100048）

一、引言

全球性資本的快速流動催生了全球生產體系的形成，從而進一步加強了工人對資本的依附關系，血汗工廠現象越來越多地被曝光，工人勞動權益受到空前侵犯，工會以及工人階級的身份認同發生了危機，工會團結和工人運動日益走向衰落。傳統意義上的國家法規是保障企業在生產車間內部遵循勞工法規，軟法治理的目標則主要是通過約束跨國公司的供應鏈行為，從而保障其供應鏈企業遵循勞工標準。奧·諾克（O’Rourke，2003)認為這是一個“關鍵的轉變”，即從以工廠生產為中心到“供應鏈”和“品牌”管理為中心的轉變，傳統的勞動管制將政府視為監管中心和主體，治理理論強調國家與公民社會的合作，公共機構與私人機構的合作，治理主體應該包括在一個龐雜的政策網絡之中。

“軟法”這一概念最初來自國際法領域，英文稱為“softlaw”，與“hardlaw”相對應。弗朗西斯·施尼德（Francis Snyder）在1994年提出軟法概念，“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效果的行為規范”。軟法有多種表述形式，諸如“合作規制”、“自律規范”和“準規制”等。霍夫曼（Marci Hoffman& Mary Rumsey，2007）等學者認為軟法是不具有任何約束力或者約束力比傳統硬法要弱的準法律性文件。軟法治理的興起與經濟全球化、投資貿易及人員流動國際化、國際非政府組織快速發展等等密切相關。軟法治理一般依賴自我服從、市場壓力或社會輿論來實現一種新型規則的治理，其并不以國家強制力為后盾。軟法治理強調民主協商，整個治理過程以全面開放為原則，不同治理主體之間的法律地位平等，在此基礎上謀求對話與合作。軟法治理這一新工具已廣泛生成并活躍于國際人權、勞動、環境、金融等諸多治理領域，在勞工權利保護方面廣泛存在的協議、章程、宣言、決議、諒解書、建議書、備忘錄均是軟法的具體表現形式。本文以全球框架協議為例，概括全球工人的再聯結和團結背景，總結全球工人團結以及全球框架協議這些軟法治理的效果及其挑戰。

二、全球化生產對工人團結的影響

“不斷擴大產品銷路的需要，驅使資產階級奔走于全球各地。它必須到處落戶，到處創業，到處建立聯系。資產階級由于開拓了世界市場，使一切國家的生產和消費都成為世界性的了”。早在170多年前馬克思就在《共產黨宣言》中對全球化進行了生動預測。國際貨幣基金組織（IMF）在1997年5月發表的一份報告中將全球化定義為“跨國商品與服務貿易及國際資本流動規模和形式的增加，以及技術的廣泛迅速傳播使世界各國經濟的相互依賴性增強”。自馬克思在1848年號召“全世界無產者聯合起來”后，對于跨越國家之間工人團結的探索就一直是一個未完成的任務。兩次世界大戰期間，大批的工人代表各自的國家開戰反對彼此；冷戰期間，工會被意識形態所分裂。今天，資本的快速流動導致新自由主義運動在全球范圍內重新組織勞動力，各國政府以低工資作為競爭優勢吸引外來投資，工人權利陷入一場“逐底競爭”（race to bottom）中。

跨國公司采取全球一體化的經營方式，將研發、生產、分配、銷售等環節根據不同的地區優勢分布于全球各地。追逐超額利潤是資本的天性，跨國公司擁有了更多的生產經營權和生產場所的處置權，就會采取更為靈活的措施降低成本以增強競爭力（S Kuruvilla & CL Erickson，2002）。國際勞工組織發布的《2015全球青年就業趨勢報告》顯示，全球青年的失業率在2007年至2010年之間出現迅猛增長，目前保持在13%左右的水平，2014年失業人口達2.01億[1]。哈維認為，資本主義的這些新特征與其說是勞工市場全面成為靈活具有彈性的市場，不如說是貨幣資本脫離了物質生產循環領域實現了空前的自主權（即金融資本的無限膨脹）（Harvey，1989：161）。因此，“全球化可以被視作一個過程，一項條件或者一個特定的政治規劃”（哈維，2006：53）。在貝弗里·西爾弗（2012）看來，資本轉向金融是一場“全球的反革命運動”，因而也是導致20世紀90年代以來全球勞工運動危機的主要原因。

全球化的發展給工會團結和工人運動提出了許多新問題和嚴峻挑戰。從1970年代開始，資本主義國家的工會組織建制率出現了持續下降的趨勢，英國歷史上工會密度最高點在1979年的55%，而2011年僅剩15%。美國工會成員占工人的比例從戰后的33%下降到2007年的12.1%，有會員1570萬人。德國工會聯盟（DGB）在20世紀50年代擁有90%左右的工會會員，到1991年底德國統一時，會員人數達到1180萬人，為歷史最高點，但是在1999年底降到800萬左右（瓦爾特·繆勒-延奇、彼得·依特曼，2013）。工會會員的急劇減少，集體談判覆蓋面的縮小以及產業結構的轉型,導致工會在工廠車間和政治舞臺上的影響力的削弱，人們對工會運動的前途充滿擔憂（克雷格·費倫，2009）。

三、全球工人的再聯結

以跨國公司為代表的全球化興起是國際壟斷資本在世界范圍內進行勞工套利的過程，資本主義生產方式的全球擴張以及由此帶來的龐大的全球勞動后備軍使得全世界勞工都處于不利地位。資本采取分而治之的策略加重剝削，因此工人階級唯一的出路是實現跨越國界的聯合（J.B.福斯等，2012）。跨國公司憑借強大的訂單合同和國際化的品牌迫使發展中國家依附于他們的生產鏈，“跨國公司的這種經營方式要求以一種全球性社區視角去探討勞工問題解決方案”（佟新，2005：371）。傳統的國家立法和工會團結作用非常有限，全球工人開始擺脫冷戰意識形態的影響重新團結，國際工人聯合會和全球工會聯盟近年來非常活躍，以下介紹這兩個組織的活動。

（一）國際工會聯合會（ITUC）

2006年11月，國際工會運動歷史上兩個最大的國際性工會組織即受社會民主主義影響的國際自由工會聯合會（ICFTU）和有天主教會背景的世界勞工聯合會（WCL）宣布解散，其成員并入新成立的國際工會聯合會（ITUC）。新成立的國際工會聯合會由來自全球154個國家的306個工會組成，擁有會員1.68億人。國際工會聯合會的任務是適應經濟全球化的要求，采取國際行動反對貧困、饑餓、剝削、壓迫和不平等,爭取對經濟全球化實行民主治理，保障勞動者的利益。國際工會聯合會總部設在比利時首都布魯塞爾，英國職工大會、美國勞聯產聯、法國總工會、德國工會聯合會等均為其成員單位，其主要工作是游說國際組織在全球范圍內維護工會法，保護環境和維護社會公正，敦促各國提高勞工標準。

國際工會聯合會的成立標志著世界工會運動的冷戰局面結束，它所倡導的“新模式全球化”內容包括經濟發展、社會發展和環境保護三大支柱相結合的可持續發展；保證普遍尊重工人的基本權利；為所有勞動者提供體面的工作；消滅大規模貧困并切實減少一國內部和國家之間的不平等；促進以均等分配收入為內涵的經濟增長。國際工會聯合會成立大會上通過的《原則宣言》,要求跨國公司嚴格遵守《經合組織關于跨國公司行為準則》和《國際勞工組織關于跨國公司及社會政策三方原則宣言》的各項規定，聯合會依據這些規定對跨國公司進行有效的國際監管（郭懋安，2007）。

（二）全球工會聯盟（GUFs）

20世紀90年代以來，全球政治秩序的深遠變化以及不斷推進的經濟全球化可以在全球工會聯盟（GUFs）的功能變遷之中得到反映。全球工會聯盟的傳統核心任務包括支持各國的會員協會加強組織建設、實施教育與培訓計劃、在具體的沖突案例中組織團結運動以及提供信息服務。全球工會聯盟一直奉行“實用國際主義”戰略，尋求與雇主方達成共識性的談判解決方案和自愿協議，同時推動勞動標準化建設，建立起一套適應全球的勞動政策和行為規則的標準體系。“這種實用國際主義也最終影響了全球工會聯盟的政策：它們曾致力于一種持久的（偶爾也是沖突型的）運動政策，并把自己視為運動型組織”（S Rüb etal，2003）。

全球工會聯盟既對本國政府以及國際性的治理機構進行游說，同時也與雇主方在企業與協會層面展開談判。全球工會聯盟依托會員單位建立起龐大的跨國工會網絡（TUNs），這些網絡加強了全球工會聯盟內部溝通與協調的組織基礎，全球工會聯盟秘書處的職責是為跨國工會網絡提供一個組織框架以及提供專家意見和后勤支持，其最重要的也是最具活力的新行動手段是全球框架協議，這些協議是它們從1990年代中期以來與跨國企業訂立的。表1描述了全球工會聯盟組織方面的數據現狀，全球工會聯盟的影響力在地理上急劇擴張，其會員協會數及其所代表的總會員數均顯著地增長了（托斯藤·米勒等，2010）。

表1：全球工會聯盟組織狀況一覽

四、全球工人聯結的新工具—全球框架協議（IFAs）

（一）全球框架協議的發展

20世紀70年代以來，不斷放松監管的“貿易自由化”和跨國公司投資以及生產的增長,大幅推動了金融、產品和勞動力市場以及公司結構和戰略的跨國化，許多國家的工會對所在國環境的“掌控”被削弱，外包生產、離岸生產、彈性雇傭和臨時雇傭急劇增加，工會的政策選項越來越多地受制于地方或國家情境以外因素，社會與勞動領域的國際政治建構和規制卻停滯不前，全球工會跨國界合作面臨的最大挑戰是如何制定一個長期戰略，有條不紊地應對工會所處的困境—也即如何將地方工會、國家工會和其他組織實體的力量聯合起來，填補勞資關系跨國界監管的空白（M Fichter etal，2013）。1997年全球工會界制定了勞工實踐基本行為準則由國際自由工會聯合會執行委員會通過，1990年代末勞工實踐基本行為準則被全球框架協議所取代（M Fichter etal，2013）。在與跨國公司直接談判上，國家工會的能力和機會有限，全球框架協議正是對在跨國公司全球業務進行監管所面臨挑戰的直接反應。全球框架協議使跨國社會對話能夠在跨國公司和全球工會聯盟之間進行，通過設定最低標準以改善全球層面的工作條件（M Helfen & M Fichter，2013）。

自1990年代中期以來，全球工會聯盟總共訂立了90多個全球框架協議，其中超過50%的是與歐盟的跨國公司訂立的，分布在不同行業。1994年國際食品飲料業工人聯合會（IUF）與達能（Danone）公司簽訂了第一份全球框架協議。訂立10份以上全球框架協議的有BWI（建造和木材）12份、ICEM（化學、能源與礦山）13份、IMF（五金）16份和UNI（服務）15份。90多個全球協議中生效的有85個。全球框架協議作為一種自上而下的監管工具，主要是通過與跨國公司的總部進行談判，用社會對話的形式來表達。對現有協議的比較研究揭示，全球框架協議成功的關鍵在于工會和管理層的共同實施，為此，地方工會和管理層在全球框架協議各個階段—從發起到談判、實施和反饋—的全面參與至關重要（M Fichter etal，2013）。在過去的十五年中，全球框架協議的數量和覆蓋行業的多樣性均有所增加，參與全球框架協議談判的全球工會聯盟成員越來越多。全球框架協議采用國際勞工組織公約、國際勞工組織跨國公司宣言以及其他國際性文件如經濟合作與發展組織指南作為約束標準，其影響力和合法性得到加強（F.Hadwiger，2015）。全球工會聯盟把全球框架協議看作是它們固有的斗爭工具，全球框架協議作為在工會和跨國公司高層之間建立勞資關系的一種手段，開辟了一條在敵視工會的企業環境里推動工會組織工作的軟法治理道路，也形成了全球工會運動的一種創新手段（托斯藤·米勒等，2008）。從其作用潛力及前景來看，全球框架協議增強了發展中國家和準工業化國家的雇員權利和工會權利，而并非僅僅是為了處理全球化帶來的特定經濟、政治和社會問題。

（二）全球框架協議的主要特點

軟法治理作為全球工人團結的一種新工具，它是全球化時代的產物，是植根于跨國公司生產擴張和金融全球化以及全球信息和網絡技術進步的產物。全球框架協議作為軟法治理的一種重要表現形式，在促進全球工人團結起來維護自身權益的進程中，不同于傳統的政府治理和工會團結工具。

1、以國際勞工組織核心勞動標準為基礎。全球框架協議一般由跨國公司總部和全球工會聯盟共同簽署，這一做法保障協議能得到認可并具有正當性。全球框架協議以1998年國際勞工組織《工作中的基本原則和權利宣言》提出的核心勞工標準為基礎，是實現勞資關系全球化的一種手段，推動跨國界全球勞動關系的建設和發展。國際勞工組織將結社自由、集體談判、同工同酬、反對就業中的歧視、禁止雇用童工和反對強迫勞動等規定為核心勞動標準。

2、軟約束性。全球框架協議鼓勵建立跨越國界的社會伙伴關系，推動在全球層面上進行社會規制創新。雖然全球框架協議沒有法律約束力，但是它能夠一定程度上保障工作場所的合規性，并在跨國公司網絡和全球工會聯盟網絡中使用自上而下的方式，提供一種軟性監管和約束機制。例如在南非的建筑行業，著名建筑承包商拉法基集團和 BMI(國際建筑與木業工人工會）之間簽署的全球框架協議表明，規范并改善包括供應商和承包商在內的整個供應鏈的勞工標準前景比較被看好（G.Williams etal，2013）。同時，全球框架協議的協商過程可能會被視為跨國水平層面談判程序的開始，例如在協議的實施領域，一些框架協議清楚地規定由跨國公司負責其實施（例如博世、戴姆勒、黛安芬國際）；有些框架協議要求雙方共同確保實施（例如法國航空、羅地亞、優美科公司）；有些框架協議只要求員工遵守協議的有關規定（例如羅地亞）。實施的方法通常稱為“監控”，這意味著是一個持續的遵守過程，例如比利時的優美科公司承諾了接受外部監控，他們就會在公司年會上向利益相關者進行報告。從管理的角度來看，全球框架協議有助于促進跨國政策的出臺，從而避免了在單個不同的國家進行平行談判耗時費力。從規制質量來看，全球框架協議是一種“柔性的”制定規范的手段，但是這一手段可以推動雇員代表和工會的聯合，由此推進跨國聯盟的建立（托斯藤·米勒等，2008）。

3、雙邊自愿性。根據定義，全球框架協議是由全球工會聯盟和跨國公司達成的雙邊協議，這與一般的企業社會責任運動所表現出的單邊性是明顯不同的。全球框架協議由工會發起，是屬于勞資雙方自愿簽署的共同政策工具。自愿性政策方案一個不可避免的后果是，全球框架協議在規制的具體內容和實施方法上具有模糊性，甚至于即使是全球工會聯盟不同成員與某一個行業內部談判達成的全球框架協議也可能存在較大差異。所有協議不同程度的約束力表明了當地工會的參與權與請求權，正如托斯藤·米勒等學者（2008）所言，這一方面是可能意味著風險，風險可能在于其減輕了對政治解決方案的壓力并推動“社會權利的私有化”，最終成為新自由主義全球化的“社會遮羞布”；但是另一方面這也是機遇，機遇可能在于跨國公司不僅推進經濟全球化和社會傾銷，而且推動了跨國社會空間的建立，促進了核心勞工標準在那些工會運動薄弱和政治環境保守的的國家和地區擴散（托斯藤·米勒等，2008）。

4、情境適應性。軟法是一種重要的治理工具，其不具有法律約束力，但其靈活性能夠在很大程度上起到補充硬法的作用。全球框架協議作為軟法的主要表現形式之一，從其增長過程以及目前的數量來看，是與公司相關的行動方案中最具活力與靈活性的工具，如前所述，該手段靈活，適應了不同的公司與行業條件，不過蘊藏在持久實施中的致力于社會最低標準保障的全球協議潛能往往還未被充分利用。傳統硬法本身的僵硬性和強制力有時并不適合全球治理相關問題的解決，此時軟法往往是硬法的伴生物，供有關國家和組織選擇和自愿適用。

全球工會聯盟及其附屬組織，致力于通過發展跨國界工會網絡推動全球框架協議的發展進程，以聯結位于跨國公司全球生產網絡戰略節點上的工會和員工代表。跨國工會網絡面臨的特殊挑戰在于：它們必須將存在于不同勞資關系體系及多元化政治、文化和制度情境中的工會聯合起來。因此，全球框架協議也必須結合地方情境才能被積極主動地加以實施，在巴西、印度、土耳其和美國等缺乏歐洲式社會對話經驗的國家尤其如此。為了保證其有效實施，必須在全球框架協議的談判階段就商定如何實施、有哪些可用資源。迄今為止，實施上碰到的問題大都采用被動的個別解決法，只有在少數案例采用了積極主動的措施。地方行為體在全球框架協議從談判到實施各個階段的參與，對于全球框架協議在全球生產網絡中可行的、多層次的實施非常關鍵。參與式實施、在雙邊和多邊談判后實施比當下通行的管理層單方面實施更有成效。至于全球框架協議的適用性和有效性，尤其是作為推動工會被認可的工具的適用性和有效性，在美國各工會的做法大相徑庭，有幾個代表金屬行業和運輸行業的工會對全球框架協議持批評態度，它們認為協議這種社會對話的“獨立”工具無法執行。相反，其它行業的工會，尤其是服務行業的工會，積極而且成功地運用了全球框架協議來確保工人的利益。這一差異部分反映了組織情境多樣性（M Fichter etal，2013）。

五、討論

雖然現有的全球性工人聯合會為維護工人權益方面做出了不可否認的努力，但其組織中存在的不足在不同程度上影響其效果。國際工會聯合會（ITUC）擁有1.68億會員，但傳統的社會主義國家工人被排除在外；號稱包羅了全世界會員的全球工會聯盟（GUFs）也把中國的國家工會排除在外。全球工會聯盟所建立的跨國工會網絡既未實現全覆蓋，也未真正與全球工會聯盟的權限配置和決策結構緊密結合起來，全球工會聯盟仍然依賴于在分散層面上的網絡參與者的投入和資源。更為嚴重的是全球工會聯盟一直面臨資源緊缺的問題，所有全球工會聯盟的會員增長多數源自其協會會員，它們財政薄弱而且各工會成員在綱領、組織和政治上認同均不穩固，它們繳納的會費增長與聯盟隨著會員數增長而不斷擴張的跨國任務不相匹配。這一情況既發生在原東方集團國家轉型后的工會組織身上，也發生在來自非洲、阿拉伯地區和中亞地區新加入的會員組織身上（托斯藤·米勒等，2010）。全球性工人聯合組織存在的這些弊端無疑將制約其長期的可持續化發展，不利于將各國工人形成一個全球化的整體。同時，對于那些已經組織起來且尋求到戰略聯盟的勞工，應該發起一些具體而獨立的運動，社會運動者本身可以做出更大的努力來擴大自己的特定議題框架（Andreas Bieler，2012）。

作為軟法治理代表的全球框架協議，在推動全球供應鏈體面勞動的有效性上也面臨著很多挑戰。其中的一個挑戰是在工作場所缺乏工會分支機構，致使框架協議實施的有效性不能得到保證；另一個挑戰存在于協調、擴散以及向現有工會分支機構放權。有些地方工會可能在解決一些普通問題時會很吃力，比如如何使工會內部的不同工人組織、工會以外的非正式工人以及存在競爭關系的工會之間保持團結。如果地方工會有能力將它作為一種統一的談判工具，全球框架協議的存在將會幫助解決其中的一些問題[2]。跨國生產部門最終也是那些工人們直接相互競爭的領域，Valeria Pulignano（2007）展示了歐洲工會在2004年如何與通用汽車制定框架協議，確定不準強迫裁員和不關閉歐洲工廠。

在孟加拉國成衣業發生了兩起災難事故—2012年Tazreen服裝廠發生火災和2013年拉納廣場大樓倒塌事故之后，兩家全球工會聯盟成員（industriALL與UNIGlobal Union)與多家全球品牌和零售商一起制訂了孟加拉國消防和建筑安全協議，現在參與的品牌與零售商已超過200多家[3]。該案例強調了服裝業供應鏈的利益相關者是如何參與制定一個史無前例且具有法律約束力的項目，以減少孟加拉國成衣業的死亡人數。在拉納廣場倒塌之前，私人合規性舉措和非政府組織已經采取了一些措施，位于拉納大樓的一些工廠當時通過了認證審核，這表明私人自愿性監管在有效識別風險、提高職業安全與衛生以及保護工人權利方面存在局限。因為這些大規模災難的發生，在商討協議的過程中給買方施加了更多的壓力與責任[4]，該協議進一步證明了全球框架協議是跨國多方利益相關者團結起來維護工人權利的重要工具。目前全球框架協議的傳播范圍仍然相當有限，這種情況難以在短時間內得到改變，全球框架協議作為一種解決地方沖突工具的潛力還有待挖掘。

左翼學者戈蘭·瑟伯恩（2013）認為屬于工人階級的20世紀雖已結束，但卻留下了不朽的遺產，資本主義的膨脹及不平等的擴大，始終會讓工人階級處在新世紀的政治議程中。在二十一世紀深度全球化的條件下，資產階級的剝削具有全球性的特點，未來的工人運動也將不可避免地呈現全球化的趨勢，全球框架協議的實踐證明，的確可以幫助他們團結起來以多樣化的跨國工人運動迎接新的挑戰。作為工人階級的代表，利用工會之間的潛在合作以及社會運動，組織進步的力量來抵御社會再生產領域的新自由主義改革可以被理解為一種擴大的階級斗爭形式，這種類型的合作增加了西爾弗(2012）所稱的工會聯合權力，這種力量與工業行動相結合會成為結構性的聯合力量。在某種程度上，全球工會聯盟都反映了Waterman（2001）所指的“社會運動工會主義”或“新社會工會主義”，即一個超越了“經濟”、“政治”或“政治經濟”工會的現有存在形式的新型組織。

[1]【美】哈維..希望的空間[M].南京:南京大學出版社，2006.

[2]佟新.全球化下的勞資關系和產業民主[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

[3]【美】貝弗里·西爾弗.勞工的力量[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[4]【英】戈蘭·瑟伯恩.論21世紀的工人階級[J].馬克思主義研究，2013(8).

[5]郭懋安.經濟全球化背景下世界工會組織的聯合趨勢—國際工會聯合會的《原則宣言》和《綱領》[J].國外理論動態，2007(5).

[6]【美】J.B.福斯，R.W.麥克切斯尼，R.J.約恩納.全球勞動后備軍與新帝國主義[J].國外理論動態，2012(6).

[7]【英】克雷格·費倫.全球工會復興的趨勢和前景[J].國外理論動態，2009(5).

[8]沈琴琴，楊偉國.全球視野下的產業與勞動關系發展[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2010.

[9]【德】托斯藤·米勒，漢斯-沃爾夫岡·普拉策，施坦方·呂卜.國際框架協議：全球工會運動的一種新手段的機遇與極限[EB/OL].www.fes. de/gewerkschaften.弗里德里希·艾伯特基金會簡報2013（4）.

[10]【德】托斯藤·米勒，漢斯-沃爾夫岡·普拉策，施坦方·呂卜.全球化挑戰背景下的全球工會聯盟[EB/OL].www.fes.de/gewerkschaften.弗里德里希·艾伯特基金會簡報，2010（2）.

[11]【德】瓦爾特·繆勒-延奇，彼得·依特曼.德國勞資關系—1950～1999：數據、時序及趨勢[M].北京：知識產權出版社，2013.