基于業主方的電子政務項目管理研究

石秀偉 趙冬臨 武斌

(北京北咨信息工程咨詢有限公司，北京 100062)

0 引言

進入21世紀，我國電子政務實現了大跨步式發展。作為“互聯網+”技術的重要領域之一，電子政務為我國傳統行政服務模式注入了新活力，優化了政府行政資源，創新了政府工作方式，提升了政府治理能力。特別是“十三五”期間，在全面深化改革，社會各項建設穩步推進和發展形勢下，電子政務作為政府高效履職、提升治理能力的重要手段，其作用愈來愈凸顯[1]。

電子政務建設在取得顯著成績的同時，由于其自身的不確定性、高變動性、時間緊迫性等特點以及新一代信息技術(互聯網、大數據、云計算、移動互聯網、物聯網、虛擬現實、人工智能等)的應用，在項目建設各階段仍面臨著各類復雜的新問題，項目建設成功率尚未顯著提高，其原因并非資金不足或技術不先進、不過關，而是電子政務建設過程中項目管理意識薄弱。

本文基于政府部門電子政務項目管理的現狀，重點分析了現有項目管理模式的優勢和不足，探討了“業主主導、全過程管理為輔”的項目管理模式及管理內容，以期為政府部門或從事政府信息化咨詢的相關人員提供參考，從而提高電子政務建設的管理水平。

1 電子政務內涵及特點

1.1 電子政務內涵

電子政務即政務電子化、信息化，是運用最新的信息處理手段，優化重組政府的工作流程以及組織機構，超越時間、空間和部門分隔的制約，使政府管理和服務職能得到實現，為社會公眾提供更全面、更優質、更規范的管理與服務[2]。

電子政務是網絡技術發展的產物，既是政府信息化建設的重要內容，也是政府深化改革與創新的主要方向。隨著信息技術的不斷發展和政府職能的轉變，電子政務也被賦予了新的內涵：將互聯網、大數據、云計算、物聯網、人工智能等新一代信息技術與“建設服務型政府”的理念相結合，不斷推進“互聯網+政務服務”建設，以滿足政府服務體系的信息化升級及創新模式的發展，實現從管理型政府向數據開放、交互服務的智能化服務型政府的轉變[3-5]。

1.2 電子政務項目的特點

電子政務項目不同于普通的工程類項目，由于其自身的特點對項目的管理方法和管理模式都提出了需求，主要表現在[6-8]：

1.2.1 建設需求的不確定性

電子政務的建設源于政府職能的轉變及政府機構的變革，政府部門人員在項目建設前期往往對需求不明確，無法明確表達對項目的期望結果。此外，項目承建單位由于缺乏電子政務建設的相關業務背景，對用戶的業務需求無法做出正確的規劃、設計。以上兩個方面決定了電子政務從項目啟動就充滿了各種不確定性，需要專業人員采用建設單位、承建單位都能理解的語言進行需求分析，對業務進行梳理和設計，確保項目建設的質量和效益。

1.2.2 建設內容的創新性

首先，電子政務建設是指運用先進的信息技術實現政府管理的創新，既要強調內容的創新性，又要適應信息技術的快速發展帶來的高技術風險；其次，電子政務將政府職能的轉變和信息化建設交織在一起，增加了電子政務建設的復雜性。電子政務項目的這種高風險性和復雜性都對項目管理提出了需求。

2 我國電子政務項目管理現狀及模式分析

2.1 電子政務項目管理現狀及存在的問題

我國電子政務起步較晚，始于2002年，經歷了政府網站、部委條線的專用系統、政務全面電子化等階段。近年來，信息技術的快速發展進一步推動了電子政務的發展，在網絡基礎設施建設、業務應用系統、政府數據開放、政府大數據應用、政務新媒體等多個方面得到了進一步提升和改善，已經成為各級政府部門有效施政、平穩運行的有力工具，對推動政府職能轉變、提高政府工作效力，增強政府辦事效率具有不可或缺的作用。但在電子政務建設取得成績的同時，各自為政、重復建設問題尚未根本遏制，建設分散化、信息割裂化、應用條塊化、服務碎片化的現象較為突出，困擾電子政務建設多年的“老三難(互聯互通難、信息共享難、業務協同難)”問題依然存在[9]。一方面，是由于政府機構設置及制度上的弊端；另一方面，是由于政府部門在電子政務項目建設過程中缺少專業的規劃、管理所致。

在電子政務建設過程中，政府部門作為業主雖然認識到項目管理的重要性，逐漸將項目管理的理念引入電子政務建設中，但其發展仍滯后于其他領域的項目管理，尚不能滿足日益增長的電子政務建設發展的需求，具體表現在[10-13]：

2.1.1 缺乏健全的項目管理體系

目前，政府部門缺少一套實踐性強的項目管理方法來指導其對電子政務項目建設進行有效的管理。在項目建設過程中，質量控制和風險防范意識薄弱，項目無法達到預期的功能、進度和成本目標的現象普遍存在。

2.1.2 缺乏復合型的項目管理人才

政府機構因人員編制有限，政府內部負責電子政務建設人員的知識結構和經驗不足，缺乏既熟悉業務又懂信息技術和管理的復合型人才，在項目建設中常常只能被動地應付各種管理事件。

2.1.3 缺乏對項目全過程管理的認識

一方面，大部分政府部門對項目管理咨詢價值的認識不足，重視不夠，項目管理工作主要由業主單位(政府部門)自行承擔；另一方面，少數政府部門意識到了項目管理的重要性，但缺乏項目全過程管理理念，雖把項目管理工作委托給第三方機構，但大多是實施階段的階段性管理，不重視項目的前期和收尾工作，導致項目實施過程中問題較多，績效低下，“信息孤島”“重復建設”等現象仍然存在。

由此可見，政府部門因自有人員的技術、管理力量的不足及管理體系的缺乏，尚無法完全解決項目建設過程中存在的各種問題，需要借助第三方機構來輔助政府部門進行項目管理，從而提高電子政務項目建設的成功率[14]。

2.2 電子政務現有項目管理模式分析

電子政務項目管理模式一般分為代建管理和委托管理兩種模式。

代建管理指政府部門通過招標等方式選擇專業的項目管理機構(代建單位)來負責電子政務項目的組織實施和投資管理等。該模式下項目管理單位代替業主決策和執行項目建設，項目建設完成后，代建單位將其交付業主進行使用。

委托管理是指政府部門作為建設主體引入第三方機構(項目管理單位)，配合政府部門對電子政務項目的組織、實施等進行全過程或某一階段的管理。在該模式下，項目管理單位不直接參與工程的建設，不決策，只是協助業主對電子政務項目進行管理。

目前，電子政務建設常用的是第二種委托管理模式，具體為“業主主導，監理為輔”的形式，即監理單位受業主委托，在電子政務項目實施階段為業主方提供監督、控制和協調等服務，以保證項目達到成本、進度和質量的控制目標。該模式有其自身優勢,但也有不足之處[15]。

(1)業主代表全程參與項目建設，有利于全方面掌握項目情況、項目質量控制以及后期的項目應用推廣和運維工作。

(2)電子政務項目涉及面廣，建設過程中需要和縱向、橫向的眾多部門、機構、用戶打交道，相較于其他單位來說，由業主負責項目建設過程中的溝通和協調事宜是最合適的。

(3)業主單位由于人員專業和經驗有限，在業主缺乏項目管理經驗的情況下，電子政務項目建設容易被承建方牽著鼻子走，偏離業主建設需求，導致決策不合理。

(4)現階段的電子政務項目監理偏重于實施階段，不利于監理單位掌握項目前期情況、保證項目需求的符合性。

由此可見，現有的“業主主導、監理為輔”的電子政務項目管理模式尚無法完全滿足項目建設發展的需求，特別是對于投資大、跨區域、建設地點分散、分包多、用戶多的電子政務項目，亟須專業的項目管理機構來協助業主進行管理和控制。

3 “業主主導，全過程管理為輔”的項目管理模式

2017年11月，國家發展改革委正式發布了《工程咨詢行業管理辦法》(2017年第9號令)，明確指出“工程咨詢是遵循獨立、公正、科學的原則，綜合運用多學科知識、工程實踐經驗、現代科學和管理方法，在經濟社會發展、境內外投資建設項目決策與實施活動中，為投資者和政府部門提供階段性或全過程咨詢和管理的智力服務”。該辦法的發布為電子政務項目全過程管理咨詢的開展提供了依據。

基于此，本文提出了“業主主導，全過程管理為輔”的電子政務項目管理模式，即在電子政務項目建設過程中，項目管理單位受業主委托，為業主提供從項目建設前期直到運營的全生命周期的項目管理服務。

3.1 全過程項目管理模式的優勢

該模式相較于“業主主導，監理為輔”的優勢表現在：

3.1.1 明確業主需求，保障項目滿足實際需求

項目管理單位具備專業的知識、技能和經驗，對于項目的理解與業主會有所不同。項目管理單位及早介入，全過程參與項目建設，不僅可以清晰了解項目需求，將業主的需求及長期戰略貫穿到項目建設中，而且能夠提供專業的意見，防止項目策劃及在建設過程中出現偏差，確保項目建設具有實用價值，提高項目建設成功率。

3.1.2 全程提供專業咨詢意見，降低風險

項目管理單位從項目申請、報建手續到招標、設計、施工、決算及審核等方面提供專業化的咨詢意見，確保項目的依法合規，避免項目后期變更，索賠和爭議等風險，減少成本超支、工期延誤及其他各種問題。

3.1.3 重構各參建單位的關系，確保項目順利實施

項目管理單位的引入，一方面，可以使業主單位、承建單位、監理單位能夠進行專業化分工，各司其職，避免責任不清、扯皮現象；另一方面，可以規避各參建單位人員變動帶來的風險，確保項目按時、保質、保量完成。

3.1.4 彌補業主人員不足，減輕工作量，提高工作效率

項目管理單位發揮專業機構的管理能力，有利于各方的協調，特別是對于投資大、跨區域、跨部門、建設地點分散的項目的管理，能夠減輕業主的工作量，提高工作效率。

3.2 全過程項目管理的內容

電子政務項目管理內容非常廣泛，本文依據電子政務項目建設程序，借鑒美國項目管理協會(PMI)項目管理知識體系，將電子政務項目建設全過程劃分為前期、實施準備、實施和運營四個階段，項目管理內容涵蓋范圍、成本、時間、質量、人力資源、采購、溝通、風險、干系人及整合管理十大知識領域。

電子政務項目建設各個階段業主和項目管理單位的具體工作和職責見表1。

表1 電子政務全過程項目管理內容及職責劃分

注：1.實施準備階段中“招標”和“初步設計及概算編制”的先后順序以項目實際情況為準。 2.項目管理內容包括但不限于表格中的內容，具體根據項目管理單位與業主單位簽訂的合同而定。

4 結語

雖然電子政務建設中沒有專業的項目管理也可能成功，但是在時間、質量、成本等各方面都潛藏著風險。特別是由于電子政務建設具有創新性、不確定性、高變動性、時間緊迫性等特點，要徹底消除電子政務項目建設過程中的預算超支、進度延誤等現象并不是很現實。隨著項目管理的不斷成熟，我國電子政務建設中的項目管理狀況將會不斷改善，電子政務項目建設水平將會不斷提高。

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[5]單嘉博.“互聯網+”理念下的服務型政務電子政務建設研究[D].南寧：廣西師范學院，2016.

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