新形勢下長江岸線保護與利用的思考

(長江科學院 河流研究所，湖北 武漢 430010)

1 研究背景

長江干流全長6 300余公里，是世界第三長河，是我國第一大河。長江干支流水運條件優越，是貨運量位居世界內河第一的黃金水道。長江通道是我國國土空間開發最重要的東西軸線，連接華東、華中、西南三大經濟區，在區域發展總體格局中具有重要戰略地位。長江經濟帶以長江干流為依托，貫穿我國東中西三大區域，覆蓋11省(直轄市)，涉及長江三角洲城市群、長江中游城市群、成渝城市群、滇中地區、黔中地區等區域，土地面積約占全國的21%，人口和地區生產總值卻均超過全國的40%，具有獨特的區位優勢和巨大發展潛力。黨中央、國務院提出依托黃金水道推動長江經濟帶發展戰略，習總書記指出推動長江經濟帶發展必須堅持“生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發”。

岸線是水域與陸域的交線，通常指一定水位下水陸交界范圍內的帶狀區域，岸線資源是不可再生的寶貴自然資源。長江岸線的保護、治理、利用與管理是推動長江經濟帶建設的重要引擎，是加快推進生態文明建設的客觀需要，是貫徹落實全面推行河長制的重要舉措，是依法履行水行政管理的職責要求[1]。在“大保護”和長江水沙變化的新形勢下，如何科學開展長江岸線保護與利用，非常值得思考。以往，王傳勝、段學軍等從地學角度研究了長江岸線資源的分布特征和開發管理對策[2-3]；羅彬、高嵩等從港口碼頭利用角度分析了長江岸線利用存在的問題及對策[4-5]；曹玉紅、林振山從環境學角度探討了長江岸線資源的開發[6-7]。本文對新形勢下長江岸線保護與利用存在的問題進行了分析，從水動力學和河流演變學角度，對水沙變化和岸線利用的相互影響進行了研究，探討了岸線保護與利用的辯證關系和利用原則，提出了加強岸線保護與利用的對策措施。

2 岸線利用發展歷程與存在問題

長江干流溪洛渡壩址以下河道全長約3 117 km，其中上、中、下游分別長約1 224,955 km和938 km。根據2016年印發的《長江岸線保護和開發利用總體規劃》的統計數據，長江干流溪洛渡以下已利用岸線總長度為1 713.1 km，總利用率約為20%。從利用方式來看，主要包括港口碼頭、取排水口、跨(穿)江設施、生態景觀以及其他利用方式。

2.1 岸線利用發展歷程

長江岸線利用與經濟社會發展水平密切相關，發展歷程大體可分為3個時期：

(1)緩慢發展期。2000年之前，這一時期主要特征為粗放利用型，岸線開發較少，且分布較為零散，尤其是改革開放以前岸線利用更少。這一時期岸線管理的相關法律法規尚不健全或執行不到位，未把岸線作為一種稀缺資源，導致出現岸線利用布局不盡合理、利用效率偏低、岸線管理粗放等問題，如小碼頭占用了深水岸線、公用碼頭較少等。

(2)快速發展期。大致為2000～2015年，這一時期主要特征為開發主導型。沿江各地提出開發戰略，社會經濟迎來了快速發展期，交通與城市基礎建設不斷增多，長江通航條件不斷改善(尤其以2000年長江口深水航道的貫通和2003年三峽庫區深水航道形成為標志)，水運貨運量迅速增長，港口、碼頭等岸線利用項目也迅速增多。此外，房地產市場的興起和1.2億hm2耕地紅線的出臺，使得土地供需失衡，也助推了河道灘地及岸線的利用。這一時期主要以開發為主導，由于相關法律法規及管理制度相繼出臺，岸線利用布局更趨合理、利用效率總體較高、岸線管理基本規范，但也存在一些未批先建項目。

(3)轉型發展期。圍繞長江經濟帶建設，2016年習總書記作出 “共抓大保護、不搞大開發”的指示，長江岸線利用逐漸由重開發向重保護轉變，許多非法碼頭得到清除整治，水利部門制定了長江岸線保護和開發利用總體規劃，加強了規劃約束和岸線利用核查與監管。2008年4月習總書記在視察長江時進一步強調“共抓大保護”的重要性。

2.2 岸線利用存在的問題

由于第一時期管理偏弱和第二時期岸線利用較多等因素，使得以往岸線利用存量較大，主要存在如下問題：①局部岸線利用布局不盡合理，如一些污染企業布置在水源保護區和生態保護區；②部分岸線利用效率低，專用碼頭多、公用碼頭少，存在多占少用、重復建設等現象；③局部地區存在岸線過度開發現象，引起岸線資源相對緊缺，同時對防洪、供水及生態環境保護帶來一定影響；④存在重開發利用、輕保護治理的現象，涉河項目防洪影響補償補救措施落實不到位；⑤岸線管理的法律法規、體制機制建設不完善；⑥岸線管理涉及交通、水利、環保、農業、林業、國土、住建等多個部門，責權利不明晰，存在多頭管理或相互推諉現象，缺乏協調與統一管理。綜上，岸線利用存在問題的原因有歷史形成、發展觀念、多頭管理等多個方面的因素。

第三時期，在“大保護”理念的指導下，水利等相關部門加強了岸線管理，長江岸線利用不合理現象明顯好轉，岸線利用總體有序。通過開展非法碼頭整治、非法采砂排查、飲用水水源地安全隱患排查、入河排污口核查、岸線保護與利用核查、固體廢棄物核查等一系列專項行動，一批岸線利用項目得到整改、提升與規范。但同時長江岸線保護與利用出現了一些新的問題：

(1)已整治碼頭岸線修復問題。一些非法碼頭曾對灘地進行了填高與混凝土硬化，并作為堆場使用，有些填筑材料為城市建筑垃圾，有的通過填灘修建實體駁岸式碼頭或實體引橋，影響行洪暢通和沿岸生態環境。一些地方政府因資金問題，簡單地采取覆土復綠方式，未對基底進行處理，遇到大水年份，由于河床沖刷，基底又會顯露出來，達不到根治的目的。

(2)涉河項目規范提升問題。由于歷史原因或對相關法規不了解，加之長時期缺乏有效的監管，造成目前一些碼頭的建設與運行缺乏相關部門的審批文件，也未開展相關的科學論證。有些碼頭或造船企業雖有合法手續，但由于經營不善，目前處于閑置之中。因為缺乏岸線利用退出機制，造成岸線資源的浪費。

(3)岸線保護長效機制尚未建立。目前岸線的使用基本上是無償的，多占少用、碼頭“曬太陽”的現象仍存在，缺乏有效的市場經濟調控手段，制約了岸線資源的有效保護與科學利用。同時，長江中下游河道處于沖刷發展之中，部分河段河勢調整會對涉河工程的運行帶來影響，但穩定河勢與保護岸線缺乏足夠的資金投入，因此亟待建立岸線保護長效機制。

3 水沙變化與岸線利用的相互影響

3.1 水沙變化對岸線利用影響分析

三峽工程運用后，庫區形成深水航道，近年來庫區泥沙淤積減少[8-9]，如2003～2016年三峽水庫年均淤積量為1.21億t，僅為三峽工程論證階段的40%，對庫區的岸線利用總體是有利的。壩下游水沙過程和河床沖淤發生較大變化，會對岸線的開發利用帶來一定影響，主要表現為：①枯水位下降影響。2003～2016年宜昌、沙市、螺山和漢口站同流量枯水位分別下降0.67，2.01，1.21 m和0.98 m。枯水水位的下降將對取水口、港口碼頭正常運行及航道暢通帶來一定不利影響。②局部河段河勢變化影響。受清水下泄影響，中下游河勢處于調整變化之中[10-11]，如下荊江調關、熊家洲彎道段出現了切灘撇彎[12-16]，深泓線的大幅擺動、汊道的萎縮及崩岸的增多，將給局部岸線利用帶來一定影響。據不完全統計，長江中下游仍有約840 km崩岸險段[17]。③涉河工程局部沖刷加劇影響。由于河床的沖刷下切和主流走向的變化，會加劇涉河工程局部河岸的沖刷，使岸坡變陡，甚至引起崩岸，影響岸線的利用。

3.2 岸線利用對洪水位累積影響分析

岸線利用會對河道水沙與演變產生影響，單個工程影響一般不大，但群體累積影響不可忽視。近年來，長江科學院等單位開展了涉河工程群防洪影響研究工作[18-19]。選取長江上游重慶河段，對已建庫岸整治工程(最大阻水率為8%)進行了累積影響數學模型計算，結果表明，設計洪水條件下最大壅水值為0.20 m。選取長江中游武漢河段，對11座橋梁(阻水率為2.0%～4.1%)進行了累積影響計算，結果表明，設計洪水條件下最大壅水值為0.12 m。選取長江下游揚中河段，對60座碼頭(阻水率在2.0%內)進行了累積影響計算，結果表明，設計洪水條件下最大壅水值為0.03 m。以上結果表明，涉河工程群共同作用后，將引起河道洪水位和流場的累積影響。為減小涉河工程不利影響，提出了相應的對策措施：對于庫岸整治工程，建議庫岸整治工程盡可能減少在峽谷段的斷面占用，斷面結構型式以斜坡式為優，斜坡與擋墻復合式次之，高擋墻式為劣；對于橋梁工程，應合理確定河段內橋梁密度，必要時建議采用隧道方式穿江，在評估中應對橋梁凈空、橋墩數量與型式、阻水面積等內容提出要求；對于碼頭工程，應合理控制港區規模，上下游港區之間應保持一定的距離，港區內碼頭群平臺前沿線盡量保持平順，在評估中應對碼頭平臺前沿線布置、結構型式、引橋梁底板高程、排架間距等內容提出要求；對于航道整治工程，建議盡可能少采用丁壩、潛壩等進攻性工程，確需采用時，應控制壩體長度與壩頂高程。

4 新形勢下岸線保護與利用

4.1 岸線保護與利用原則

今后岸線保護與利用應考慮如下原則：

(1)保護先行、生態優先。樹立尊重自然、順應自然和保護自然的理念[20]，堅持保護先行、生態優先，在保護中發展、在發展中落實保護。嚴格按照自然保護區、飲用水水源保護區等各類保護區的要求，劃分岸線保護區、保留區及控制利用區，留足生態岸線，留出空白岸線。

(2)合理布局、適度利用。在保護與生態優先基礎上，遵循河道自然規律與岸線自然條件，綜合考慮防洪、河勢、供水、通航、城市發展等多方面要求，統籌兼顧上下游、左右岸，根據不同地區、不同行業的需求，合理布局生態、生活、生產岸線，堅持合理、適度利用原則，加強生態治理，充分發揮岸線資源的綜合效益。

(3)節約資源、規范管理。以岸線保護與利用規劃為約束，引入市場機制，實現岸線資源有償使用，促進岸線節約集約利用。加強岸線管理制度建設，嚴格審批監管，加強執法檢查，確保防洪安全、供水安全、生態環境安全。

4.2 岸線保護與利用對策措施

(1)強化規劃約束、實施分區管控。在岸線保護與利用規劃中，將岸線劃分為保護區、保留區、控制利用區和開發利用區[21]，前3個區均與保護息息相關，為體現保護優先原則，需強化岸線規劃約束，針對法律法規規定的飲用水水源保護區、國家級和省級自然保護區、國家級和省級風景名勝區、水產種質資源保護區、國家及國際重要濕地等，在岸線利用中明確分區管控要求。

(2)完善相關法規、加強過程管理。完善河湖管理法律法規和相關規劃，建立健全長江岸線保護協調機制，推進建立嚴格的河湖保護和管理制度，實施岸線開發市場準入負面清單制度，加快推進長江保護立法，為長江岸線的依法管理提供法律保障。完善規劃項目防洪評價與后評估制度，科學評估岸線利用累積影響。對岸線利用程度較高的江段，適當限制后續項目開發利用，避免引起岸線的過度開發。

(3)探索建立岸線管控長效機制。為促進長江岸線的有效保護和科學利用，加快建立岸線保護與利用的長效機制十分必要。具體如下：①建立岸線承載能力評價制度和有償使用制度，并與河道治理和岸線保護長期補償辦法結合；②以全面推行河長制為契機，促進部門之間聯合執法，加強水域岸線管理保護；③充分運用遙感影像、物聯網等新技術，加強岸線動態監控，及時發現違規行為。

(4)加強河道整治與崩岸治理。岸線穩定性受制于兩岸邊界條件及河勢變化影響，因此加強以河勢控制和崩岸治理為重點的河道整治非常必要。建議根據《長江中下游干流河道治理規劃(2016年修訂)》，按輕重緩急，逐步實施規劃的河道治理工程，積極推進重點河段的系統治理，為岸線保護與利用提供良好的河勢條件和防洪安全保障。針對長江崩岸突發性強、危害性大的特點，建立崩岸監測預警機制和崩岸應急搶護長效機制。

5 主要結論

(1)將長江岸線利用發展歷程劃分為緩慢發展、快速發展和轉型發展3個時期，前兩個時期以開發為主導，第三時期以保護為主導。分析了以往岸線利用存在的問題，包括布局不合理、效率不高、重開發輕保護等。通過近期的專項整治，不合理現象明顯好轉，但也出現一些新問題，包括已整治碼頭岸線修復、涉河項目規范提升、岸線保護長效機制的建立等。

(2)水沙變化和河勢調整會對部分河段岸線利用帶來一定影響。岸線利用工程密集河段存在洪水位和流速的疊加，進而對河道行洪帶來一定影響。應針對不同的涉河項目，提出減緩累積影響的對策措施，同時建議加強河道監測分析。

(3)提出了新形勢下岸線保護與利用原則：保護先行、生態優先，合理布局、適度利用，節約資源、規范管理。提出了今后加強岸線保護與利用的對策措施：強化規劃約束、實施分區管控，完善相關法規、加強過程管理，探索建立岸線管控長效機制，加強河道整治與崩岸治理。