淺談陜西渭河生態區控制紅線的構建

宋志林，魏永斌

渭河是黃河的最大支流，是中華文明的主要發祥地之一，是陜西人民的“母親河”。渭河發源于甘肅省渭源縣鳥鼠山，干流全長818 km，流域面積13.47萬km2。渭河從寶雞市陳倉區鳳閣嶺進入陜西，流經寶雞、楊凌、咸陽、西咸、西安、渭南六市（區），境內河道長512 km，流域面積6.75萬 km2。針對渭河洪澇災害頻發、堤防薄弱狀況，陜西在2011～2015年實施了以健全渭河防洪體系為主要內容的渭河陜西段綜合整治工程，隨后從2016年開始，繼續實施了以生態修復、水景觀建設等為主要內容的渭河生態區建設。

渭河生態區是陜西省按照“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，在總結前一輪治理成效的基礎上，為了精心謀劃部署新一輪渭河治理工作，確定沿渭河兩岸堤防向外側劃定一定范圍設立渭河生態區，通過有效保護、合理開發利用，從而實現渭河沿岸生態環境優美、歷史文化相連、產業集群發展、基礎設施完備的特色生態區目標。為了在渭河生態區嚴格執行生態紅線相關要求，又要兼顧生態區建設利用的目標，對生態區構建控制紅線進行探討、分析十分必要。

1 渭河治理現狀

“十二五”期間陜西籌集資金215億元實施了渭河綜合整治，對渭河干流630 km堤防進行了加高培厚，建設完成支流入渭口交通橋53座，渭河全線防洪能力大幅提升，城防段達到百年一遇以上防洪標準，農防段達到30～50年一遇防洪標準，同時在渭河灘地建成生態濕地及水面景觀1000 hm2左右，產生了顯著的生態、經濟和社會效益，基本實現了渭河“洪暢、堤固、水清、岸綠、景美”的治理目標。隨后為了進一步加快渭河生態建設和管理，按照“一張藍圖干到底”的總體思路，2016年初，在渭河綜合整治的基礎上，決定沿渭河兩側劃定一定區域，設立渭河生態區。

渭河生態區西起陜甘省界、東至潼關渭河入黃口，橫向邊界沿堤防背水側向外延伸城市核心區200 m、城區段1000 m、農村段1500 m，區域總面積約1000 km2。依托渭河干流，在陜西精華腹地形成了一條寬約2～6 km的帶狀區域，統籌兼顧左右岸、上下游關系，堅持生態優先、綠色發展，以系統化思維推進山水林田湖草一體化治理與保護。重點構建河湖庫塘連接，人工水道與自然水道貫通，渭河與其他主要水系內部大循環、外部大連通的關中柔性水系。實施10大生態建設工程和4大開發利用項目，將成為支撐陜西關中可持續發展的生態“金腰帶”。

2 渭河生態區構建紅線意義

國家高度重視生態環境保護工作，自中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》后，環境保護部和國家發改委聯合印發了《生態保護紅線劃定技術指南》，2016年10月，陜西省政府明確14類重點區域將被納入全省生態保護紅線劃分范圍，實行分級管控。在渭河生態區構建控制紅線是確定渭河生態區范圍內具有特殊重要生態功能、必須嚴格保護的區域，是保障和維護生態安全的底線和生命線，也是貫徹“實行最嚴格的生態保護制度”的具體舉措。在渭河生態區構建生態紅線是加強渭河保護修復的必要措施，按照中省有關要求，針對渭河生態區涵蓋四市兩區26縣區、涉及眾多行業這一特殊區域，為了統一協調各方關系，通過對渭河生態區各功能區域實際分析、合理構建控制紅線，對生態區建設與保護工作十分重要。

3 渭河生態區控制紅線

2016年出臺的《陜西省渭河生態區建設總體規劃》結合相關城鄉建設、土地利用等規劃，將渭河生態區劃分為河道保護區、堤防保護區、一級保護區、二級保護區四個功能區。其中河道保護區是指以行洪為主要功能的渭河主河道。堤防保護區是主要為防汛搶險通道的堤頂道路，兼顧城市休閑綠道、旅游觀光通道。一級保護區指城市核心區渭河干流堤防背水側坡腳外100 m、支流50 m、城區段堤防背水側坡腳外500 m、農村段堤防背水側坡腳外800m范圍，二級保護區指城市核心區渭河干流堤防背水側坡腳外100～200 m、城區段渭河干流堤防背水側坡腳外500～1000 m、農村段堤防背水側坡腳外800～1500 m范圍。

構建渭河生態區控制紅線的過程，就是一個闡明渭河生態安全底線的過程。但如何通過合理建立控制紅線，既能達到對生態區保護修復的目的，又能兼顧合理的開發利用目標，必須結合生態功能區劃分，統籌上下游、不同行政區域、灘區治理現狀、后續河道疏浚需求等關系，因地制宜，合理構建。

3.1 河道保護區紅線

河道保護區是渭河最基本的單元，也是建立生態保護紅線的基礎，面積約430 km2。經對區域不同、河道現狀優劣情況分析，宜遵循先修復后保護原則，并適當預留河道疏浚和城鄉建設發展需求空間。對因亂采亂挖導致河道垃圾、沙坑遍布的臟亂河段，可根據財力情況，在2～3年內全部整修后再劃定紅線予以保護；對因歷史原因在河道灘區形成有高有低的河段，結合近幾年灘區治理工作，在河道灘面禁止任何開發建設行為，可根據實際需要適當進行涉水、跨河橋梁工程、河道灘面整治、河流疏浚等活動。

3.2 堤防保護區紅線

堤防保護區既是防汛搶險通道、又兼顧休閑旅游道路，面積40 km2。這部分區域人為擾動較大，本區域基本上沒有開發建設空間，除對堤防、堤頂路面進行加固維修，堤頂、堤坡進行植綠美化外，應嚴禁在該區域進行開發建設。

3.3 一級保護區紅線

一級保護區是構建控制紅線的關鍵區域，面積約260 km2，緊靠優美的渭河河道，勢必成為開發建設行為的重點區域。這個區域，無論是城市段還是農村段，均具有無可比擬的方位優勢。參照國外著名河流管理經驗，除過必要的集散服務中心外，需要下定決心，以放棄較為巨大的現實利益為代價，實行嚴格的管制要求，可給渭河留足較多的生態空間。

3.4 二級保護區紅線

二級保護區基本遠離主河道，是承載生態區大量開發建設行為的主要區域，面積約270 km2。本區域已遠離以往嚴格意義上單純的水利行業界線，如無特殊要求，可適當進行開發性建設。由于涉及的行業眾多，為了維護生態區建設規劃的嚴肅性，避免開發建設行為失控，應加強與不同行業進行銜接，建立嚴格的審批、核準或備案程序。對過去已建的污染企業，應加以改造或逐步遷移。

4 結語

渭河生態區構建生態紅線涉及20多個行政分區、諸多行業，建議以行政區劃為單位，分層次設立聯合議事機構，充分和相關大專院校、科研院所合作，及時開展相關方面技術研究，制定合理可行的控制紅線管理方法和開發要求。統一協調，合理決策，使建立的控制紅線合理、有效。同時借助在渭河開展的水流產權確權試點工作，明確渭河生態區生態系統類型、主要生態功能，通過自然資源統一確權登記明確用地性質與土地權屬，實現渭河生態區實施生態保護“一張圖”管理，堅守渭河保護底線，守護美麗的渭河堤防、水景觀，為古老的渭河留下濃厚的生態底蘊。

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見，2017.

[2]環境保護部，國家發展和改革委員會.生態保護紅線劃定技術指南，2017.

[3]陜西省水利廳.陜西省渭河全線整治規劃及實施方案，2010.

[4]陜西省發展改革委員會，陜西省水利廳.陜西省渭河生態區建設總體規劃，2016.