吉林省農村人口城鎮化轉移問題研究

敬 然

（長春財經學院，吉林 長春 130122）

城鎮化是一個國家現代化、工業化的重要標志，是拉動內需、促進經濟穩定增長的動力源泉和引擎。吉林省農村轉移人口一直保持穩定的增長狀態，農民從農村生產率低的農業部門轉移到城市生產率高的非農業部門，發揮人口紅利的作用，未來如果這種人口轉移能夠持續，吉林省的經濟增長也將得到有力支撐。同時，城鎮化的持續推進還可能帶來新的經濟增長點。基于此，探究當前吉林省農村人口城鎮化轉移的現狀及問題具有重要現實意義。

一、吉林省農村人口城鎮化轉移現狀

吉林省是我國重要糧食產地，農村人口中非農勞動力比重較低，從事農業生產經營人口比重較大。伴隨著農業現代化的推進，農村居民收入逐漸提高，但與城鎮居民收入依然存在一定差距。因此，農村剩余勞動力選擇向城鎮就業轉移，實現收入提高，改善生活水平。

（一）農村轉移人口數量穩定增加

2015年1月，吉林省政府出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，大幅度簡化了落戶手續，為農村人口城市化轉移提供寬松環境，城鎮人口逐漸增多。2016年末，吉林省總人口為2733.03萬人，其中城鎮常住人口1529.68萬人，占總人口比重（常住人口城鎮化率）為55.97%，比上年末提高0.66個百分點，鄉村人口1203.35萬人，比上年末減少27.05萬人。①吉林省在人口外流的情況下，農村人口向城鎮轉移不僅為城鎮經濟發展提供所需的勞動力，實現了勞動力資源的優化配置，而且加快了吉林省的城鎮化水平的提高，間接地促進了農業現代化和城鄉一體化，推進了新型城鎮化的發展。

（二）轉移地域性特征明顯

根據第六次人口普查結果，吉林省省內的遷移人口為400.57萬人，遷入城市的遷移人口為287.79萬人，遷入鄉鎮的遷移人口為112.78萬人，城市戶口的遷移比例為71.84%，鄉鎮戶口的遷移人口比例約為28.16%。②由于地處東北，受交通、環境水平、生活習慣等因素影響，吉林省在城鎮化進程中的農村剩余勞動力轉移更多傾向向周邊城市轉移，地區內部轉移居多。例如，據相關資料顯示，2017年，琿春市農村勞動力轉移就業22198人次，占農村勞動力資源總數的50.9%。其中，就地就近轉移就業13578人次，占當年轉移就業總數的61%。[1]

（三）轉移季節性特征明顯

吉林省位于我國東北地區，屬于溫帶大陸性季風性氣候，冬季漫長而寒冷，農作物大多一年一熟。由于農活的季節性很強，大部分農村居民都是一年時間半年閑。并且，由于現代化農業生產經營的發展，機械化作業代替人工勞作普遍，農業生產率提高，農村有大量的剩余勞動力。根據統計局數據顯示，2017年上半年，吉林省農村勞動力轉移就業384.58萬人，[2]農村人口進城務工高潮主要集中在1月至3月的農閑期。

（四）轉移主體為青壯年

據第六次人口普查資料顯示，吉林省內遷移人口的年齡呈現出低年齡組和高年齡組所占比重較低，青壯年所占比重較大的特點。其中0-14歲遷移人口所占比重為11.49%，50-65歲及以上的遷移人口所占比重為21.48%，二者合計為32.97%。這部分人口遷移的主要原因是隨遷家屬、投親靠友和進城就醫，屬于非經濟型的被動遷移。而15-49歲遷移人口所占比重高達67.03%，遷移的主要原因是進城尋找工作、自主創業或外出求學，屬于經濟型和文化型的主動遷移。③

二、吉林省農村人口城鎮化轉移的主要問題

近些年，吉林省城鎮化水平不斷提高，為城市非農產業提供了大量勞動力，促進了地區經濟發展。但是，吉林省農村人口城鎮化轉移在轉移空間、轉移速度、轉移結構和轉移渠道等方面仍然存在問題。

（一）轉移空間較小，轉移速度較慢

改革開放后，吉林省城鎮化建設穩步推進。同時，吉林省政府針對省內農村具體情況實施了一系列惠及“三農”的政策，大大提高了農民的生產積極性，促進了農業生產效率的提高。越來越多的從事農業生產的農民從土地中被解放出來，成為農村剩余勞動力，進而農村剩余勞動力合理有效轉移也成為亟待解決的重要問題。第一，吉林省自新中國成立以來就是重要的農業大省，人民群眾的以農業為根本的思想根深蒂固，鄉土情結深厚，即使在農村中產生了大量剩余勞動力資源，其中相當一部分也不愿意外出務工，或者即使向城市轉移，也不愿轉移太遠，只是在附近城市務工。從總體看，吉林省在城鎮化進程中絕大多數的農村剩余勞動力向城市轉移僅限于省內城市，很少擴展到省外。這種半徑較小的農村剩余勞動力的轉移顯然并不合理，也不利于全省的城鎮化建設。第二，吉林省城鎮化進程中的農村剩余勞動力轉移速度比較慢，外出務工人員多是自發性行為，沒能形成群體效應，也打造不了自己的特色品牌，從全國市場來看，難以形成有效的競爭優勢。近些年的數據表明，吉林省在城鎮化進程中人口流速始終位于全國的中下游水平。[3]（P16）

（二）轉移結構不合理

在學歷結構方面，轉移的農村剩余勞動力學歷和文化素質較低，不能填補新興產業的職位空缺，導致了第三產業和農村勞動力之間的供需矛盾加大。在年齡結構方面，待轉移勞動力則多為老年人，從而增大了轉移難度，縮小了轉移空間。在數量結構方面，吉林省農業內部已經達到供需飽和狀態，無法再容納下隱性剩余勞動力，進而無法實現農業內部的自我消化和轉移空間的提升。

（三）轉移渠道單一

吉林省農村人口城鎮化轉移的渠道單一，農民工進城就業的組織化程度較低。目前吉林省農民工在城市找工作的主要渠道是靠定居在城鎮的親屬、朋友或者同樣是在城鎮經商的同鄉、親友介紹。通過勞務市場、職業中介機構和家鄉政府組織等途徑找工作的農民工很少。

三、吉林省農村人口城鎮化轉移存在問題的原因分析

（一）沒有建好“城鎮化的城”

1.政府認識誤區與職能錯位。政府沒有認識到真正的城鎮化表現為城鎮內部空間格局的優化和城鎮體系的完善，而是僅僅追求城鎮化率這一單維度指標的提高，通常只會采取激進性措施，片面追求城鎮規模的擴張和空間體系的龐大。部分地方政府在推進農村人口城市化轉移的過程中，注重宣傳教育，而忽視了企業事業單位、社會組織、家庭和個人也是推進城鎮化建設的重要主體，同樣是推進農村人口城鎮化轉移的關鍵力量。

2.產業結構調整緩慢。吉林省的產業結構整體偏重，多數產業均處在粗加工階段，是制約吉林省經濟可持續增長的重要因素。而總量不大、結構不優的服務業發展相對滯后，是吉林省經濟發展的一大“短板”。在工業內部，汽車制造業是吉林省的優勢產業，經濟增長在很大程度上要依賴于汽車制造業的發展情況。盡管吉林省正在努力構建現代產業體系，但是短期效果不明顯，進度緩慢，產業集聚效應還不能得到有效發揮。

3.中小企業發展困難。在與國有企業競爭中，中小企業的競爭劣勢明顯：稅收壓力大，各類行政手續復雜，大量中小企業處于虧損狀態；中小企業面臨“兩荒一高”的問題，農村剩余勞動力的人力資本水平無法滿足企業的需要，勞動力價格大幅上升，中小企業融資難、融資貴。

4.城鎮綜合承載能力下降，生態環境污染。城鎮基礎設施不能滿足城鎮化快速發展的需要，處于滯后的發展狀態。城鎮公共設施的應急搶險機制沒有有效建立，城鎮綜合防災系統建設力度相對薄弱。在城鎮綜合承載能力下降的現實下，水源受到不同程度的污染，大量綠地被占用、霧霾天大量出現使得城鎮環境污染形勢日益嚴峻。

（二）沒有服務好“城鎮化的人”

1.土地流轉制度滯后。目前，吉林省農村土地流轉尚處于自發階段，缺乏有效的市場機制。對市場化的土地流轉機制探索不夠，還沒有形成土地流轉的中介組織。[4]征地制度不合理，主要表現為征地方式比較模糊。被征用土地的農民缺少真正的參與權、話語權和表決權，大多只能無奈地被動接受，且被征用土地的農民如果不能按時合理地獲得補償金，最后可能淪為無業、無地、無低保的游民，這降低了農村勞動力轉移的效率和質量，農民向市民化的轉型流于形式。

2.戶籍改革效果不明顯。2015年1月，吉林省政府出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，以城區人口規模為劃分標準，分類制定戶口遷移政策。但是，具體實施的效果還不明顯。比如，在城區人口100萬至500萬的長春市和吉林市，需要提供房產所有權證明（含租房證明）、勞動合同（或單位錄用證明）、兩年以上社保繳費證明，可以申請本地戶口。[5]進城務工的農村部分人口在辦理申請的中間環節會遇到不同程度的問題，導致申請戶口緩慢。

3.社會保障制度不健全。第一，城鄉差異的用工政策。一方面，城鎮在接納進城務工農民就業時，對農民工設置較高的市場準入門檻和種類繁多的限制條件，甚至有不接受農民工等明顯的歧視性條件；另一方面，沒有將農村勞動力與城鎮勞動力統一納入管理，農村勞動力享受的政府公共服務相對較少。第二，城鄉醫保待遇差距。農村新型合作醫療和城鎮居民基本醫療保險雖然都在城鎮與農村人口看病治療上給予一定保障，但是新農合在統籌層次、定點醫院種類、醫保待遇和運作模式上與城鎮居民醫療保險都有較大差距。第三，城鄉教育資源不均衡。城鄉二元體制帶來的教育資源不均衡使進城務工子女在入學方面享受不到與城市居民一樣的權利。第四，城鄉養老保險制度之間的不公平。農村社會保障制度無法實現完全社會養老的模式。以德惠市為例，雖然德惠市城鎮和農村家庭已經實行養老金全覆蓋制度，但是從養老金的替代率來看，德惠市農村家庭養老金的替代率僅為8%左右，遠遠低于城鎮退休職工41%的水平[6]（P26），即便算上地方政府的配套支持，農村養老標準也難以達標。第五，住房體制保障缺失。在住房供應體系方面，商品房的供給飛速增加，忽視經濟適用房、公租房和廉租房的建設；在住房購買力方面，吉林省的平均收入水平處于全國的中低位置，農村轉移人口在城鎮的工資待遇更處于低水平，而物價的上漲水平一般要高于工資漲幅，這就導致農村人口在住房方面購買力比較弱；在住房金融制度方面，相關政策對于農民工身份的買房群體申請貸款還沒有具體措施，并且門檻較高。第六，農村社會救濟制度不完善。雖然城鎮已經建立并實現了全覆蓋、政府專項撥款的社會救濟制度，但我國長期實行的城鄉二元制度，造成農村社會救濟制度標準不統一、救濟水平過低、救濟范圍狹小以及缺乏救濟資金等，影響了社會救濟制度的效果。

四、推進吉林省農村人口城鎮化轉移的對策建議

（一）合理選擇不同區域的農村人口城鎮化轉移模式

東部地區（通化、白山、延邊）的發展要充分利用好資源優勢，以生態保護為前提，推進現有中等城市的人口集聚，發展具有區域經濟特色或國際化特色的大城市或特大城市。中部地區（長春、吉林、四平、遼源）的發展應依托長吉區域一體化和產業結構升級，加強特大城市對縣的輻射帶動，形成區域聯動式發展，提高中部地區的農村人口城鎮化的水平。西部地區的發展應以開展生態保護和建設為前提，以發展特色小城市、小城鎮為主，培育多個區域增長極。通過發展服務業等來吸引農村人口，中小城鎮發展特色旅游，促進農村剩余勞動力的轉移和集聚。

（二）提高農村人口城鎮化轉移的質量

第一，改變農村學生對待知識的態度，加強受教育意識，提高受教育水平。第二，加大農民職業技術培訓的財政投入，整合職業技能培訓資源，制定培訓管理、培訓操作規程等配套辦法措施。結合各地實際情況，邀請專家定期舉辦農業技術講座培訓，深入各地方開展農業技術指導活動，實現現代網絡信息資源共享，使農民提高自身文化科技水平。同時，政府對農民的職業技能水平制定客觀的考核標準，實施“農民職業化”戰略。第三，通過樹立典型、加大宣傳力度、家庭教育和義務教育來強化務實精神和責任意識，引導新生代農民工樹立正確的就業觀念。

（三）完善社會保障制度

就業方面。一是改革用工制度，保證農村剩余勞動力有效且持續轉移到城鎮。二是鼓勵農民工返鄉就業創業，增強地方經濟實力，促進縣域經濟發展。三是統籌培訓，提高農村轉移人口的素質，堅持“市場引導培訓，培訓促進轉移”和“實用、實效”的原則。四是做好農村人口城鎮化勞動力轉移就業的保障服務工作，全力保障農民工工資，拓寬農民工維權渠道。

醫保方面。不斷縮小新農合和城鎮醫保在醫保待遇和運作模式上的差距。逐步提升新農合的統籌層次、增加新農合定點醫院的數量和種類，提高新農合的靈活性。同時，加強工作場所職業健康監管體制和機制建設，完善農村勞動者患職業病的預防、診斷、鑒定、治療等相關管理法規和標準。[7]（P23）

教育方面。一是通過當地政府統籌協調，對于城鎮中一些接納農村學生的小學和初中給予更多教育經費投入，并抽調優秀師資力量，縮小城鄉中小學的教學質量差距。二是保證農村兒童能夠快速適應新的教育環境。對城鎮學生、農村學生在入學條件和收費標準上要“一視同仁”；學校積極組織學生活動，鼓勵農村學生積極參與，加快融入新集體；確保每位學生都能享有學校的基礎教學設施，開展各種文體活動，讓農村學生感受到自己真正融入了城鎮學校。

住房方面。一是理性控制房地產價格。通過政府和市場共同作用、雙管齊下來對房地產價格實行理性控制。二是推出經濟適用房和廉租房。政府在注重效率的同時，確保公平，真正把保障房落實到有需求的農村勞動者群體，使農村城鎮化轉移勞動群體能夠真正享受改革的福利。三是本著“公平、公證、公開”的原則，規范、科學、合理地改造棚戶區。四是新增住房要依托人口的實際入住率，因地制宜，科學規劃城鎮新區建設開發，避免盲目投資建設。

（四）健全土地流轉制度

第一，放寬土地流轉形式，增強土地經營功能，實現人力和土地資源的優化配置。第二，政府加強引導和規范管理，在發揮以土地市場作為主體的前提下，完善合理的土地流轉價格機制，形成統一、開放、有序的土地市場機制。第三，在土地流轉過程中尊重農民的自主權利，同時加強宣傳教育，正確引導農民進行土地流轉，避免出現盲目跟風現象；以公平為基本原則，將農民意愿放在首要位置，以效率原則為根本目的，保證農民有地可依，有理可尋；把土地的流轉與戶籍的限制相脫節，從根本上解決農村人口城鎮化轉移中落戶城鎮的后顧之憂，更好地促進農村剩余勞動力的轉移和就業。

（五）實現產業結構的合理化和高級化

第一，實現農業的現代化。一是根據各區域的實際發展需要，充分利用區位優勢和資源優勢，科學制定農業產業發展規劃，發展具有區域特色的現代化農業產業，最終形成“一村一品”的農業新格局。[8]（P111）二是推進農業的產業化經營，積極轉變生產目標與經營思想，延長產業鏈，鼓勵發展農產品深加工，形成適應社會主義市場經濟的農業產業。三是通過加大對現代化農業機械和農業科技的投入，引進國內外先進農業技術，定期培訓農業從業人員，提高農業的生產水平，從而解放更多農業人口，實現轉移就業，增收致富。第二，大力構建現代產業體系。一方面，加快第三產業尤其是生產性服務業發展；另一方面，加快推進工業轉型升級，提高工業競爭力，既要全面提升汽車制造業自主創新能力、打造具有國際競爭力的世界級汽車產業基地，又要培育新的支柱產業。同時，向產業鏈上下游延伸，把支柱產業變成主導產業，把單一產業變成產業群，把產業鏈變成產業板塊，從而改變雙重“一柱擎天”結構。

注釋：

①數據來源：根據吉林省2015和2016年國民經濟和社會發展統計公報計算整理。

②數據來源：根據中國農業信息網資料整理。

③數據來源：根據新浪吉林資料整理。