對(duì)特困地區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧工作的調(diào)查與思考
——以甘肅慶陽(yáng)市為例

■/譚文潔 鄭芙蓉

為深入了解特困地區(qū)金融扶貧工作取得的成效，客觀分析當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題，思考研究進(jìn)一步推進(jìn)特困地區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧工作的措施和建議，近期，我們對(duì)屬于六盤(pán)山連片特困地區(qū)的甘肅慶陽(yáng)市金融精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行調(diào)查研究。

一、慶陽(yáng)市金融精準(zhǔn)扶貧工作成效

慶陽(yáng)市是甘肅省唯一的革命老區(qū)，屬六盤(pán)山連片特困地區(qū)，是國(guó)家扶貧重點(diǎn)地區(qū)之一。總面積2.71萬(wàn)平方公里，其中耕地面積666.47萬(wàn)畝，約占慶陽(yáng)市總面積的16.39%。全市轄7縣1區(qū)、116個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1261個(gè)行政村、8962個(gè)村民小組，總?cè)丝?65.4萬(wàn)人,其中農(nóng)業(yè)人口224.19萬(wàn)人，占84.47%。截止2018年6月底，慶陽(yáng)市貧困人口21.52萬(wàn)人，貧困面8.1%。全市金融系統(tǒng)精準(zhǔn)扶貧對(duì)口幫扶行政村68個(gè)、2106戶、9477人，其中貧困村31個(gè)、貧困戶1126個(gè)、貧困人口5628人；參與精準(zhǔn)扶貧人員1462人，占系統(tǒng)從業(yè)人員總數(shù)的34.98%。調(diào)查顯示，各金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實(shí)中央、省、市各級(jí)精準(zhǔn)扶貧政策，努力通過(guò)金融精準(zhǔn)扶貧“信貸+”模式積極解決貧困村實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織和貧困戶的生產(chǎn)資金和金融服務(wù)需求，有效發(fā)揮了金融精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作的助推作用，取得了顯著效果。

（一）金融支持持續(xù)發(fā)力，一行主辦多行參與的金融精準(zhǔn)扶貧組織體系基本完善

人民銀行慶陽(yáng)市中支主動(dòng)作為，充分發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建了以農(nóng)村信用社（農(nóng)商行、農(nóng)合行）為主，以農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行、甘肅銀行、蘭州銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)為輔的金融精準(zhǔn)扶貧組織體系。農(nóng)村信用社（農(nóng)商行、農(nóng)合行）憑借基層網(wǎng)點(diǎn)多優(yōu)勢(shì)，擔(dān)負(fù)起了精準(zhǔn)扶貧的重任，為轄區(qū)農(nóng)民、專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶等涉農(nóng)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展提供全方位的金融服務(wù)，對(duì)其他銀行機(jī)構(gòu)不能覆蓋的領(lǐng)域?qū)嵭小岸档住笔街С帧＾r(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行、甘肅銀行、蘭州銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)惠農(nóng)金融政策對(duì)貧困村、貧困戶開(kāi)展“雙聯(lián)惠農(nóng)”、“牛羊蔬菜”、“金橋工程”、“易地扶貧搬遷”等特定信貸項(xiàng)目實(shí)施精準(zhǔn)扶持。

（二）信貸支持持續(xù)增強(qiáng)，“貸款難”問(wèn)題明顯緩解

截至2018年6月底，全市金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額為691.09億元，同比增長(zhǎng)4.32%。其中各項(xiàng)涉農(nóng)貸款余額達(dá)440.91億元，占各項(xiàng)貸款余額的63.79%；農(nóng)戶貸款余額達(dá)280.85億元，占各項(xiàng)貸款余額的40.64%。全市各涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧貸款余額為131.52億元，同比下降2.97%，全市貧困人口人均貸款余額6.11萬(wàn)元。

（三）優(yōu)惠政策落地見(jiàn)效，“貸款貴”問(wèn)題明顯改善

近年來(lái)，人民銀行慶陽(yáng)市中支積極行動(dòng)，主動(dòng)作為，引導(dǎo)轄內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)研究制定金融精準(zhǔn)扶貧具體實(shí)施意見(jiàn)、辦法20多個(gè)，較好的解決了“貸款貴”問(wèn)題。慶陽(yáng)市中支按照“先貼后低”的原則，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)實(shí)施“雙聯(lián)惠農(nóng)”、“牛羊蔬菜”、“精準(zhǔn)扶貧”、“金橋工程”、“易地扶貧搬遷”等財(cái)政貼息貸款，保證建檔立卡貧困戶最少貸5萬(wàn)元“貼息貸款”。同時(shí)，對(duì)不符合貼息貸款的農(nóng)戶和涉農(nóng)經(jīng)營(yíng)主體利用人民銀行再貸款予以利率優(yōu)惠。截至6月底，扶貧再貸款余額4億元，撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放金融精準(zhǔn)扶貧貸款近5.4億，運(yùn)用扶貧再貸款發(fā)放的涉農(nóng)貸款利率為4.35%，較其他商業(yè)性貸款利率8.18%低3.83個(gè)百分點(diǎn)，每年可為全市貧困戶節(jié)約利息支出近1500余萬(wàn)元，扶貧再貸款信貸政策充分發(fā)揮了降低社會(huì)融資成本。

（四）支付機(jī)具優(yōu)先布放，金融服務(wù)水平明顯提升

截至2018年6月末，全市8個(gè)連片貧困縣（區(qū)）實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)全覆蓋，其中市級(jí)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)11家，基層金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)380個(gè)，從業(yè)人數(shù)4477人。各家金融機(jī)構(gòu)加快了農(nóng)村自助機(jī)具的布設(shè)，網(wǎng)上銀行和電話銀行客戶也不斷增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年6月末，全市各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)共布放ATM機(jī)802臺(tái)、POS機(jī)13087臺(tái)、自助查詢終端、存折補(bǔ)登機(jī)等其他自助查詢終端500臺(tái)，特約商戶達(dá)11918個(gè)；累計(jì)發(fā)行各類銀行卡776.22萬(wàn)張，其中：信用卡31.81萬(wàn)張，人均持卡量為3.44張，極大地方便了農(nóng)民群眾辦理金融業(yè)務(wù)。同時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)通過(guò)積極創(chuàng)新金融信貸產(chǎn)品、改進(jìn)信貸服務(wù)流程，極大提高了辦事效率，有效縮減了貸款時(shí)限。在積極實(shí)行網(wǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)型和系統(tǒng)升級(jí)改造之后，臨柜業(yè)務(wù)的處理效率也大有提高。

二、金融精準(zhǔn)扶貧工作中存在的主要問(wèn)題

（一）普惠金融發(fā)展仍然滯后

調(diào)查顯示，貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少、人員不足、服務(wù)成本高，金融服務(wù)的可獲得性、便捷度比較差，貧困人口難以享受現(xiàn)代化的金融服務(wù)。當(dāng)前大型國(guó)有商業(yè)銀行、股份制銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)主要分布在縣域以上城市地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)明顯偏少。除農(nóng)村信用社在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)外，農(nóng)業(yè)銀行僅在極個(gè)別條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，本應(yīng)服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的農(nóng)村新型金融組織如村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等大部分設(shè)在縣城，保險(xiǎn)、證券、信托、租賃、期貨等其他金融機(jī)構(gòu)服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上處于空白，縣域及其以下農(nóng)村地區(qū)人均金融網(wǎng)點(diǎn)的占有率還相當(dāng)?shù)停鹑诜?wù)資源難以覆蓋和延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的廣大農(nóng)村地區(qū)，金融有效供給明顯不足。從助農(nóng)取款終端使用情況看，部分收單機(jī)構(gòu)金融服務(wù)設(shè)備尚未實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)通用，設(shè)置障礙較多，僅有的現(xiàn)代化支付工具使用效率不高。同時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)在網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置、扶貧攻堅(jiān)等總體部署上還比較零散，一些金融機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗，甚至在一個(gè)鄉(xiāng)村重復(fù)設(shè)點(diǎn)、開(kāi)展不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，金融扶貧的合力不夠。

（二）扶貧效能有待提升

一是金融產(chǎn)品和服務(wù)模式的益貧性有待增強(qiáng)。從產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，為種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)加工提供的信貸服務(wù)多，針對(duì)新型經(jīng)濟(jì)組織、自建房、子女教育、疾病治療等返貧、致貧方面的信貸產(chǎn)品很少。從貸款方式來(lái)看，抵押擔(dān)保貸款多，信用貸款少。從貸款期限來(lái)看，短期貸款多，中長(zhǎng)期貸款少。雖然近年來(lái)在各項(xiàng)政策的影響下，農(nóng)村地區(qū)獲得貸款支持的貧困戶數(shù)量有所增加，但貧困戶的信貸滲透率仍處于較低水平。同時(shí)在農(nóng)村地區(qū)仍以傳統(tǒng)的存、貸、匯業(yè)務(wù)為主，缺乏中間業(yè)務(wù)新品種和新領(lǐng)域的拓展，缺少抵御農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，信貸產(chǎn)品創(chuàng)新機(jī)制僵化且不夠靈活，缺乏隨機(jī)應(yīng)變，特別是國(guó)有大型銀行縣級(jí)分支行的金融服務(wù)產(chǎn)品和信貸投放權(quán)限有限，自主性和靈活性較差，金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新明顯不足。二是金融供給與需求的匹配度有待提高。慶陽(yáng)市是落后的農(nóng)業(yè)市，雖有大量的石油、煤炭資源，但這些資源優(yōu)勢(shì)沒(méi)有轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏大的產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)民收入主要依靠務(wù)工和家庭經(jīng)營(yíng)。缺乏強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，貧困戶缺乏項(xiàng)目，貸款需求自然不高。從調(diào)查了解情況看，目前涉農(nóng)貸款需求明顯低于金融機(jī)構(gòu)貸款供給，涉農(nóng)貸款出現(xiàn)投放無(wú)項(xiàng)目困境，金融機(jī)構(gòu)參與產(chǎn)業(yè)扶貧的力度仍處于較低水平，與農(nóng)民增收直接相關(guān)的種養(yǎng)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展慢、效益差、組織化程度低，缺乏有強(qiáng)勁帶動(dòng)能力的龍頭企業(yè)和基地，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，扶貧效果不明顯。

（三）金融生態(tài)比較脆弱

一是當(dāng)前農(nóng)村信用體系建設(shè)不健全。目前，慶陽(yáng)市服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的農(nóng)村信用擔(dān)保體系、資產(chǎn)評(píng)估公司、信用評(píng)級(jí)公司、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系等重要的信用基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，風(fēng)險(xiǎn)緩釋和分擔(dān)機(jī)制仍然較為缺乏。加之，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)單一、呈弱質(zhì)性，產(chǎn)權(quán)要素流轉(zhuǎn)難，僅有的“兩權(quán)”抵押貸款發(fā)展停滯不前，導(dǎo)致貧困戶可提供的有效擔(dān)保抵押品缺乏。二是信用環(huán)境相對(duì)較差。一些貸戶把扶貧貸款視同政府救濟(jì)款，認(rèn)為貸了不用償還或還不了國(guó)家會(huì)核銷(xiāo)，這種現(xiàn)象近幾年雖有改變，但大部分農(nóng)村貧困片區(qū)群眾的金融知識(shí)、法律、法規(guī)意識(shí)還有待普及，貸款逾期、違約情況時(shí)有發(fā)生，扶貧類貸款不良率上升。據(jù)從建設(shè)銀行了解到，全市“農(nóng)耕文明”貸款不良率已超過(guò)15%，目前已停止發(fā)放。農(nóng)業(yè)銀行也表示，目前的到期扶貧貸款清收壓力較大，部分貸戶不催不還，甚至有錢(qián)不還，導(dǎo)致逾期率、不良貸款占比較高，給銀行風(fēng)險(xiǎn)控制帶來(lái)很大難度。

三、金融精準(zhǔn)扶貧工作政策建議

（一）構(gòu)建有利于普惠金融發(fā)展的金融組織體系

一是人民銀行、銀監(jiān)局等監(jiān)管部門(mén)要鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)，尤其是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，加大電子機(jī)具布放力度，并利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改善金融基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)要督促涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)盡快開(kāi)通自助終端跨行存取款業(yè)務(wù)，更新助農(nóng)服務(wù)終端，實(shí)現(xiàn)助農(nóng)取款終端聯(lián)網(wǎng)通用，讓貧困地區(qū)農(nóng)民足不出村就可以辦理存取款、支付結(jié)算等基礎(chǔ)金融服務(wù)。二是加強(qiáng)對(duì)普惠金融發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，建議各級(jí)地方政府牽頭，成立由地方金融辦、財(cái)政、人民銀行、銀監(jiān)局等相關(guān)單位組成的普惠金融發(fā)展工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)對(duì)推進(jìn)普惠金融發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施，在精準(zhǔn)扶貧上形成合力，防止單打獨(dú)斗。

（二）加大產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧力度

一是地方政府和銀行要利用自身信息優(yōu)勢(shì)，為貧困信貸主體提供與農(nóng)業(yè)相關(guān)的市場(chǎng)、政策等信息咨詢服務(wù)，指導(dǎo)其找到符合地方實(shí)際、符合自身特點(diǎn)和市場(chǎng)發(fā)展前景看好的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并加大對(duì)貧困群體的專業(yè)培訓(xùn)，使他們有效掌握發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的基本技能。二是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在充分考慮自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)的前提下，加強(qiáng)與地方政府的溝通配合，共同發(fā)掘適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以創(chuàng)新農(nóng)戶金融扶貧模式來(lái)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)扶貧來(lái)培育地方龍頭企業(yè)發(fā)展，從而形成政府、金融機(jī)構(gòu)和貧困戶的良性互動(dòng)。一方面，向有產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿、有致富能力、但缺少資金的貧困戶傾斜。支持他們通過(guò)金融貸款發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)自主性脫貧致富；另一方面，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。重點(diǎn)支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社的發(fā)展，既能帶動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體自身的發(fā)展，又可以扶持那些發(fā)展思想不成熟、發(fā)展能力不足的特殊困難群體，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化成為他們?cè)鍪盏男峦緩健?/p>

（三）加強(qiáng)各方協(xié)同推進(jìn)，形成精準(zhǔn)扶貧合力

金融支持精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，需要各方協(xié)同推進(jìn)，深入開(kāi)展。中央層面，可通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金、貼息等方式，給中西部貧困地區(qū)，特別是向慶陽(yáng)市這樣的貧困地區(qū)予以更多的政策傾斜和支持。地方政府層面，在扶貧攻堅(jiān)中應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)作用，制訂發(fā)展規(guī)劃，明確支持的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)群體，通過(guò)組織和引導(dǎo)貧困戶發(fā)展生產(chǎn)精準(zhǔn)脫貧。金融機(jī)構(gòu)層面，要積極創(chuàng)新扶貧貸款產(chǎn)品，在商業(yè)化運(yùn)作的前提下，有效降低利率水平，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)合理確定還款期限和方式，通過(guò)財(cái)政貼息和“三權(quán)”抵押大膽嘗試，逐步破解抵押、擔(dān)保難題，進(jìn)一步提高貸款獲得率，確保“放得出、管得好、收得回”。要積極開(kāi)發(fā)政策性保險(xiǎn)等產(chǎn)品，增強(qiáng)對(duì)扶貧脫貧的保障功能。同時(shí)，要不斷優(yōu)化貧困地區(qū)信用環(huán)境，要以農(nóng)村信用體系建設(shè)為抓手持續(xù)推進(jìn)金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。積極推進(jìn)縣域、鄉(xiāng)村信用體系建設(shè)，借助“慶陽(yáng)市農(nóng)戶信用信息綜合評(píng)級(jí)系統(tǒng)”，開(kāi)展信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村、信用戶創(chuàng)建活動(dòng)，做好“信用助農(nóng)、信貸扶貧”，推動(dòng)形成信用吸引資金投入、資金投入推動(dòng)信用提高的良性循環(huán)。