地方基層財政管理體制改革研究
——來自重慶市北碚區的個案

■/汪 軍 湯衛東

一、引言

國外對地方財政管理體制改革的相關研究主要體現在財政分權的理論和實踐方面。Buchanan認為，對于地方性收益較多的公共產品與服務的資源分配應當多由地方負責，中央政府應多負責宏觀經濟和收入的再分配職能。Colm則提出了相對信息優勢理論，他認為地方政府由于擁有更多的地方信息資源，因此能夠更好地利用其信息優勢做出決策。Buchanan、Clarke Newlands為代表的學者們則認為政府可能會在決策中尋租，他們認為應該從體制機制的設計上對公共決策者進行激勵，從而實現居民福利與地方官員利益的均衡。

我國學者也從地方財政管理體制現狀、問題與完善對策等多個方面進行了研究。張圓發現，“十二五”前期，江蘇省的財政體制管理制度改革在省直管縣財政體制、轉移支付制度、預算績效管理和預算結構等方面進行了有益實踐，但仍存在著諸多的問題，如省以下地方政府之間的事、責、權的劃分不夠清晰，財政轉移支付制度需要進一步地科學優化，地方稅體系不夠完善，財政管理層級復雜造成效率低下等。孫睿研究表明，鐵嶺市結合地方實際，通過加強預算管理、強化稅收征管、完善財政管理體制等多項措施，在推進財政體制改革中取得了明顯進展。楊德強介紹了美國政府“2＋X”的財政管理架構，并提出我國地方政府可從統一基本服務供給、提升財政公開的廣度和深度等方面改革現行財政管理體制。潘文軒認為，進一步深化我國財政體制改革的核心是從財政運行的四大關鍵環節入手，通過優化財政收入體制、完善財政支出體制、健全財政管理體制、理順分級財政體制，科學謀劃財政體制改革的路線圖?？荑F軍、任忠富研究在政府治理的框架內，適應治理的需求，完善現行財政管理體制，尊重治理參與主體的利益訴求，從而構建具有較強民主性和法治性、中央政府與地方政府共治、共享、互惠的財政管理體制。蔣文華、劉心怡采用倍差法實證檢驗省管縣財政改革對中部六省縣域政府財政自主能力、財政汲取能力和財政公共服務配置能力的影響，結果表明，中部六省縣域政府財政自主能力呈現下降趨勢，財政汲取能力和財政公共服務配置能力呈現上升趨勢。

重慶市北碚區自實行分稅制財政管理體制以來，各級政府增收節支的積極性明顯提高，財政收入快速增長，地方財力不斷增強。但隨著經濟體制改革的不斷深化，現行財政管理體制已不能完全適應財政經濟發展的需要。為了進一步理順財政分配關系，體現財權與事權相匹配、分級決策的原則，重慶市北碚區從2017年1月起，對各鎮街財政管理體制進行了調整。本課題組聯合區人大常委會預算工委組成調研小組，分別到北溫泉街道、靜觀鎮等11個街鎮，對地方政府財政管理體制改革進行了專題調研，了解各鎮街在調整后的新財政管理體制下的運行情況。

二、北碚區財政管理體制改革

財政管理體制體現政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及經濟、政治、文化、社會和生態文明等各個方面，不僅是經濟體制的重要內容，也是國家治理體系的重要組成部分。

（一）北碚區財政管理體制改革前情況

2017年前，北碚區鎮街實行的是2004年制定的財政管理體制，在實施過程中，北碚區先后印發了《重慶市北碚區一般性轉移支付暫行辦法》、《重慶市北碚區人民政府關于加強營改增后鎮街收支預算管理的通知》等文件，對2004年的財政管理體制進行了完善和補充。改革前的財政管理體制，在規范鎮街的稅收征管秩序，促進財政收入增長和結構優化，保障民生支出需求等方面起到了較好的作用。但是近年來隨著經濟社會快速發展，營改增等政策的全面實施，鎮街職能的轉變等原因，鎮街之間發展不平衡，財政收入增長乏力，剛性支出增長過快，收支缺口日益突出，鎮街兩極分化嚴重。

近幾年，隨著園區的開發以及企業的引進發展，蔡家崗街道、童家溪鎮、水土鎮等鎮街財力不斷增強。北碚區2016年鎮街財力情況見表1。到2016年，三個鎮街財力累計結余11232萬元，占全區17個鎮街總結余的77.53%。而東陽街道、天府鎮、柳蔭鎮等因財力不足，財政剛性支出需靠區級借錢過日子，鎮街兩極分化矛盾日益突出，極大地削弱了財政體制的積極作用，影響了鎮街發展的平穩環境。

表1 北碚區2016年鎮街財力情況統計表 單位：元

表2 鎮街本級稅收完成及分成收入情況 單位：萬元

（二）財政管理體制改革前存在的問題

1.鎮街經濟發展差距較大，財力分布不均衡。各街鎮由于地理區位和產業功能定位等多方面原因，各年份取得財政收入相差較大，財力分布不夠均衡。歇馬鎮2013—2016年平均財政收入為5357.59萬元，而靜觀鎮為農業大鎮，這四年的平均財政收入為4380.62萬元，施家梁鎮的平均財政收入僅為1900.74萬元。

2.部分街鎮稅收收入持續下滑明顯。部分街鎮多年來財政收入主要來源于房地產建筑企業稅收，由于近年來房地產建筑業不景氣，使得財政收入從2015年起大幅下降，鎮街本級稅收完成及分成收入情況見表2。靜觀鎮80%財政收入來源于房地產企業，歇馬鎮的建筑和房地產稅收也占了轄區稅收總量的70%左右，稅源單一，收入極不穩定，下降的態勢難以控制。

3.街鎮財政剛性支出逐年增長。由于連續調資、社保調標和今年3月開始繳納職工養老保險及年金等原因，街鎮的人員經費支出、社保經費支出、維穩經費支出和保障民生工程支出等財政剛性支出增長較快。部分街鎮為?；具\行，有擠占挪用專項資金的情況發生。

4.部分街鎮負債發展，歷史欠賬多。部分街鎮在收入減少、支出增加的情況下，財力困難，收支矛盾日益突出。靜觀鎮在2015年和2016年連續兩年使用完以前年度結余后，2016年超支?？?6萬元形成欠款。東陽街道2015年實際支出2969萬元，掛賬327萬元，此款是借用的街道代管戶的資金，2016年實際支出2649.43萬元，掛賬188.57萬元，兩年累計掛賬515.57萬元，歸還時期無法確定。

（三）北碚區財政管理體制改革的內容

為進一步理順區與鎮街財政分配關系，更好地發揮區、鎮街兩級共同發展經濟的積極性，北碚區政府下發了《關于調整鎮（街道）財政管理體制的通知》，從2017年1月1日起，鎮（街道）執行新的財政管理體制。

1.區域劃分。新財政管理體制體現了分類指導，區域均衡原則。按照“五區四帶”功能分類，將17個街鎮分為三類區域，天生街道、朝陽街道、東陽街道、北溫泉街道、龍鳳橋街道、歇馬鎮為城市發展區域；蔡家崗街道、童家溪鎮、施家梁鎮、水土鎮、復興鎮、為兩江產業區域；天府鎮、澄江鎮、靜觀鎮、金刀峽鎮、柳蔭鎮、三圣鎮為生態發展區域。對三個區域分別實行不同財政體制，綜合平衡區域內財力差距，使同一區域內人均財力分配標準基本均衡。

2.收支基數。新的財政管理體制重新核定收支基數，確保正常運轉。堅持“權隨責走，費隨事轉”的管理模式，體現事權和支出責任相適應。核定鎮街的收入基數和支出基數，按照支出基數給予財力，按照收入基數適度激勵約束，通過完善財政管理體制，逐步實現同類鎮街間公共支出水平基本一致。以各街鎮2013—2015年轄區內增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅四個主體稅種實現的區級收入三年平均數核定收入基數，作為核定激勵約束的計算依據。房產稅、契稅等一次性稅種不再納入收入基數考核，更符合街鎮的發展實情。對超收部分按照區、街鎮8:2分成，以2015年街鎮當年可支配財務為基數，對增加10%以上的超出部分進行上解，未達到原體制財力90%的予以補足。這樣，稅收超基數部分大部分留到區級財政，實現區級統籌，既保證各街鎮人員等基本支出，防止部分街鎮結余過大，解決了同一區域街鎮財政支出基本平衡，同時也有利于增強區級財政實力，有利于區級財政集中財力辦民生實事和保證重點項目支出，為國民經濟和社會各項事業的健康發展提供了有力的財力保障。

基本支出的人員經費及公用經費是鎮街為保障機構正常運轉、完成日常工作任務而發生的各種支出。人員經費按2016年10月實有人數，依據國家規定的工資、津補貼、績效工資和計提的相關費用標準計算。公用經費按4萬元/人·年計算定額。社會保障經費以2015年實際支出數為基數基數財力。項目支出包括城市管理支出、社會實務管理支出和信訪維穩支出三大類。城市管理支出三個區域均按城鎮人口35元/人·年核算；城市發展區域按鎮面積22萬元/平米公里、兩江產業區按城鎮面積20萬元/平米公里、生態發展區按城鎮面積16萬元/平米公里核算。社會事務管理支出按照行政村8萬元/個、社區23萬元/個核算；城市發展區按常駐人口12元/人·年、兩江產業區按常駐人口14元/人·年、生態發展區按常駐人口17元/人·年核算；城市發展區域按幅員面積2.4萬元/平方公里、兩江產業區按幅員面積2.2萬元/平方公里、生態發展區按幅員面積1.4萬元/平方公里核算。信訪維穩支出綜合考慮鎮街征地任務和信訪維穩工作量，分檔按照40萬元/年和90萬元/年計算。

三、北碚區新財政管理體制運行面臨的問題

新財政管理體制的實施，總體上解決了調整前存在的問題，基本滿足了各街鎮正常的運行需求，有效彌補了街鎮財政稅收持續下滑的財政缺口，起到了保障街鎮基本運行、對街鎮財力進行限高托低的目的，部分解決了財力較差街鎮的吃飯問題，有利于促進經濟均衡發展和社會進步。但在運行過程中，也出現了一些新問題。

（一）生態發展區財力普遍不足

與2015年財力相比雖略有增長，但因近年來隨著民生投入不斷加大，機關工作人員績效考核、職業年金、五險等的強制執行，政府財政剛性支出大幅提高，給基層財政帶來不小壓力，特別是對生態發展區的鎮，壓力更加突出。生態發展區6個鎮除三圣鎮外，人均財力都在20萬元以下（含社保支出），天府鎮人均財力只有16萬元。2015－2017年鎮街人均財力（同口徑含社保支出）見表3。核定的財力除保障政府機關和事業單位在職人員和離退休人員、村（居）干部人員經費和民政支出外，其他事務經費基本無法保障。

表3 2015-2017年鎮街人均財力 單位：萬元

如柳蔭鎮2017年核定財力為1604萬元，加上市級補助150萬元（2016年市級專項補助為150萬元），2017年可支配財力為1754萬元。而該鎮2016年10月實際財政供養人數為91人（不含臨聘人員），其中在職55人，離退休36人。按照預算口徑測算，2017年該鎮在職和離退休人員經費需921.6萬元；村居干部44人，人員經費需95.24萬元；城市三無人員、農村五保、義務兵家庭優待金等民政支出需701.25萬元，三項共計1718.09萬元?？芍湄斄υ诒Ｕ显诼?、離退休人員經費和民政支出外，可用財力只余35.91萬元，這35.91萬元既要保證政府機關、事業單位和村（居）委會的正常運轉，還要保證城鄉保潔、信訪穩定、森林防火等等區級下達的各項考核任務，顯然是力不從心。

（二）收入核定任務完成存在困難

受大環境的影響，北碚區實體經濟普遍面臨融資難、融資貴、勞動力成本上漲、產品價格下降等諸多問題，部分企業生產經營困難。截止2017年底，全區停產、產值負增長的規模以上工業企業達109家，占總數的42.4%；全區257家規模以上工業企業中，虧損企業41家，占全區規模以上工業企業的16%。因以上原因以及受營改增及國家減稅降費等相關政策影響，北碚區大部分鎮街稅收收入大幅減收。從全年稅收任務完成情況分析，全區17個街鎮，完成稅收任務的除水土鎮、復興鎮外（屬兩江新區稅務管轄），只有5個街鎮，另有10個街鎮均未完成稅收任務，未完成稅收任務的街鎮占58.82%,金刀峽鎮只完成了全年任務的18%。

（三）“權隨責走，費隨事轉”沒有真正得到體現

一些部門出于自身利益，把那些需要投入、難度大的工作任務下沉到街鎮，一紙文件，將各項任務納入考核，但沒有完全按照“費隨事轉”的原則，落實相應的資金到街鎮，由街鎮財政承擔，使事權與財權沒有完全不匹配，造成“權在上面，責在下面；錢在上面，事在下面”的不合理現象。這種財權與事權脫節、權責分離的體制所帶來的結果是：街鎮任務越來越重，財政支出不斷增加，收支平衡難以實現。使街鎮財政壓力越來越大。如：市政園林局2017年下撥天生街道市政執法大隊經費252.07萬元，但執法大隊2017年支出預計達511.42萬元，與撥付資金相差259.35萬元，這部分資金需天生街道自行承擔，增加了街道的財政負擔。新財政體制給各街鎮核定的體制財力是由2015年的相關數據計算的，收支基數存在滯后性。目前，由于低保、撫恤提標等原因，各街鎮的人員經費與社會保障支出都在增長，核定的體制財力與街鎮實際支出產生差距。

四、加快地方財政管理體制改革的多維視角

推進國家治理體系和治理能力現代化，使市場在資源配置中起決定性作用，必須深化財政管理體制改革、建立現代財政制度。同時，要發揮財政管理體制改革對全面深化改革的基礎性和支撐性作用，完善和發展新時代中國特色社會主義制度。

（一）維護鎮街可持續發展

對經濟基礎薄弱的街鎮，不僅僅是“保吃飯、保民生、保運轉”的問題，為確?？沙掷m發展的后勁，還需確立保底轉移支付政策，把一些重點事項列為可持續發展必保事項。區級應通過適度統籌新增財力，建立轉移支付體系及共建共擔政策，用于均衡鎮域利益，對經濟欠發達街鎮進行重點扶持，縮小地區“剪刀差”，增強基層鎮街履行職責和提供公共服務的能力。根據各街鎮發展實際情況，預留一定的收支基數調節基金，用于街鎮社會發展資金需求，以適應街鎮快速發展的支出需要，從而推動街鎮財政收支的均衡發展。

（二）按照區域分類核定收入基數

新財政管理體制收入不應以各街鎮2013—2015年轄區內增值稅、營業稅、企業所得稅四個主體稅種實現的區級收入三年平均數核定收入基數，將收入基數進行一刀切，應按照“五區四帶”功能分類，將城市發展區，兩江產業區，生態發展區的收入基數分別核定。鑒于三個區域發展目標和路徑不同，特別是生態發展區各街鎮，因地理位置、交通條件和全區的產業發展定位等因素，稅源都在逐年大幅下降，導致無法完成按2013—2015年四個主體稅種平均數核定收入基數。建議區別制定各區域的街鎮收入基數完成任務考核辦法，即分區域確定收入基數的核定標準，增強稅收收入考核對各區域街鎮的激勵約束作用。

（三）進一步完善財權與事權匹配制度

近年來上級政府及部門將原來由自己承擔的事權層層下劃給下級政府，最后落實到街鎮，雖然在下劃過程中，對街鎮增加一些專項資金，但是從總體上計，下劃的財權是跟不上事權變化的要求，特別是對困難群體各種補貼的提高、生態環境保護和治理、民生實事辦理等，需要街鎮財政大幅增加投入，給街鎮形成了強大的壓力。因此，需進一步完善財權與事權匹配制度，把財權劃分與事權劃分緊密結合起來，使街鎮財權與事權基本匹配，并形成有效互動。即事權變動了，財權應及時作出相應調整，緩解街鎮財政壓力，調動街鎮積極性。同時，本著事權和財權相統一的原則，突出政府的公共職能，建議加大對環境衛生整治和安全穩定的投入，并對建設項目采取一事一議解決，費隨事轉，從根本上解決事權和事責對應問題，滿足街鎮正常的運行需求。

（四）支出基數核定動態調整

新財政管理體制按2015年實際支出數為基數核定，但社會保障資金每年調標，各種慰問經費也在調整，社保民生支出逐年增長。建議新財政管理體制充分考慮各項變動因素，每年核定支出基數根據實際政策逐年做出動態調整，如每年核定的支出基數就要考慮當年新增的養老保險和職業年金支出、醫療調標資金等新增支出因素。而且，為保障新舊財政管理體制平穩過渡，新財政管理體制可設置一定時期的適應調整期，對實際支出超過核定支出基數的鎮街分析原因，及時有效調整收支基數，推動財政管理體制穩定持續實施。