推進地鐵沿線土地綜合開發筑牢成都軌道交通發展根基

周志強 秦冬云 戴聰

摘要：地鐵是改變城市空間結構，引導產業、人口、資源流動，重塑城市經濟地理的重要力量。推進成都地鐵場站綜合開發，是加速軌道交通成網、引領城市發展格局的內在要求，更是實現軌道交通“建設—運營”良性循環的重要支撐。

【關鍵詞】成都地鐵綜合開發；問題；建議

一、綜合開發是破解地鐵發展挑戰的必然要求

按成都地鐵現行發展模式，政府不但要籌集建設資本金，償還債務，還要負擔運營補貼。僅以建成和運營500公里、地鐵建設成本7-8億元/公里、地鐵建設貸款還款期20-30年，以及地鐵設備30年全生命周期內運營費用為建設費用2-6倍四項指標保守測算，2020-2050年間，政府對地鐵建設及運營的年均財補將高達385億元（表-1），而2016年成都市一般公共預算收入僅1175億元，壓力之大不言而喻。實際上，北京、廣州、深圳等城市都已深感發展地鐵負擔沉重，如2007-2014年，北京地鐵財政補貼總計約950億元，每年地鐵運行的費用補貼占財政收入的5%以上；2011-2016年，廣州地鐵財政補貼總計也高達772億元。為此，這些城市已開始借鑒港鐵模式或與港鐵合作，嘗試“地鐵+物業”綜合開發。

港鐵模式的實質是通過場站綜合開發，實現地鐵外溢效應“內部化”，確保后續建設和運營獲得持續穩定的資金來源，徹底打破嚴重依靠財政補貼的發展模式。港鐵公司作為地鐵場站綜合開發的實施主體，發揮“向上承接政府戰略，向下啟動市場資源”的作用，對地鐵沿線土地開發有較強話語權。政府將地鐵站點周邊土地劃為“綜合開發區”，按成本價將土地劃撥給地鐵公司，后者負責組織編制“綜合開發區”發展總綱、建設藍圖，并選擇開發商進行綜合開發。“綜合開發區”必須實行“站城一體”規劃，依靠超高人口密度、超高建筑密度等技術支持，實現地上地下同步開發。港鐵模式的成功，主要基于兩個方面：一是發揮港鐵公司熟悉綜合開發規劃、建設、管理全業務流程的優勢，有利于規建管協調同步，實現地上地下空間效益最大化；二是通過港鐵公司引入社會資本對地鐵場站實施綜合開發，既緩解財政壓力，又實現“溢價回收”，構建形成地鐵建設—運營的良性循環。2006-2016年，港鐵收入來源中，物業開發、租賃及管理占60%左右，對平衡建設現金需求、改善負債結構、搭建融資平臺等可謂功不可沒。

成都正處于地鐵加速發展期，尚有機會充分吸納港鐵模式的精髓，破解地鐵建設資金瓶頸約束。同時，結合城市總體規劃修編，加快完善、定格市域軌道交通規劃，有利于更好更快推動形成“一山帶兩翼”的城市空間新格局。

二、成都實施地鐵綜合開發面臨的問題

《成都市城市軌道交通管理條例》雖然提出軌道交通項目可與周邊土地進行綜合開發，但具體實施仍面臨一些問題。

（一）操作細則尚未出臺。三個方面需進一步明確。一是綜合開發的區域范圍需明確。目前，我市軌道交通場站綜合開發實施意見尚未出臺，對于將站點周邊300米、500米、800米還是1000米范圍作為綜合開發的區域，國土、規劃、軌道交通集團等單位存在分歧。根據不同場站的性質和特點，其綜合開發的區域范圍需進一步明確。二是對特許經營權的界定需明確。按現行政策，軌道交通集團獲得的特許經營權僅為地鐵運管權，不包括綜合開發權。地鐵場站的綜合開發權是否屬于成府發〔2015〕21號文所指“特許經營”范圍，需進一步明確。三是綜合開發的供地條件需明確。軌道交通場站周邊經營性用地出讓必須走“招拍掛”程序，如無綜合開發資質條件限制，軌道交通集團將很難“競勝”眾多地產商拿到地塊，進而無法實現地鐵開發溢價的穩定回流。

（二）土地管控相對滯后。2016年，市規劃局根據我市軌道交通建設資金需求，提出需控制地鐵站點周邊500米范圍內37600畝土地。但這一范圍內2020年前實際可用土地僅13030畝，僅占目標總量的35%。主要原因是對地鐵沿線土地的開發利用缺乏統籌管控，37600畝范圍內仍有永久基本農田1693畝，已用作市級專項項目用地6594畝，尚有9135畝土地未取得征地批文，這在客觀上已成為實施地鐵綜合開發的現實障礙。

（三）規劃建設難以同步。由于站點及周邊各個地塊主體不一，開發進度不一，難以實現統一規劃設計、統一開發建設，既影響城市整體風貌，又降低了地塊開發效益，妨礙項目品質和區域價值提升。比如，由于規劃設計和建設施工不同步，容易導致后期上蓋物業開發方案與軌道交通工程建設的“錯位”或“缺位”，無法提前預留樁基。即便預留了樁基，后續開發也不一定用得上。此外，軌道交通項目建成后，為保障其運行安全，周邊地塊的開發建設需退界10-30米，不但不能實現通過地鐵上蓋創造新的城市發展空間，反而造成站點核心區域土地資源的浪費，而其根源就在于“地下”與“地上”、“做地”與“做房”主體不一致，對周邊土地利用缺乏通盤考慮。

三、加快推進成都地鐵綜合開發的建議

強化“建地鐵就是建城市、建地鐵就是做產業”的認識，實行軌道交通場站與城市空間、土地利用、公共配套、產業發展等形態和業態控制，實現開發強度向場站集中，提升土地使用價值和開發收益。

（一）健全統籌機制。整合“城市軌道交通建設工作聯席會議制度”及“城市軌道交通建設指揮部”部分功能職責，成立“成都市軌道交通綜合開發工作領導小組”，統籌協調政策研究、規劃控制、土地收儲、開發建設等工作。建議領導小組由市長擔任組長，分管副市長擔任副組長，市建委（市軌建辦）、發改、財政、國土、規劃、房管及軌道交通集團等為成員單位，領導小組下設辦公室并設在市建委（市軌建辦）。發揮市、區（市）縣兩級政府合力，建立市、區（市）縣綜合開發統籌協同機制。支持軌道交通集團與各區（市）縣平臺公司以合資、合作方式共同實施綜合開發，明確核算方式，相關收益納入相應財政，用于本級財政應承擔的軌道交通資金投入。

（二）明確操作細則。加快制定《成都市城市軌道交通管理條例》實施細則，出臺《成都市城市軌道交通場站綜合開發實施方案》。為保障城市軌道交通項目規建同步、技術可靠、運管安全，建議由成都軌道交通集團作為軌道交通場站綜合開發實施主體，根據項目情況可引入社會投資以合作、代開發等多種模式參與開發。此舉將有利于成都軌道交通集團實現由單一的軌道交通建設運營商向軌道交通綜合運營商轉變，由政府全額補貼的公益性企業向具備良好自我造血能力的效益型企業轉變，進而由重資產大型國有企業向多元化經營的世界500強企業跨越。同時，賦予軌道交通集團實施地鐵場站綜合開發特許經營權。特許經營范圍內的綜合開發用地，按不低于土地整理成本價“協議出讓”給軌道交通集團。必須“招拍掛”的綜合開發用地，應將軌道交通工程及相關規劃條件、建設要求作為“附加條件”，優先保障軌道交通集團實施綜合開發的需要。

（三）強化土地管控。對軌道交通場站周邊1000米范圍內土地進行全面摸查，并將有條件舊改的區域納入摸查范圍。根據城市中心型、城市副中心型、片區中心型、一般站點四種類別（表-2），分類“鎖定”站點及周邊土地，各區（市）縣、市級平臺公司不得擅自組織出讓。將一般站點周邊300米、片區中心站點周邊500米、城市副中心站點周邊800米、城市中心站點周邊1000米劃為“綜合開發區域”。區域內未出讓土地，主城區由市土儲中心收儲運作，其它由區（市）縣收儲運作。軌道交通場站綜合開發用地由市級單列新增建設用地指標、土地利用年度計劃。

（四）推進規建運相協調。全力推動軌道交通工程與場站綜合開發及周邊基礎設施同步設計、同步建設，降低建設成本。軌道交通集團應全程、深度參與地鐵沿線規劃編制工作，加強站點綜合開發方案與城市設計銜接配合，避免周邊地塊開發對軌道交通設施產生不利影響。同時，要創新地鐵運管模式，減輕運營資金投入壓力。一是可直接引入港鐵參與運管，提高運管效率。二是可構建銀行—地鐵運營商—車輛制造商“地鐵金融鐵三角”，即銀行向制造商購買車輛，再租與地鐵公司運營；地鐵公司向銀行支付租賃費用，并將車輛維護工作交與制造商，獲得專業維修服務。此舉可在中長期內減少地鐵公司車輛購置支出，有利于其集中資金實施地鐵綜合開發，加快軌道交通建設。

（五）引領城市發展格局。著力依托地鐵站點綜合開發推動城市功能拓展，變“交通站點”為“城市結點”。中心城區要加快城市“微更新”，實現舊城改造與地鐵線路一體開發、同步建設。比如，倪家橋片區為1號、8號、18號線三線換乘站點，軌道交通樞紐地位突出，綜合開發價值較高，若結合8號、18號線施工，對該片區進行更新改造，打造地標性軌道交通綜合體，不僅可實現開發效益最大化，也有利于塑造片區中心，提升城市風貌品質。城市新區要選定一批綜合開發重要站點，合理布局產業園、地鐵小鎮和特色社區。以站點為中心，300米范圍內優先布局商業、辦公等綜合用地，進行高強度開發；300-600m范圍內提高住宅和公共服務用地比重；600米以外以住宅和生產性服務業為主。