城中村改造后居民社會福利滿意度研究
——基于廣州市獵德村的調查①

曾慧君，張日新

（華南農業大學 人文社會科學處，廣東 廣州 510642）

一、引言

隨著經濟發展、城市建設邊界不斷擴大，“都市里的村莊”城中村亟待改造以適應城市化快速發展的需要。《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（中發〔2016〕6號）提出，要穩步實施城中村改造，加快配套基礎設施建設，力爭到2020年完成綜合整治，為城中村改造提供了政策依據。《廣東省新型城鎮化“2511”試點方案》（粵辦函〔2015〕178號）指出，在推進“三舊”改造基礎上，推動城中村“城區化”。改造的目的是以人為本，讓城中村居民從中獲得的福利改善。

獵德村屬廣州市天河區，村內總人口7865人，共有3167戶，改造前集體經濟總收入約5000萬元。它是廣州市城中村整體改造的試點，納入改造的總用地面積約25萬平方米，改造前地上現狀建筑物約60萬平方米，改造前容積率為2.4。2007年5月，獵德村開始整體改造。獵德村改造模式主要是通過市場化方式籌集舊村改造資金，解決村民拆遷安置和集體物業發展要求，實現改造項目自身經濟平衡。改造地塊劃分為三部分：西部地塊轉為國有土地，按商業用地進行市場化拍賣，所得土地拍賣款用于支付舊村改造項目資金；東部地塊仍保留集體土地，作為復建安置小區；南部地塊亦為集體土地，將建起五星級酒店，作為集體經濟支柱。通過西部地塊的土地拍賣，獵德村得到46億的舊村改造資金。東部的復建安置區總建筑面積約87萬平方米，其建設標準不會低于珠江新城任何一個小區，辦理的是集體土地房產證，不能買賣，村民除自住外可以用來出租。

獵德村作為廣州市城中村改造的重要試點，其改造模式為后續城中村改造提供了豐富經驗。本文以獵德村為研究對象，從福利滿意度視角探討城中村改造后居民對改造狀況的滿意程度，研究成果或許能為有關政府部門制定城中村改革政策提供一些有益的啟示。

二、文獻綜述

（一）城中村概念界定

關于城中村的概念。李潤國（2015）指出，城中村是那些地理位置上離新舊城區較近、而土地已被納入到城市建設用地內的村莊。仝德（2009）認為城中村指的是在物質形態和生活結構非農化的農村社區，原著居民所占比例小，以外來人口居多。本研究結合學術界對城中村的定義認為城中村是指位于城市建成區、居民宅基地已被征用、以出租房為主要收入來源的地區，城中村居民生活水準與城市居民相當。

（二）城中村改造的政府政策及改造成效

城中村改造模式體系的構建需要政府政策的支持。邵任薇（2014）認為，在城中村改造過程中政府承擔著政策供給者的角色。在“能力有限，責任無限”的兩難境況中，地方政府動用制度資源提供優惠政策來彌補經濟資源的不足，實現“資源互濟”來完成改造。關于城中村改造實施效果的評價，張浩（2012）在總結廣東推進“三舊”（舊廠房、舊村居、舊城鎮）改造成效時指出，城中村改造對城市基礎設施和公共服務設施的建設帶來完善，從而提高城市化水平。其積極作用除了加快城市化進程外，還能從根本上改變“臟、亂、差”的生存環境以及推動以人為本的政策創新。但是，改造后的城中村仍存在一些問題，亟需解決。Yani Lai（2016）采用成本交易法分析指出自上而下的土地利用規劃系統阻礙了城中村的重建和發展。X Tan（2012）指出，村委會和村民之間存在信息不平衡。村民參與決策較少的主要原因在于，官方機構安排與村民需求的差距，缺乏參與重建的興趣。作者提出利用互聯網等非正式參與手段促進社區轉型。

（三）城中村改造相關福利問題

福利經濟學是研究社會經濟福利問題的重要經濟學理論分支，其中心問題是社會凈福利最大化，研究如何協調各方利益（政府、開發商以及城中村村民）。Price（1977）認為滿意度是社會里的成員對其組織所產生的情意導向，而積極的情意導向為滿意，消極的情意導向為不滿意。依據中國社會科學院研究員周弘（2009）博士在其專著《福利的解析—來自歐美的啟示》中對福利的分解，將福利區分為社會福利和機構福利。前者指社會上所有福利措施的社會形態、政府的社會政策以及政府社會政策中的社會福利政策，基本功能是通過收入再分配和提供服務，保障滿足市場和家庭無法滿足的社會需要，維護與生產力發展水平相適應的最低限度的社會公平。而機構福利則來自于用人單位所支付的一種非貨幣化的報酬，最大限度地提高勞動生產率，同時也為用人單位的未來發展儲備人力資源。本文“城中村”改造的福利滿意度是指城中村居民對政府改造所制定的福利制度和措施的感受，也是城中村居民對政府的看法。

目前我國學者就“福利滿意度”的研究領域基本以人力資本下員工福利視角居多，對于城市居民福利的宏觀視域研究甚少。潘敏（2014）利用實證分析方法，提出了制度設計、福利需求缺口、福利水平的預期和政策認知四個方面對城市居民社會福利滿意度的影響。關于城中村的福利，學術界主要就城中村福利概念、社區福利補償方式以及提高城中村改造后居民福利的措施等討論。鮑海君（2015）依據可行能力理論，將城中村的福利分為功能性福利和平衡性福利。前者主要是教育、社區文化和居民個體心理引導，后者是城中村村民及外來租客兩大利益群體的異質性民生福利的博弈平衡問題，實現人本尺度下的多維補償。作者把城中村居民福利指標劃分為六個功能性活動指標，分別為經濟狀況、居住條件、發展機會、社會保障、生活環境和心理狀況。安程程（2016）提出增加社區福利的三項措施，包括：拓寬就業，提高農民創收、引入市場競爭機制，多元化融資加強文化融合。王冠楠等（2009）認為社會福利補償方法有二：當期福利補償和跨期福利補償。當期補償指在“城中村”變革的每個過程內，政府通過稅費、轉移支付、行政指導等調控手段，根據福利損益對當期利益相關方予以部分或完全補償。跨期補償指建立長期制度性補償機制，從各階段的福利受益者中提取部分收益，累計入社會福利補償基金，通過基金的運作，對福利受損者進行福利補償。周晨虹（2015）認為，促進城中村村民的“城市融入感”的對策，一是彌補農村公共服務的不足，二是增強城市社會組織的參與，三是創新社區自治組織的管理模式。余雪飛（2010）以廣州市城中村為例，指出保障城中村居民的福利內容包括：創新土地利用新機制、“原位安置、拆一補一”的保障性拆遷安置辦法、保護嶺南歷史文化風貌。

從上述相關文獻梳理可得，關于城中村改造的研究，學者已從不同視角對城中村改造所涉及的如改造模式、改造政府政策、改造不足及政策建議等方面進行剖析，但改造前后居民的福利滿意度研究仍為空白。因此，本文試圖為城中村政府福利等政策的完善提供實證依據和實踐建議。

三、研究設計

（一）樣本設計

本文以廣州市城中村改造中的獵德村民為調查樣本，采用問卷調查和實地訪談等方式。問卷采取多階段分層隨機抽樣方法，共發放問卷200份，有效回收167份，有效回收率為83.5%。樣本特征包括：性別結構上，男性占比約63%，女性約37%。年齡結構上，20-30歲為12%，30-40歲為27%，40-50歲為28%，50歲以上為33%。職業結構上，離退休人員為13%，公務員為3%，個體戶人員25%，企業職員為19%，失業人員為14%，剩余人員多為出租屋房東（占比26%，含其他職業）。

在居民收入結構方面，“城中村”改造后居民的總體人均收入水平有所提升，從改造前人均總收入18632元提升到21358元，而且不同收入構成比例都有不同程度的變化。收入類型占總收入比例上升的有工資收入和出租屋收入，其中工資收入上升6%，出租屋收入上升15%；比例下降的有農業收入、經商收入，其中農業收入下降8%，經商收入下降9%，村里面的分紅、準貼、養老金等在收入占家庭收入的比例也將越來越小；投資收入占總收入比例不是十分顯著，整體占總收入3%-5%左右。。

（二）量表設計

關于福利滿意度的測量。1985年，美國學者赫尼曼（Herbert G.Heneman）和希沃布（Donald P.Schwab）編制了一個由18個變量項目組成的“員工薪酬滿意度”量表（Pay Satisfaction Questionnaire，簡稱PSQ）。他們采用以下四個項目來計量員工的“福利滿意度”：員工對整套福利的滿意度、員工對企業支付的福利費用數額的滿意度、員工對福利信息的滿意度、員工對福利類別的滿意度。自此之后，國內外許多學者在此基礎上對福利滿意度進行了更深入的研究，現有實證在一定程度上支持了PSQ量表的可行性。因此，本文在借鑒PSQ量表，根據中國文化的特征以及城中村改造特點對量表進行了適當的調整和改進，通過語意對比和反復推敲最終形成問卷的初稿，并對初始問卷進行了預試。限于文章篇幅，預試結果不詳細說明。根據預試結果剔除了一些語意含糊不清、出現歧義的測項，最終形成涵蓋經濟福利、政治福利和文化福利等方面的20個測項的最終問卷，指標測項采用李克特5點式量表。測項設計如表1。

表1 居民對政府福利滿意度測量題項

續表1

為確保數據的可靠性以及擬合度評價和假說檢驗的有效性，本文研究先對觀測變量測量題項的測量結果進行信度和效度檢驗，以了解量表的穩定性及測量題項的匯聚情況。本文利用SPSS17.0軟件對獵德村200個樣本的測量結果進行內部一致性信度檢驗，并利用主成分分析法對量表各測量題項進行因子分析。

在因子分析中，本文運用主成份分析法萃取出共同因子，并采用Varimax旋轉法對初始的因子做出進一步的旋轉，得出正交旋轉后的因子負荷矩陣量表。總的來說，各測量題項在萃取標準下（KMO值大于0.07，方差貢獻率超過65%）的因子載荷均有效，而且都具有較強的統計顯著性，充分說明顯示了數據之間具有較強的收斂效度，因此，可以進一步分析福利滿意度的各項評分。

（三）模型設計

改造后居民對政府福利滿意度的評價，在采取了李克特5點式量表法進行分析后，可以運用滿意度評價模型對其進行綜合評價。該模型數學公式：

公式中，M表示改造后居民對政府福利滿意度的評價數值（總分為5，分數越大，表明滿意度評價越低）；i表示改造后居民對政府福利滿意度的測向數目（本文分為四大塊，每大塊又各包含不同的測向數目）；j表示李克特分值表（總分為5，分數越大，表明滿意度越低）。

四、實證結果分析

（一）整套福利的滿意度

通過計算，M=3.46。由此可以看出，城中村改造居民對整套福利的滿意度呈現中等水平，說明政府整套福利并未使居民很滿意。在我們的訪談中發現，居民認為整套福利措施存在不公平地方，如補償措施等，村干部與居民之間利益補償存在不平衡；居民沒有被邀請參與政府的整套改造方案規劃與設計，村民公共參與度低。除此之外，醫療保障、公共設施等都存在不足，福利價值比較低。

（二）福利費用數額的滿意度

通過計算，M=4.25。由此可以看出，城中村改造居民對改造的政府福利補貼費用比較不滿意。在我們的訪談中發現，改造前的居民收入主要集中于農業收入與出租收入，而改造后的收入則主要變為出租收入、工資收入、股息與紅利。這種收入結構的轉變一方面使得賴以生存的農業收入大大減少；另一方面居民對集體股息與紅利能否長期兌現存在不信任，而政府改造福利費用的支出并沒有平衡這兩者之間的失與得。除此之外，政府福利項目費用不公開、村干部與村民福利補償存在不平衡等都使得居民對政府的福利費用數額存在不滿意。

（三）政府福利類別的滿意度

通過計算，M=2.80。政府對村民提供的福利類別令村民大體上滿意，屬于中等偏上的水平。改造后的社區環境、治安環境等有較大的改善。娛樂性福利如爬龍舟、村民食宴等自發娛樂性活動豐富，周邊地區由于地處市中心路段，如健身房、舞蹈室、繪畫室等娛樂設施服務豐富。在醫療方面，以前的村衛生服務站現已被天河區接管成為社區醫院，占地比以前大，設施更為先進，提供了較豐富的勞動安全與健康福利。職業發展性福利方面，政府有相應出臺居民在職培訓、學習的相關文件與福利場所。經濟福利方面，村民的經濟收入有了較大幅度的提高。消費支出結構日益多樣化，逐漸從物質層次到精神層次的消費需求轉變。

（四）政府福利信息的滿意度

通過計算，M=4.03。由此可以看出，城中村改造居民對改造的政府的福利信息比較不滿意。在我們的訪談中發現，由于很多的政策宣傳滯后，政府與村民在區域規劃等多個方面存在的不同程度見解分歧。政府采用自上而下的信息傳達機制，在缺乏有效的溝通渠道背景下，村民對改造的福利項目，對改造的項目類別和支出等信息都缺乏了解，這直接導致在改造過程中存在部分誤解和分歧，都無法得到迅速而合理的解決。

（五）福利滿意度整體評價

通過計算，M=3.99。由此可以看出，城中村改造居民對改造的政府的整體福利大體不滿意。在我們的訪談中發現，基于個人情況而言，居民認為從現時舊村改造、大家住進高樓的現狀來說，不少人的感覺是比以前舒適。但村民也心存擔憂，以前大家在村居住，自成一家，房屋殘舊推倒重建是正常事，但現在房子已成高樓，過若干年殘舊后就無法再自行復建，所以有關改造的幸福感有喜也有憂。另外，城中村居民認為轉作居民后，他們無法享受國家對農民的各種優惠政策。農民擁有土地，擁有家鄉，在外出務工與回流務農之間可以理性選擇，當“城中村”經改造、村民轉變為居民之后，這種回流的“后撤”就不再存在了。而基于政府情況而言，居民認為政府福利設施建造存在不足；政府補貼與集體分紅能否長期存在以保證后代生活存在不確定性；政府、集體與居民三方之間存在利益的不平衡等，因此，整體而言，居民整體并不滿意政府目前實施的福利制度。

五、結論與政策建議

（一）主要結論

本文的研究表明，城中村改造后，獵德村村民的福利滿意度持中等水平。村民福利滿意度水平不高主要存在兩個層面的原因。

1.政府層面：存在政府改造措施與改造目標之間的矛盾

廣州市城中村改造的規劃目標是“改善人居環境，建設宜居城市，貫徹中調戰略，打造首善之區”。但在改造過程中，政府對“城中村”的改造目標與改造現狀出現摩擦。當前城中村改造后在村民補償和村民保障方面，有按依法補償的程序進行，解決了補給誰、怎么補的問題，整體福利水平上升，但在補償標準上仍存在分歧。在文化保留和教育方面，隨著廣州市文化城市的普及，對文化傳統有保留，例如在獵德村還保留賽龍舟的傳統，但也存在兩極分化現象。穩定的經濟收入、社會保障、子女教育、培訓與就業和居住環境都屬于居民福利的內容，也是政府對城中村改造的方向，因此，如何使政府目標與改造進程相結合，是城中村改造后應關注的中心問題。

2.居民層面：存在居民多元化需求和政府單一政策供給之間的矛盾

城中村改造居民對整套福利的滿意度呈現中等水平，說明政府整套福利并沒有使居民大體滿意。在經濟福利方面，城中村改造前原村民是以土地、出租房屋、集體分紅作為生活的基本保障，改造后，失去了土地也就意味著失去了依附在土地上的權利和收益。因此，福利費用數額滿意度低的原因是，第一，對收入性福利沒有建立長效機制。村民以土地作為勞動對象，勞動價值得以實現。“城中村”改造后，政府沒有在失去土地后的居民提供技術、資金、培訓咨詢等扶持。居民收入結構日趨不合理。土地被征用后，按照相關法律和法規，村民獲得一定數額的征地補償金。征地補償金可以暫時滿足村民的物質享受，但是不能解決村民的長期生活保障。第二，收入分配調控機制沒有完成。收入分配兩極分化的趨勢在“城中村”比較突出，缺乏監管。

在非經濟福利方面，信息福利滿意度低存在兩方面原因。第一，獵德村中仍存在部分村民教育水平較低，生活支持以出租收入為主，對村政府的福利性舉措理解不夠，缺乏專業知識，在改造過程中的參與相對被動，公共參與少，導致福利感知效度發生適度偏移。第二，村民在信息選擇與決策取向過分看重物質需求，在涉及收入福利、房屋構造、養老就業等參與度高，但在文化保留和公共服務方面則有所保留。

（二）政策建議

在城中村改造中，政府掌握的調控杠桿有：規劃管理、土地管理、社會管理、公共財政（李潤國，2015）。首先，使用城市規劃這一工具，能夠改變“城中村”的土地價值，但如果政府及開發商不在土地功能和容積率上作出讓步，以致犧牲城市環境，那么將會產生問題。其次，政府利用土地管理權來調整“城中村”土地關系、合理組織土地利用，制定相應的優惠扶持政策（如“拆一補一”、“拆一免三”等）來確保“城中村”改造實施。規劃管理及土地管理這兩大調控杠桿一般在“城中村”改造前或進行中采用，而在“城中村”改造后則經常采用社會管理及公共財政這兩大調控杠桿，故本文闡述的重點在于改造后政府如何利用社會管理和公共財政。根據上述討論結果，居民在福利費用數額滿意度及福利信息滿意度的評價較低。因此，本文分別從這兩方面入手，為政府城中村改造的后續政策提出以下建議：

1.大力發展經濟，拓寬就業渠道，提高居民經濟性福利

提高居民福利費用數額的滿意度，根本出路在于發展經濟。對有勞動能力的居民，根據其自愿原則，組織進行就業培訓、法制教育，同時注重就業觀念的改變，倡導在工作中實現個人價值，培訓后可拓寬就業渠道，鼓勵到改制后的村民自辦企業、集體股份制企業、市政公用企業等工作；對于自謀生路、自創企業的居民，政府可以按照有關下崗職工的規定，享受手續辦理、再就業培訓、稅收減免等政策優惠。

2.完善社會保障體系和福利政策

城中村改造后，即使村民身份已經轉變為城市居民，但他們仍存在著許多疑慮（如政府補貼與集體分紅能否長期存在，未來生活保障的不確定性等），無法真正融入到城市。要提高居民福利費用數額滿意度，完善“城中村”的社會保障體系和福利政策極為關鍵。“城中村”的居民應該納入現有的城鎮居民養老保險范圍內，讓他們享受與城市居民同樣的社會保障。這就需要政府擴大養老保險的覆蓋面、加強養老保險的社區宣傳以及簡化社保辦理流程，以便促進更多的居民方便參保。此外，最低生活保障是國民應該享有的基本權力，必須重視失地村民最低生活保障。“城中村”改造后，政府及其基層派出機構應摸查當地居民的生活狀況，為生活有困難的居民提供基本的生活保障。

3.加強城中村自治管理，探索“政府——市場”福利管理模式

為提高城中村居民的信息福利滿意度，政府應提高城中村居民的公共決策參與度，規范參與程序，通過科技網絡手段，拓寬居民的參與渠道；其次，協調組織村民參與城中村社區自治，以商業化和專業化福利社區工作為路徑，開發與整合城中村資源；此外，加強對村內出租屋的物業管理，完善《出租屋管理條例》，維護社會治安；最后，探索一套“政府—市場”福利供給模式，除了財政性福利補償，還要以市場導向為推手，培育營利性的社會福利供給機構，實現從“給予性”福利到“自營性”福利的轉變。

4. 加強城中村居民文化福利融合

獵德村目前還保留著一些傳統文化習俗，如賽龍舟、祠堂日等，政府應該尊重村民的文化習俗，通過文化活動的組織來促進“城中村”村民融入城市當中，加強城市居民認同感。

最后，從“城中村”改造過程所遇到的問題中，我們意識到城市化進程的推進不能總是采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的模式，如何防止新的“城中村”產生顯得更具深遠意義。當城鄉二元管理體制已經越來越不適應當前社會發展的要求，要防止新的城中村產生，就必須打破城鄉二元體制的壁壘，有秩序地實現戶籍、社會保障等全方位、一體化管理。

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