新發展理念與長江經濟帶發展戰略重點

吳傳清 董旭

（武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072）

長江是我國國土空間開發最重要的東西軸線，在區域發展總體格局中具有重要戰略地位[1]。為加強戰略實施的頂層設計，明確長江經濟帶發展的目標、方向、思路和重點，2016年9月，中共中央印發實施《長江經濟帶發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），旨在把長江經濟帶打造成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，為全國統籌發展提供新支撐[1]。創新、協調、綠色、開放、共享是在新常態形勢下指引我國全局發展的基本理念，對破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢具有重大意義[2]，推進長江經濟帶發展必須嚴格貫徹落實新發展理念。

1 綠色發展理念與長江經濟帶綠色發展的重點領域

當前，長江流域經濟社會發展與生態環境之間的矛盾日益突出，堅持傳統發展模式已經不合時宜。2016年1月，習近平總書記在重慶主持召開推動長江經濟帶發展座談會，強調“推動長江經濟帶發展，必須從中華民族長遠利益考慮，走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力”[3]。這為長江經濟帶發展定下了基調，也是綠色發展理念對長江經濟帶發展的核心要求。《規劃綱要》明確提出，“把保護和修復長江生態環境擺在首要位置，共抓大保護，不搞大開發，努力建成上中下游相協調、人與自然相和諧的綠色生態廊道”[1]。

1.1 做好“水文章”

水是生存之本、文明之源、生態之基。長江經濟帶是我國重要的水資源聚集區、水生態功能區，解決好水問題事關長江經濟帶長遠發展大計。《規劃綱要》將長江經濟帶定位為生態文明建設的先行示范帶，為此，必須做好“水文章”，在水環境、水生態、水資源和岸線資源利用等方面貫徹落實綠色發展理念，推動長江經濟帶生態文明先行示范帶建設。

（1）保護和改善水環境。一是嚴格治理工業污染。強化造紙、印染、有色金屬等重點行業和企業污染防治，禁止在長江沿線新建石油化工、煤化工等化工項目，取締“十小”企業，推進布局分散的企業向工業園區集中。二是嚴格處置城鎮污水垃圾。加快沿江城鎮污水處理設施、配套管網和垃圾接收、轉運及處理處置設施建設，并加強對污水設施運行的監管。三是嚴格控制農業面源污染。開展農業面源污染綜合治理示范區建設，發展循環農業，嚴控農藥、化肥使用，加大農業畜禽、水產養殖污染物排放控制力度。四是嚴格防控船舶污染。推廣利用標準化節能環保型船舶，完善船舶污染物的接收處理，實施船舶運輸全程跟蹤監督。

（2）保護和修復水生態。一是妥善處理江河湖泊關系。推進長江上游水庫群聯合調度，保障中下游重要河湖生態用水；實施重點濕地保護恢復工程，加強濕地用途管制，實現退耕還濕、生態補水。二是強化水生生物多樣性保護。重點改善淡水豚、揚子鱷、白鰭豚等珍稀瀕危水生物種的生存環境，根據需要采取就地和遷地保護措施。三是加強沿江森林保護和生態修復。全面建設長江防護林體系，治理水土流失，推進退耕還林還草。

（3）保護和合理利用水資源。一是加強水源地，特別是飲用水源地保護。全面取締飲用水源保護區內的排污口，優化調整沿江取水口和排污口布局；建立水資源應急風險防控與保障機制，提高水源地監控能力。二是優化水資源配置。對流域水資源實行統一調度管理，穩步推進大中型水庫、流域區域調水和沿江城市引提水工程。三是建設節水型社會。開展水資源消耗總量和強度雙控行動，建立用水權初始分配制度，推進海綿城市建設。四是建立健全防洪減災體系。加強干支流河道崩岸治理、堤岸加固和清淤疏浚，推進重要蓄滯洪區建設和城市防洪排澇體系建設，開展三峽庫區、丹江口庫區和沿江人口聚集區地質災害防治工程，建立健全地質災害監測預警和應急救援體系。

（4）有序利用長江岸線資源。一是合理劃分岸線功能。根據資源用途和地塊功能，將長江沿線劃分為保護區、保留區、控制利用區和開發利用區，重點強化保護區和保留區岸線資源保護力度。二是有序利用岸線資源。推進公共碼頭建設，引導工業和倉儲設施縱向布局，集約利用岸線資源；利用沿江自然人文景觀資源，開辟休閑綠帶；建立岸線資源占用補償和有償使用制度。

1.2 開展生態文明先行示范區建設

黨的十八大以來，生態文明建設成為中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局的重要組成部分，十八屆三中全會也要求加快建立生態文明制度，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局[4]。在此背景下，開展生態文明先行示范區建設，既是貫徹綠色發展理念的要求，也對不斷提高生態文明水平具有重要的意義。《規劃綱要》明確提出在長江經濟帶開展生態文明先行示范區建設。

（1）嚴格落實主體功能區制度。一是堅持主體功能區功能開發理念。按照區分主體功能的要求，在長江經濟帶沿線優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域實施不同的生態開發舉措，在限制開發區域控制工業化、城鎮化開發強度；嚴格劃分城市空間、農業空間和生態空間，重點在生態空間推進生態保護修復[5]。二是建立負面清單管理制度。明確長江經濟帶沿線各地區環境容量，抓緊制定重點生態功能區產業準入負面清單[6]，設定禁止開發的岸線、河段和區域，強化日常監督管理。

（2）加快形成長江經濟帶生態文明建設經驗模式。在沿江重點市縣、重要生態區域深入推進生態文明先行示范區建設，特別是在武陵山區、三峽庫區和湘江源頭等區域創新跨區域生態保護與環境治理聯動機制，形成區域生態環境協同治理經驗；在淮河流域、巢湖流域加強流域生態環境的綜合治理，完善綜合治理體制機制，形成流域綜合治理經驗。

1.3 建立健全流域生態補償機制

長江經濟帶橫跨東中西三大地帶，上中下游各省市在經濟發展過程中出于各自利益的考慮，往往會對其他地區生態環境造成破壞。為了調節地區間利益相關者關系，生態保護補償機制應運而生。實施生態保護補償是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容[7][8]。長江生態補償機制的建立健全應從穩投入、做示范和創模式三個方面重點著力。

（1）建立穩定投入機制。通過完善財稅分享、生態補償機制等方式，多渠道籌措資金，加大生態保護補償力度，激發沿江省市保護生態環境的內在動力。完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，加強對生態保護補償資金使用的監督管理。

（2）開展生態補償示范區建設。推進生態保護補償試點示范，統籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法。劃定并嚴守生態保護紅線，研究制定相關生態保護補償政策[7]。健全沿江國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等各類禁止開發區域的生態保護補償政策。依托武陵山、大別山、丹江口、三峽庫區等重點生態功能區開展生態補償示范區建設，實行分類分級的補償政策[1]。

（3）推進橫向生態保護補償。根據“誰受益誰補償”的原則，制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法[1]。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。在具有重要生態功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴重的市縣和地區開展橫向生態保護補償試點。

2 創新發展理念與長江經濟帶創新發展的重點領域

創新是引領發展的第一動力。堅持創新發展理念，是應對發展環境變化、增強發展動力、把握發展主動權，更好引領新常態的根本之策[2]。長江經濟帶在國內擁有人才、智力密集優勢，是未來引領全國轉型發展的創新驅動帶。

2.1 構筑長江經濟帶發展新的空間格局

空間布局是落實長江經濟帶功能定位及各項任務的載體，在全面落實主體功能區制度和發揮各地區比較優勢的基礎上，《規劃綱要》提出長江經濟帶“一軸、兩翼、三極、多點”的新空間格局[1]。“一軸”即依托長江黃金水道，以沿江主要城鎮為節點，構建沿江綠色發展軸；“兩翼”即發揮長江主軸的輻射帶動作用，向南北兩側腹地延伸拓展，提升南北兩翼支撐力；“三極”即以長江三角洲城市群、長江中游城市群、成渝城市群為主體，打造長江經濟帶三大增長極；“多點”即發揮三大城市群以外地級市的支撐作用，建設一批特色城市。

相比傳統點軸發展理論指導下的長江經濟帶空間結構形態，《規劃綱要》提出的長江經濟帶空間布局形態體現了與時俱進的要求，更具有系統性、層次性，更好地將沿江省市重點區域組成一個密不可分的空間系統。在這一空間布局下，全面創新改革試驗區建設對長江經濟帶創新驅動發展具有至關重要的作用[9]。在國務院批準的14個國家自主創新示范區中，位于長江經濟帶的就有武漢東湖、上海張江、蘇南、長株潭、成都高新區和杭州6個，國家發改委和科技部批復的創新型城市/城區在長江經濟帶中的10個省市都有分布，同時支持上海建設具有全球影響力的科技創新中心[10]，這都有助于長江經濟帶進一步形成創新驅動發展的空間格局。

2.2 創新驅動產業轉型升級

《規劃綱要》指出，要著力加強供給側結構性改革，在改革創新和發展新動能上做“加法”，在淘汰落后過剩產能上做“減法”[1]。

（1）推動傳統產業整合升級[11]。依托現有產業基礎，推動生產要素向各類開發區和產業園區集聚，打造一批競爭優勢明顯的產業集群與產業基地。積極推動石油化工、鋼鐵、建材、船舶等傳統高能耗高污染產業改造升級，提升技術裝備水平，堅決淘汰落后產能。

（2）培育創新型產業集群。創新型產業集群是指圍繞戰略性新興產業，通過制度建設、機制創新、分工合作，使產業鏈相關聯企業、研發和服務機構在特定區域集聚，形成具有跨行業跨區域帶動作用和國際競爭力的產業組織形態[12][13]。培育創新型產業集群，是長江經濟帶貫徹創新發展理念，實現產業轉型升級的重要途徑之一。在科技部已經認定的兩批創新型產業集群中，長江經濟帶有江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川等省15個產業集群入選，占全部創新型產業集群的近一半，這對推動長江經濟帶創新型產業集群的培育具有重大推動作用。《規劃綱要》也明確提出要培育和壯大戰略性新興產業，加快培育創新型產業集群。

（3）打造世界級產業集群。長江經濟帶是我國重要的制造業基地之一，沿江省市分布了我國主要的制造業生產園區和基地，在此基礎上整合既有優勢，強化基礎創新能力，打造世界級制造業集群是長江經濟帶產業創新發展的重要途徑。《規劃綱要》提出要加快實施“中國制造2025”，以沿江國家級、省級開發區為載體，以大型企業為骨干，打造汽車、高端裝備、紡織服裝、家用電器等一批世界級制造業集群[14]。

2.3 創新區域協調發展體制機制

長江經濟帶發展需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，這需要打破行政區劃界限和壁壘，創新協調發展體制機制。

（1）推動一體化市場體系建設。一是統一市場準入制度。進一步簡政放權，清理阻礙要素合理流動的地方性政策法規，清除市場壁壘，實施統一的市場準入制度和標準[14]；建立公平開放透明的市場規則，實現區域間質量、資質互認。二是促進基礎設施共建共享。加強省際之間溝通協調，逐步消除區域運輸服務標準差距，推進江海聯運、鐵水聯運、公水聯運有效銜接。三是創新完善投融資體制。大力推廣PPP模式在長江經濟帶公用事業與基礎設施領域的應用，設立長江經濟帶產業發展、創新創業、環境治理等投資基金，開展融資租賃服務。

（2）促進區域互動合作機制創新。一是創新政府協調機制。加強長江經濟帶上中下游地區在生態環境保護、基礎設施互聯互通、產業協同發展和市場一體化建設等領域的區域共商合作。二是進一步發揮企業主體作用。支持企業建立跨區域聯合商會、行業協會、市場中介組織和市場化產業聯盟、技術聯盟與人才聯盟。

（3）建立公共服務協調機制。長江經濟帶區域基本公共服務合作發展的關鍵，在于創新體制機制。一是加快教育合作發展，重點發展現代職業教育，聯合開展跨區學科建設協同創新；二是推進公共文化協同發展，重點加強對歷史文化名城名鎮名村、非物質文化遺產保護，弘揚特色文化[1]；三是加強醫療衛生聯動協作，重點建立跨區域雙向轉診和同級醫療機構檢查結果互認制度；四是完善區域社會保障體系，重點落實基本養老保險、基本醫療保險等社會保險關系轉移接續政策[1]，建立社會保險參保信息共享機制。

（4）其他重點領域改革創新。一是加大行政審批制度改革力度。持續推進簡政放權，建立權力清單、責任清單和負面清單，完善政績考核評價機制；繼續取消和下放行政審批事項，大幅縮減政府核準投資項目范圍。二是推進改革試驗區先行先試。優先將國資、金融、土地、科技、行政和開放等重大改革在試驗區先行先試，形成區域性改革新優勢。

3 協調發展理念與長江經濟帶協調發展的重點領域

長江經濟帶是我國區域協調發展總體格局中的重要組成部分，推動上中下游協同發展、東中西部互動合作是長江經濟帶發展的一個重要任務，《規劃綱要》對長江經濟帶的定位之一就是東中西互動合作的協調發展帶。

3.1 共促城市群協同發展

（1）推動城市群協同發展。一是形成“3+2”的長江經濟帶城市群協同發展格局。“3”即長江經濟帶三大國家級城市群——長江三角洲城市群、長江中游城市群和成渝城市群，“2”是長江經濟帶兩大區域性城市群——黔中城市群和滇中城市群，《規劃綱要》強調要以“3+2”總體布局為指導，推動城市群之間和城市群內部協調聯動。二是推動主要城市群內部一體化發展。長江三角洲城市群要發揮上海的龍頭帶動作用，重點推動南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈的同城化發展[15]；長江中游城市群要優化提升武漢城市圈輻射帶動功能，提升環長株潭和鄱陽湖城市群建設水平，促進城市群內部協調一體化[16]；成渝城市群要發揮重慶和成都的雙核帶動功能，重點建設成渝發展主軸、沿長江和成德綿城市帶，推動城市群內其他城市圍繞成渝核心圈實現一體化發展[17]；黔中和滇中兩個區域性城市群首先需要增強要素聚集能力實現經濟體量上升，進而圍繞特色產業和生態環保做文章，實現城市群內部協同一體化。

（2）促進各類城市協調發展。一是增強中心城市的輻射帶動功能[18]。發揮上海、重慶、南京、杭州、武漢、成都等特大城市的引領作用，重點推進上海、重慶、成都、武漢等國家中心城市建設[17][19]。二是加快發展中小城市和特色小城鎮。引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和小城鎮布局，增強對周邊城鎮和農村的服務帶動能力，重點培育一批特色小城鎮。三是加強新型城市建設。將生態文明理念全面融入城市發展，建設綠色城市；統籌運用互聯網、大數據、物聯網等新一代信息技術，建設智慧城市；借助豐富的歷史文化和傳統習俗，建設人文城市。

3.2 協同構建綜合立體交通走廊

（1）提升長江黃金水道功能。要全面推進長江干線航道治理，提高支流航道等級，形成與長江干線有機銜接的支線網絡；加快建立長江水運應急救助體系，增強突發事件處置能力[1]；完善三峽綜合運輸體系，建設三峽樞紐水運新通道和葛洲壩樞紐水運配套工程。

（2）促進港口合理布局。要統籌港口規劃布局，優先發展樞紐港口，積極發展重點港口，適度發展一般港口，嚴格控制港口碼頭無序建設[1]；以上海、武漢、重慶等航運中心和主要港口為重點，加快鐵路、高等級公路等與重要港區的連接線建設，實現樞紐港與鐵路、公路運輸銜接互通[1]。

（3）完善綜合交通網絡。圍繞建設長江大動脈，加快鐵路建設步伐，形成與黃金水道功能互補、銜接順暢的快速大能力鐵路通道。加快建設高等級、廣覆蓋的現代化公路網，有效延伸黃金水道輻射范圍[1]。合理布局油氣管網，加快建設長江三角洲、長江中游和川渝云貴地區油氣運輸主干管道，配套建設輸配體系和儲備設施。

3.3 引導產業有序轉移與承接

按照區域資源稟賦條件、生態環境容量和主體功能定位，協調區域間產業布局，有序引導產業轉移與承接。

（1）突出產業轉移的重點。下游地區的資源加工型、勞動密集型產業和以內需為主的資金、技術密集型產業應加快向中上游地區轉移，中上游地區要根據自身資源環境承載能力因地制宜承接相關產業，嚴格禁止污染型產業、企業向中上游地區轉移[1]。

（2）利用好產業轉移承接平臺。繼續推進安徽皖江、江西贛南、湖北荊州、湖南湘南、重慶沿江和四川廣安國家級承接產業轉移示范區建設，發揮產業集中與集群效應。積極利用扶貧幫扶和對口支援等區域合作機制，建立產業轉移合作平臺，鼓勵社會資本積極參與承接產業轉移園區建設和管理[1]。

（3）協調創新產業轉移承接方式。采取一系列措施鼓勵下游地區企業到中上游地區共建產業園區，發展“飛地經濟”；推進省際毗鄰地區、跨省跨江承接產業轉移園區合作共建，拓展市場發展空間，實現利益共享。

4 開放發展理念與長江經濟帶開放發展的重點領域

開放是國家繁榮發展的必由之路。改革開放三十多年的實踐證明，開發對我國經濟社會發展作出了巨大貢獻。長江經濟帶要成為具有全球影響力的內河經濟帶，必須堅持開放發展理念，更多地走向世界，同時也要兼顧對內開放。

4.1 加強與“一帶一路”建設融合

推進“一帶一路”建設是統籌國內國外兩個大局，落實開放發展理念的重大戰略部署，長江經濟帶開放發展必須積極融入“一帶一路”建設[20]。一方面，《規劃綱要》強調長江經濟帶要在西南、西北和東北三個方向全面融入“一帶一路”，打造西南國際物流大通道、“中歐班列”等重點經濟走廊和貿易品牌[21]。另一方面，《規劃綱要》提出推動具備條件的沿江口岸加入安全智能貿易航線試點計劃，擴大機電產品和高新技術產品向西出口，增加來自“一帶一路”沿線國家的能源、資源和農產品進口。

4.2 推動特殊區域開放發展

一是建設好自由貿易區建設。截至2016年，全國共分三批設立11個自由貿易區，其中長江經濟帶的上海、浙江、湖北、重慶和四川均獲批。自由貿易區對長江經濟帶進一步開放發展，擴大對外貿易具有重要作用，必須對其充分利用并建設好。二是擴大綜合保稅區。根據開放發展和項目需求，將符合條件的沿江海關特殊監管區域整合為綜合保稅區，全面實現區域通關一體化。三是設立跨境經濟合作區。重點在長江經濟帶邊境地區設立邊境經濟與旅游合作區，促進跨境經濟貿易合作與開放發展。

4.3 深化長江大通關體制改革

實現長江大通關是落實開放發展理念，把長江經濟帶建成全方位對內對外開放帶的重要舉措。當前長江大通關面臨的主要障礙是體制不完善和地區壁壘的存在，通關改革已經勢在必行[22]。推進內陸海關與沿海沿邊口岸海關的協調配合，深化口岸與內陸檢驗檢疫機構合作，實現口岸信息系統互聯共享；實施口岸管理相關部門“一站式”作業，全面推進關檢合作，實現全流域關檢直通。

5 共享發展理念與長江經濟帶共享發展的重點領域

共享是中國特色社會主義的本質要求。推動長江經濟帶發展的根本目的在于使發展成果由沿江省市人民共享，實現共同富裕。

5.1 全力實施精準脫貧

長江經濟帶是我國推進精準脫貧的重點區域，尤其是中西部省市集中了眾多貧困地區。貫徹落實共享發展理念，必須首先解決長江經濟帶的貧困問題。重點推進武陵山區、秦巴山區、大別山區、烏蒙山區、羅霄山區、滇桂黔石漠化區和滇西邊境山區等集中連片特困地區扶貧攻堅，通過發展特色產業、異地搬遷、生態保護與教育培訓等形式創新扶貧脫貧方式[23][24]；加強跨區域扶貧協作，引導下游省市和企業對口幫扶中上游貧困地區和三峽庫區[1]。

5.2 促進基本公共服務均等化

共享發展理念的一個要求是實現全民共享，這就需要地方發展成果在共享過程中打破壁壘封鎖。長江經濟帶基本公共服務面臨的一個突出問題就是城鄉分配的不對等，相當一部分人無法共享區域發展成果。《規劃綱要》對此提出要拓寬農民進城落戶渠道，推進農業轉移人口市民化[1]；推動公共服務供給方式多元化，促進城鎮基本公共服務主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變；大力改善農村公共服務條件，促進城鄉間服務項目和標準有機銜接[23]。

5.3 建立完善共享發展的體制機制

長江經濟帶發展的首要任務是生態保護，共享發展理念下的長江經濟帶生態保護成果也應由全體人民和各個區域共同享有。為此，應重點建立健全跨部門、跨區域、跨流域的生態破壞與環境污染聯防聯控機制，由沿江省市共同設立長江水環境保護治理基金、長江濕地保護基金，共同建立環評會商、聯合執法、信息共享和預警應急的區域聯動機制[1]，共享一江清水帶來的生態成果。

參考文獻

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