生態文明視域下的鄱陽湖流域綜合管理創新

羅斌華戴星照

（1.江西省山江湖開發治理委員會辦公室，江西南昌330046 2.江西省農業科學院，江西南昌330200）

2016年，黨中央、國務院把江西與福建、貴州列為國家生態文明試驗區，要求把鄱陽湖流域作為一個山水林田湖草生命共同體，統籌山江湖開發、保護與治理，探索大湖流域生態、經濟、社會協調發展新模式，為全國流域保護與科學開發發揮示范作用。發源于江西東、南、西三面邊界山地的各條河流，順勢從東、南、西三面流向北部匯入鄱陽湖，構成了完整的鄱陽湖流域。流域地形分山區、丘陵、平原、湖區四個層次，其中山地面積占流域總面積的36%、丘陵占42%、平原崗地占12%、湖區占10%，對應產水區—匯水區—耗散區—匯入區，水循環要素完整，作為整個流域水資源的主要存蓄和調節空間，鄱陽湖是整個流域水系的核心[1]。鄱陽湖流域占全省國土面積的94.1%，整個流域生態系統與江西省行政區劃基本吻合，為流域的綜合、協調、統籌發展與保護創造了有利條件。

實行流域綜合管理是實踐證明了的解決流域性資源環境問題的有效方法，是當前我國構建生態文明治理體系和提升生態治理能力現代化的重要內容。江西是當代中國流域綜合管理的地方先行者，在20世紀80年代初，就成立了由省委、省政府主要領導掛帥的山江湖開發治理委員會，對鄱陽湖流域進行綜合開發治理。鄱陽湖是中國最大淡水湖和國際重要濕地，年均注入長江的水量為1450億m3，約占長江徑流總量的15.6%。因此，創新鄱陽湖流域綜合管理，對加快全國生態文明建設試點示范，促進長江大保護，鞏固南方地區重要的生態安全屏障，具有迫切的現實意義和深遠的戰略意義。

1 流域綜合管理、流域系統規律與流域生態系統服務

流域綜合管理是現當代流域治理與發展的重要思想。早期的流域管理主要針對水資源保護和利用、旱澇災害防治等內容，隨后在實踐中，逐漸認識到流域水文系統與其他自然系統和社會經濟系統的密切聯系。改革開放以來，我國流域綜合管理的理論和方法不斷得到豐富和發展。

1.1 流域綜合管理的科學內涵

在概念上，通常認為流域綜合管理是指在流域尺度上，通過跨部門與跨地區的協調管理，開發、利用和保護水、土、生物等資源，最大限度地適應自然規律，充分利用生態系統功能，實現流域的經濟、社會和環境福利的最大化以及流域的可持續發展。從整體內涵上看，流域綜合管理一是要素上進行整體謀劃，整體考慮流域內水、土、氣、生等多種要素的可持續性；二是部門上強化協作，整體統籌規劃、國土、農、林、水、建設、環保等涉及資源開發利用和環境保護的多個政府部門的決策和行為；三是區域上進行平衡，整體設計流域上、中、下游的權利、責任和義務，建立一個公平合理的跨行政區域的協調、對話機制，實現流域共同福祉的最大化；四是利益組織協調，整體統籌政府、企業、公眾等各利益相關方的權益與責任。

1.2 流域系統的組成與特征

流域主要分為自然子系統與社會經濟子系統。其中，自然子系統以水分循環為主的水文過程是流域自然系統的核心，從生態系統的角度看，流域內的動物、植物、微生物等通過直接或間接的有機組合，形成生物與環境、生物與生物之間的能量交換、物質循環和信息傳遞，構成相互聯系、相互制約和相互依存的一個整體。一個大流域可劃分為若干小流域，而每個小流域又可以進一步細分為更小的流域。社會經濟子系統反映流域內的各種經濟成分和社會經濟關系，在一定的地理環境和社會制度下構成流域社會經濟子系統。

流域系統具有以下典型特征：一是整體性，流域內不僅各種要素之間聯系密切，而且上中下游、干支流之間相互影響。二是區域性，特別是大流域，內部呈現區域差異性。三是層次性和網絡性，流域子系統與水系的層次性。四是開放性和耗散性，流域系統內外有活躍的人、財、物、信息交換，是一個開放型耗散結構系統。五是非穩定性，主要受人類活動的影響，當超過臨界閾值時，流域生態系統內部結構和功能就會發生突變。六是非線性，自然因素和社會經濟因素間存在非線性關系，眾多要素相互聯系形成的非線性動態系統。

1.3 流域生態系統服務

生態系統是人類生存與發展的生命支持系統，是生態文明建設的物質基礎和空間載體。自然資源是生態系統的重要構成要素，與其他生態環境要素相互作用共同組成生態系統。生態系統是完整的生命共同體，正如習近平總書記所指出的“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹；如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。”自然資源是生態系統的重要組成部分，自然資源的變化影響其他要素的變化和生態系統的穩定性。生態系統是人類生存與發展的生命支持系統，生態系統服務對經濟社會發展產生深刻影響。對自然資源的過度索取導致生態系統服務能力的降低，直接影響人類福祉。鄱陽湖流域自然的、生物的、人類活動的復合生態系統，具有顯著的山江湖一體的特征。因此，必須著眼整體對鄱陽湖流域生態系統加強管理，堅持生態系統服務為導向加強生態文明建設，立足實際推動生態系統服務價值的科學建構，確保對生態系統的保護和合理利用，為可持續發展提供保障。

1.4 綜合管理符合流域治理規律

河流湖泊的開發利用和保護治理，都需要遵循河流湖泊本身的自然規律。實踐證明，只有將流域作為整體單元，對流域環境、資源、生態以及經濟和社會活動進行綜合管理，才能實現流域內生態環境、自然資源和社會經濟協調可持續發展，永葆江河湖泊的持續健康。目前，我國自上而下推動的“河長制”是中國特色社會主義流域綜合管理的新成果，是我國在流域綜合管理實踐中探索的新制度新方法新路徑。可以預見，以“河長制”為核心的流域綜合管理體系將在全國河流湖泊管理中得到貫徹落實。

2 鄱陽湖流域綜合開發、治理與保護的歷史實踐

1985年以來，江西深入實施山江湖工程，對鄱陽湖流域進行綜合管理與系統保護，形成了具有特色的湖泊流域綜合治理體系，開啟了江西生態文明建設探索的先鋒之路。30多年來，山江湖綜合開發治理的制度安排與實踐自覺，體現了江西歷屆省委省政府的前瞻與擔當。在實踐中詮釋了湖泊綜合管理的創新道路，展示了湖泊綜合管理的創新智慧，為當前提升湖泊和流域現代治理體系與治理能力提供借鑒。

2.1 實踐歷程

20世紀80年代初，開始實施山江湖工程，對鄱陽湖流域進行綜合管理與系統保護，形成了具有特色的湖泊流域綜合治理體系。21世紀以來，江西省強調“生態立省、綠色發展”，大力推進鄱陽湖生態經濟區建設。2009年，國務院批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》，把鄱陽湖生態經濟區定位為世界性生態文明與經濟社會發展協調統一、人與自然和諧相處的生態經濟示范區和中國低碳經濟發展先行區。2014年，國家批復江西省全境列入生態文明先行示范區，2016年列為國家生態文明試驗區，為江西綠色崛起提供了寶貴的歷史機遇。

2.2 統籌山江湖綜合開發治理

1985年，江西省啟動“山江湖綜合開發治理”，開始了鄱陽湖流域綜合管理的實踐和探索。過去由于缺乏全流域的統籌協調機制，單獨治湖，治不勝治。為此，提出“治湖必須治江、治江必須治山，治山必須治窮”“立足生態、著眼經濟、系統開發、綜合治理”，系統推進山江湖綜合開發治理。一是規劃先行。1991年，江西省人大常委會批準通過《山江湖開發治理總體規劃綱要》，制定了一系列五年發展規劃、中長期發展規劃。二是治山。恢復退化生態系統，通過大量造林項目，實現山上再造一個江西；加強小流域綜合治理，形成了果園開發水土流失綜合治理、低效針葉林改造與水土流失治理、廢棄稀土礦區修復治理等模式。三是治湖。實施退田還湖，開展鄱陽湖沙化土地與水土流失治理，保護與恢復濕地生態系統。四是治污。加強“戶分類、村收集、鄉轉運、縣處理”鄉鎮生活垃圾處理。創新人工濕地、膜技術等方法（模式），推進鄉村污水處理。五是科學保護與綠色發展。建立各類保護區200多個，保護區面積超過10000m2。推動綠色轉型，發展綠色農業。產業結構不斷優化，資源能源綜合績效水平不斷提高。六是實施生態經濟工程。先后組織了水土保持、植樹造林、退耕還林、農業綜合開發、扶貧開發、移民建鎮、生態保護區建設、環境污染綜合整治、鄱陽湖生態經濟區建設、科技示范先導等工程。30多年來，山江湖綜合開發治理取得了“天藍、地綠、水清、景美”的顯著成效。全省森林覆蓋率63.1%，位居全國第二位，被譽為中國最綠的省之一。鄱陽湖流域可持續發展能力不斷增強，奠定了江西的綠色品牌。“山江湖開發治理”入選中國21世紀議程首批優先項目計劃，獲得聯合國開發計劃署三次立項支持。

山江湖綜合開發治理致力于構建一個健康的鄱陽湖流域生態系統，體現了流域綜合管理和生態文明要求，為進一步創新流域生態文明建設提供啟示。一是建立管理機構。設立山江湖綜合開發治理管理機構，由省長或省委書記任主任；設立了鄱陽湖生態經濟區建設及鄱陽湖水利樞紐建設管理機構；贛州等地建立了覆蓋市、縣、鄉、村的四級水土保持管理機構。二是健全規劃體系。編制并實施《江西省山江湖開發治理總體規劃綱要》《鄱陽湖生態經濟區規劃》《江西省主體功能區規劃》；編制以“綠色發展”為主題的“五年”規劃及各專項規劃。三是完善法律規章。省人大先后通過了“環境污染防治條例”“資源綜合利用條例”等30多項地方法規。先后頒發了“基本農田保護辦法”“野生植物資源保護管理暫行辦法”等30多項行政規章。四是聚焦生態管護。全面提升國土綠化水平，全面提升森林質量。構建最嚴格的水資源管理制度，推進生產型水污染防治，推進生活型水污染防治，推進水生態綜合執法。推動依法、科學保護濕地，初步建成門類齊全功能完善的自然保護網絡。五是堅持模式創新。創建了“千煙洲模式”“劉家站模式”“贛南山區小流域綜合治理模式”等。開展工業污染、農業面源污染防治示范，開展城鄉生活垃圾無害化處理示范，開展土壤重金屬污染防治示范。六是注重生態區域發展。分別在山區、丘陵、湖區建設一批可持續發展實驗區。開展區域生態系統保護與修復試點。創新生態經濟建設模式，加強生態文明示范縣市創建。

3 生態文明視域下鄱陽湖流域綜合管理創新路徑

保護好鄱陽湖“一湖清水”對于推進國家生態文明試驗區(江西)建設、保障長江中下游乃至全國水生態安全具有重大意義。當前，保護好鄱陽湖“一湖清水”既面臨著難得的歷史機遇，也面臨著嚴峻的困難挑戰。鄱陽湖流域工業生產廢棄物、農業面源污染、城鄉生活污水違規入河傾倒排放時有發生，造成局部水體污染、生態破壞。當前，迫切需要構建山江湖區域暨鄱陽湖流域經濟社會發展和生態文明協調可持續發展升級版。

3.1 流域綜合管理存在的問題

當前鄱陽湖流域管理體制機制存在的問題凸顯：以部門為基礎的橫向管理導致職能重疊和空白并存；以行政區劃為基礎的縱向管理有悖流域自然單元和整體性；利益相關方參與不足，流域科學決策機制不完善。與全國諸多流域管理一樣，存在各行業和部門管理職責存在不同程度的交叉、錯位、缺位現象，導致在河道管理、水資源開發利用、水事糾紛等方面上存在主體責任不明確、監管缺位等問題[2]，部門協同聯動機制不健全，水資源水環境信息科技術支撐體系不完善。

3.2 流域綜合管理創新的目標

按照國家生態文明試驗區（江西）建設要求，建立流域綜合修復制度。深入總結推廣“山江湖”系統治理經驗，對山水林田湖生態系統進行整體保護、系統修復和綜合治理。基本構建覆蓋全省、統一規范的全流域生態保護補償制度，建成成本共擔、效益共享、合作共治的跨區域流域生態保護長效機制。實現省級層面流域管理職能整合，對流域開發與保護實行統一規劃、統一監測、統一管理。出臺流域管理地方性法規，流域綜合管理實現法制化。以加快構建江西省現代水治理體制機制為主線，進一步完善全面推行河長制工作細則，打好“組合拳”，著力解決流域治理協同失靈和治水政策資源力量碎片化問題；進一步結合流域覆蓋特點，構建系統完整的流域綜合管理機制。

3.3 打造山江湖綜合開發治理升級版

建設國家生態文明試驗區，是黨中央、國務院賦予江西的重大使命。江西要積極探索大湖流域生態文明建設新模式，打造山水林田湖綜合治理樣板區。山江湖綜合開發治理必須適應新形勢、設計新任務、對接新戰略，提升鄱陽湖流域現代治理體系和治理能力，打造山江湖升級版。堅持流域整體觀，用系統思維治理“山江湖”。

一是著力破解制約流域綜合管理的體制機制障礙，健全山水林田湖系統保護與綜合治理制度體系。完善流域綜合修復、流域生態補償等制度，探索流域統一規劃、統一監測、統一管理的流域管理委員會新模式；落實自然資源資產產權制度，編制產權主體權利清單；落實國土空間開發保護制度，實現主體功能區、多規合一、生態紅線、用途管制。

二是著眼流域當前突出環境問題，加強生態系統保護與修復制度。加強山地丘陵區生態保護與環境整治，提升森林生態系統質量，加強水土流失綜合治理，加強土壤污染修復與開發利用。加強河谷平原區污染綜合防治，恢復農田生態系統，加強河流水污染防治，開展農村面源污染綜合治理。開展鄱陽湖環境綜合治理，提升鄱陽湖水功能。實施生物多樣性保護工程，開展退化濕地和沙化土地生態修復與示范，構建濕地資源開發利用與保護新模式。

三是探索綠色發展新路徑。在鄱陽湖流域整體發展模式上，要繼續堅持“立足生態、著眼經濟、系統開發、綜合治理”，從以“治山、治江、治湖、治窮”的搶救恢復型為主的生態治理模式，轉變為“富山、富水、富民、強生態”的減壓增效型可持續發展模式，打造“山江湖治理模式”升級版。

四是深入實施流域綜合治理工程。有計劃地對各流域進行綜合整治，加強鄱陽湖流域重點城鎮環境治理，探索并完善中小河流治理模式。實施生態清潔型小流域治理，推動重點生態功能區、江河源頭地區水土流失治理。

3.4 創新流域綜合管理模式

全面實施五級河長制。河長制是當前流域綜合管理的重要舉措，是實踐證明富有成效的流域綜合管理新模式。全面推行河長制要進一步細化責任、強化考核，落實水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等職責，完善執法監督制度。一要加強日常監督，優化考核辦法，創新考核方式，健全獎懲機制。二要扎實推進治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水“五水共治”；突出鄱陽湖流域特色，做好“治山理水、顯山露水”這篇大文章。三要從立法、司法、執法和守法方面，加強河長制法制建設，保障河長制有效實施。四要提升標準管理能力、專業治理能力、科技支撐能力和國際交流能力。

加快推進流域綜合修復。深入總結推廣“山江湖”系統治理經驗，加強鄱陽湖流域生態系統保護與修復。建立流域水生態環境功能分區與評價標準，強化對生態系統脆弱、環境容量較小流域的保護與修復。開展生態清潔型流域綜合治理，推動水土保持監測評價，探索村民自建、以獎代補、民間資本參與等水土流失治理投入和管理機制。開展山水林田湖草生態保護修復工程試點，推動生態系統整體保護、系統修復和綜合治理。

全面推進流域生態保護補償。科學制定流域生態保護補償標準、方法和途徑，完善補償資金籌措與增長機制，逐步構建覆蓋全省、統一規范的全流域生態保護補償制度。探索流域上下游地區的資金補助、產業轉移、人才培訓、教育幫扶、園區共建等多種生態補償模式。實施跨省流域橫向生態保護補償，建立成本共擔、效益共享、合作共治的跨區域流域生態保護長效機制。制定水功能區監督管理實施細則，建立水功能區生態保護補償制度，嚴格水資源費征收管理。

深入推進流域綜合管理改革。在贛江流域開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點，構建流域水環境保護協作機制，省級環境保護部門整合相關職責，設置流域環境監管和行政執法機構。探索建立鄱陽湖流域綜合管理協調機制，統籌省級層面流域管理職能，研究組建鄱陽湖流域管理機構，完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，對流域開發與保護實行統一規劃、統一調度、統一監測、統一監管。

習近平總書記在江西視察時強調，嫵媚的青山，浩渺的鄱陽，不僅屬于江西人民，也屬于全國人民。要走一條經濟發展和生態文明相輔相成、相得益彰的路子，努力打造生態文明建設的“江西樣板”。流域綜合管理要尊重自然演變規律、經濟運行規律和社會發展規律。在鄱陽湖流域綜合管理的頂層設計和具體實踐中，要貫徹全面把握、統籌謀劃、系統推進的立場、觀點和方面，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。加強源頭嚴防，全面落實生態保護紅線、水資源紅線、土地資源紅線制度，完善自然資源產權制度，加強空間管控，深入實施主體功能區規劃。堅持過程嚴管，完善環境管理與督察制度，加強市縣城鄉生活垃圾管控，規范主要污染物初始排污權核定與分配技術。強化后果嚴懲，完善考核評價機制，進一步提高生態文明在考核中的權，出臺生態文明建設目標評價考核辦法，探索自然資源資產負債表及離任審計，對黨政領導干部生態環境損害進行責任精準追究。同時，加快省內流域生態資源市場建設，鼓勵、支持、引導和吸收各類型企業、私人部門、第三方組織和普通民眾參與到流域生態資源市場的供給與管理之中[3]，創建有償使用資源環境，實現資源、資本及資產合理轉換的制度體系[4]。通過不斷深化流域綜合管理體制改革，實現鄱陽湖流域綜合管理現代化，打造成山水林田湖草綜合治理樣板區。

參考文獻:

[1]李云鵬，王力，周祖昊，嚴子奇.基于大湖視野的鄱陽湖流域水生態文明內涵及特性分析[J].中國水利，2017，(6)：13.

[2]李文芳，王靜，彭海源.漢江流域水生態文明建設對策探討[J].中國水利，2017，(6):10.

[3]常亮.“準市場”與流域綜合管理現代化——以遼寧省為例[J].黨政干部學刊，2016，(3):67.

[4]王曉學，胡元明，彭樹恒，陳黎彬，岳文靜，吳夢宸.流域一體化下的生態文明先行示范區建設探索[J].水資源保護，2017，(1):86.