汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體研究

肖 佩 薛汶軒

汾河1是母親河黃河的第二大支流，是山西省人民賴以生存的水源，對汾河流域環(huán)境的保護是山西發(fā)展的重要條件。2017年10月7日，省長樓陽生對汾河流域進行視察，指出汾河流域發(fā)展應(yīng)該堅持生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一，把流域的發(fā)展與城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧攻堅結(jié)合起來，汾河發(fā)展的重要性不言而喻。汾河地區(qū)的環(huán)境狀況不容樂觀，汾河流域污染比較嚴重，對汾河流域進行治理刻不容緩。2016年12月20日，四部門①財政部、環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、水利部。發(fā)布《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》中提出到2020年，各省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制基本建立，對流域生態(tài)補償制度的建立提供了依據(jù)。對汾河流域生態(tài)補償制度進行研究，是汾河流域發(fā)展的重要條件。

一、汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體存在的問題

（一）汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體的現(xiàn)狀

汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系的主體，即在汾河流域生態(tài)補償權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)著。生態(tài)補償?shù)母拍畹侥壳盀橹共]有統(tǒng)一的定論，學(xué)者對此進行了不同的定義，對于汾河流域生態(tài)補償?shù)母拍钜灿袑W(xué)者對此進行也研究。從不同學(xué)者的研究中可以得到的基本概念是流域生態(tài)補償應(yīng)當包括增益性的流域生態(tài)補償和抑損性流域生態(tài)補償。但是對汾河流域目前的基本狀況進行分析，可以發(fā)現(xiàn)汾河流域生態(tài)補償?shù)闹黧w主要就是政府，是以政府貫徹執(zhí)行為基礎(chǔ)的。

（二）汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體劃分標準混亂

在汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系中，法律關(guān)系的主體不明確。從生態(tài)補償②是為了預(yù)防和彌補人類活動造成的生態(tài)系統(tǒng)功能減損，促進生態(tài)平衡，實現(xiàn)社會公平，由國家或生態(tài)利益獲益者通過政府行為或市場資源配置等法定方式，直接修復(fù)生態(tài)環(huán)境或者向生態(tài)利益保護者給付對價的制度設(shè)計。的概念出發(fā)[1]，生態(tài)補償?shù)闹黧w包括補償主體和受償主體。從補償主體的角度對法律關(guān)系進行分析，從汾河流域的特征分析，汾河流域中進行流域保護的更多是上游居民，下游居民享受由此帶來的好處，例如對汾河水源地的保護，就是繁峙地區(qū)保護，太原地區(qū)受益，則補償主體為下游。但是，中游地區(qū)應(yīng)該被列為補償主體還是受償主體具有很大的爭議。例如平遙、介休等地應(yīng)列為補償還是受償主體，中游地區(qū)認為其應(yīng)當是受償主體，因為在流域大環(huán)境下其為生態(tài)利益的付出者，應(yīng)當為受償主體；下游地區(qū)則認為中游地區(qū)是補償主體，因為上游地區(qū)保護水源環(huán)境對下游地區(qū)和中游地區(qū)都是有利的，所以對于流域生態(tài)補償?shù)闹黧w目前存在著爭議[2]。

（三）汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體單一

汾河流域生態(tài)補償主體具體到人員也存在著爭議，從汾河流域目前的保護狀態(tài)看，山西省主要的生態(tài)補償還是以國家縱向轉(zhuǎn)移支付和省級財政縱向轉(zhuǎn)移支付為主，即其補償主體主要還是國家和省政府。而其他主體并未被其納入補償主體的范疇。但是流域的其他利益相關(guān)者是否應(yīng)當成為主體，目前很多流域的實踐，補償主體包括流域的政府、流域的企業(yè)、流域的組織和個人；而受償主體應(yīng)當是流域的政府還是流域的居民也存在著爭議，目前更多的補償資金都是通過政府進行環(huán)境保護的，很少直接到達居民個人。

二、汾河流域生態(tài)補償存在法律問題的原因

（一）山西省關(guān)于流域生態(tài)補償立法起步較晚

汾河流域的治理主要是從流域的修復(fù)與保護出發(fā)的，山西是最主要的煤炭能源基地，但是其在流域的發(fā)展方面并不靠前，目前關(guān)于汾河流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄟ€主要是在《山西省汾河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》中進行了規(guī)定，而且山西的環(huán)境保護主要也是由財政轉(zhuǎn)移支付為主的，其為政府主導(dǎo)下的一種環(huán)境保護，補償?shù)慕Y(jié)果大多也是給予地方政府，然后進行退耕還林等，例如森林生態(tài)效益補償基金制度，這種制度利用政府的政策即可解決問題，所以其對生態(tài)補償立法的要求不迫切。在對生態(tài)補償立法的研究中，山西省的研究更多的都集中于對公益林的研究例如山西省《省級森林生態(tài)效益補償項目實施方案》是對公益林補償?shù)膶嵺`以及對礦產(chǎn)資源開發(fā)的研究（王金南、萬軍等，2006）[3]，但是對于流域生態(tài)補償?shù)难芯繀s是近幾年剛出現(xiàn)（劉淑清、王尚義，2012）[4]，所以說汾河流域生態(tài)補償立法的起步較晚，所以其沒有專門的立法，而且關(guān)于生態(tài)補償?shù)牧⒎ù嬖趩栴}。

（二）汾河流域利益獲益不均衡

流域生態(tài)補償補償主體如何確定才會減少矛盾也是汾河流域生態(tài)補償制度難以正式構(gòu)建的主要原因。汾河流域目前的保護主要依靠政府的財政轉(zhuǎn)移，但汾河流域環(huán)境改善效果卻并不明顯，汾河流域的環(huán)境堪憂。在汾河流域的不同段，有的地區(qū)只能靠發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，如忻州地區(qū)、有太原水源地的繁峙縣、還有很多限制發(fā)展區(qū)，其為保護環(huán)境只能放棄挖掘煤炭等嚴重污染水源或者用水量大的農(nóng)業(yè)，而有的地區(qū)卻作為優(yōu)先開發(fā)區(qū)，大量的發(fā)展重化工業(yè)，導(dǎo)致不同階段的貧富差距過大，社會不公凸顯。山西最大的產(chǎn)業(yè)為煤炭產(chǎn)業(yè)，山西煤老板的一夜暴富是犧牲環(huán)境為代價得來的，在其挖掘煤炭的過程中繳納的費用以及后期進行土地復(fù)墾不足以彌補生態(tài)損失，這是在山西產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中利益分配不均衡所導(dǎo)致的問題。所以在汾河流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄟ^場中，是否應(yīng)當將企業(yè)或者個人作為補償主體因為利益的分配成為需要解決的問題。

三、國內(nèi)外關(guān)于流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗

美國等資本主義國家，其所有制形式為私有制，即資源屬于私人所有，資源的產(chǎn)權(quán)邊界比較的清晰。在美國流域補償主體為國家，由國家承擔(dān)流域補償?shù)乃匈M用。而且建立起流域上游的激勵機制，激勵上游地區(qū)來保護環(huán)境，要求下游的受益地區(qū)以貨幣的形式對上游進行補償。由此可以看出美國生態(tài)補償?shù)馁M用主要還是由國家承擔(dān)，但同時也會由下游支付部分資金對上游進行補償。德國流域生態(tài)補償主要是依靠政府間橫向生態(tài)補償方式為主。哥斯達黎加則由水電集團以國家林業(yè)基金對流域水體的保護者進行補償。對這幾個國家生態(tài)補償進行研究可以發(fā)現(xiàn)其補償主體主要是以國家及政府為主，但同時應(yīng)當吸納民間主體作為補償主體[5]。

四、規(guī)范汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體

汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體的確定，是汾河流域生態(tài)補償制度有效實施的重要因素。只有確定汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體，才能確定誰應(yīng)該給予補償，誰應(yīng)該接受補償，才能確保汾河流域生態(tài)補償實施的可能性，所以在汾河流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄖ校瑧?yīng)該明確法律關(guān)系的主體，其中包括補償主體和受償主體。

（一）規(guī)范汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體的標準

從補償主體的角度進行分析，可以分為補償河段的分析以及具體主體的分析。從補償?shù)暮佣芜M行分析，中游地區(qū)對于上游地區(qū)來說其為下游地區(qū)，對下游地區(qū)來說其為上游地區(qū)，所以不應(yīng)一概而論，應(yīng)當具體進行分析，所以在立法中用上下游地區(qū)進行描述，但是并不應(yīng)該指具體的河段為上游地區(qū)還是下游地區(qū)，則執(zhí)行時，各地區(qū)可以判斷自己的上下游，從而依據(jù)法律進行活動。

（二）豐富汾河流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體

從補償?shù)木唧w主體分析，首先，補償主體包括政府，因為政府是重要的公共服務(wù)的提供者，而生態(tài)補償是對生態(tài)進行保護的一種制度，該制度下的生態(tài)效益是公共利益的一種，所以政府作為生態(tài)補償?shù)闹黧w毋庸置疑，在汾河流域政府的主體地位也是可以確定的。其次，企業(yè)應(yīng)該作為汾河流域生態(tài)補償?shù)难a償主體，從山西目前的發(fā)展角度看，主要還是依靠煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從煤炭開采到煤炭最后運輸或從開采到坑口發(fā)電，與煤炭相關(guān)的重化工業(yè)，都會對汾河的水環(huán)境造成一定的影響，企業(yè)造成環(huán)境影響在其未達到污染的程度，不承擔(dān)環(huán)境法上排污損害的責(zé)任，但其對環(huán)境造成了影響，此時其承擔(dān)生態(tài)補償?shù)呢?zé)任有其合理之處。最后，居民作為汾河流域生態(tài)補償?shù)难a償主體，流域上游居民為了流域生態(tài)環(huán)境進行植樹造林等活動，不能砍伐流域周邊樹木，不能在流域周邊建立有污染的企業(yè)，其行為對下游的居民產(chǎn)生了有利影響，下游的水量會變大，水質(zhì)更好。即上游地區(qū)居民犧牲自己的發(fā)展機會保護流域生態(tài)環(huán)境，造福了下游地區(qū)的居民，所以下游居民應(yīng)成為補償主體，給予上游居民補償。

從受償主體的角度進行分析，這主要是對受償主體是否要具體到居民個人進行分析。生態(tài)補償?shù)哪繕藨?yīng)該包括的是生態(tài)環(huán)境的保護和社會公平。汾河流域?qū)嵭猩鷳B(tài)補償目前的實施方式主要是補償?shù)秸眠@一筆資金進行退耕還林等項目來保護汾河流域的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)第一個目標，而要實現(xiàn)第二個目標，則應(yīng)該使生態(tài)補償?shù)难a償具體到居民個人。從流域自身的角度進行分析，流域保護需要依靠流域周邊居民，流域水質(zhì)良好需要所有居民進行保護，所以補償?shù)矫恳粋€居民有利于激發(fā)居民保護汾河流域環(huán)境的積極性，所以應(yīng)當將受償?shù)闹黧w擴大到居民。

五、結(jié)語

汾河流域生態(tài)補償是山西省保護汾河流域的必然舉措。山西省關(guān)于汾河流域立法的內(nèi)容印證了該觀點，但是關(guān)于汾河流域生態(tài)補償?shù)膶ｉT法律并未出臺，汾河流域生態(tài)補償距離專門立法還有一段距離，通過不斷的發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)實踐中的經(jīng)驗，借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗，可以為汾河流域生態(tài)補償法或者條例的出臺奠定基礎(chǔ)，希望通過不斷發(fā)展，汾河流域生態(tài)補償立法可以不斷地完善，汾河流域的生態(tài)環(huán)境可以逐步得到改善，還山西人民一片碧水藍天。

[1]張鈞，王希.生態(tài)補償法律化：必要性及推進思路[J].理論探索，2014（3）：125-128.

[2]成紅，孫良琪.論流域生態(tài)補償法律關(guān)系主體[J].河海大學(xué)學(xué)報，2014（1）：80-83.

[3]王金南，萬軍，等.山西省煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究[A].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2006：245-251.

[4]劉淑清，王尚義.汾河流域生態(tài)補償機制及配套政策研究[J].經(jīng)濟問題，2012（10）：85-88.

[5]蔣毓琪，陳珂.流域生態(tài)補償研究綜述[J].生態(tài)經(jīng)濟，2016（4）：175-180.