論公安交警的行政事實行為

張 帆

一、公安交警行政事實行為的基本理論

（一）基本含義

1.公安交警的含義。公安交警即交通警察，它是警察的一種，是專指在交通管理警察大隊工作的人民警察。一說起交警，人們通常認為他們只是簡單的負責道路交通方面的違法事務，例如違章駕駛。但是，這只是交警眾多職責中的一項重要內容，除此之外還有處理交通事故、維持道路交通秩序、宣傳交通安全知識、教育交通違章者等職責，特別是關于機動車的安監、駕駛人員的考核、駕照牌照的發放，以及道路交通方面的科研工作也歸公安交警管轄。可以說公安交警是公安交警所有警種中與人民群眾打交道最廣泛、最直接、最深入，聯系最緊密的一支隊伍。他們的行為不僅關系到本職工作完成的質量，更是影響到人民警察在公眾心目中的形象。

2.行政事實行為的含義。行政事實行為的出現不是一種偶然情況，它是資本主義經濟發展到一定階段后導致行政權逐漸擴張的必然產物。早在德國魏瑪共和國時期，學者瓦爾特·耶利內克就率先提出行政事實行為這一概念，他將行政事實行為稱為單純高權行為，通俗來說就是建設街道、鋪設綠地和交通事故的排除等。耶利內克將行政事實行為正式納入行政行為理論體系時，并沒有作出明確的定義，而只是描述一些他人認為應當歸入事實行為的現象，根據耶利內克的理解，所謂單純高權行為主要指事實行為一類行政行為而言，這一循環式的定義并未指出事實行為的要素。①王錫鋅、鄧淑珠：《行政事實行為再認識》，載自《行政法學研究》，2001年第3期，第57頁。近年來圍繞行政事實行為概念的爭論非常激烈，學界很難達成一致。但是，形成一個能為大多數人所接受的概念并不是不可能。歸納來說，行政事實行為就是指行政主體在不以影響行政相對人自身權利義務為目的的認知表示前提下所作出的其職權范圍內的行為。

3.公安交警行政事實行為的含義。從上述行政事實行為的概念出發，我們不難得出公安交警行政事實行為的含義，即公安交警行政事實行為是指公安交警在不以影響相對人合法權利義務（包括合法駕駛、合法取得駕照牌照以及其他有關道路交通方面的合法權利義務的行為）為目的的認知表示前提下所作出的其職權范圍內的行為（譬如道路交通管理、審查車輛安全狀況、發放各類證件和普法宣傳等行為）。由此可見，公安交警行政事實行為主要有三個要素：一是這種行政事實行為必須是由作為行政主體的交通警察所作出的，如果不是交通警察作出的行政事實行為我們就很難稱它為公安交警行政事實行為；二是這種行為的作出必須是在不以影響行政相對人自身權利義務為目的的任志表示前提下所作出的，簡單來說就是無意思表示，這是行政事實行為的核心內容；三是公安交警行政事實行為是交通警察在履行自身職責或者是在其職權范圍內所作出的行政行為，否則很有可能構成行政不作為或者是行政違法行為。

（二）基本特征

公安交警行政事實行為作為行政事實行為的一種，不但具有行政事實行為的一般特點，如公定力、確定力、履行力、執行力，同時也具備其自身獨有的特點：

1.公安交警行政事實行為具有服務性。隨著我國政府職能的轉型，構建服務性政府的迫切需求已經映射到交警部門。公安交警作為行政主體，這一特殊的地位就奠定了它具有比行政相對人更為快捷和便利的獲取信息的通道和手段，同時它還能對這些匯總過來的信息做出科學的分析，最后甄別出有價值的重要信息。因此，基于以上的優勢，公安交警部門就應該加工處理收集到的信息并及時發布給行政相對人，使其成為行政相對人作出最終決策的基礎，更是為了行政相對人能夠做出公安交警所期待的行為，只從根本上說就是體現了公安交警行政事實行為的服務性。

2.公安交警行政事實行為具有無償性。我國自改革開放后社會經濟快速發展，現如今已經進入社會主義發展的新時代，在新時代的背景下，我國社會上存在的很多問題仍然還沒有得到有效解決。例如，由于人口眾多導致我國機動車保有量在2017年達到3.04億輛，駕駛人員達到3.71億人，如此龐大的機動車駕駛人群和機動車保有量勢必會對我國的道路交通造成巨大壓力，而有效緩解這一壓力的措施除了制定相關的道路交通規定就是依靠廣大公安交警在第一線高強度的工作。因此，公安交警也就成為和駕駛員接觸最多的人群，每天要處理各種交通問題。在嚴酷的工作環境的下，他們很有可能因為各種原因從中獲利，從而從物質方面滿足精神方面的壓力。但是，公安交警作為行政主體，必須要拒絕誘惑堅守本心，因為這是公安交警行政事實行為無償性的基本要求。

3.公安交警行政事實行為具有權威性。公安交警作為行政機關，從表示行為方面出發，它所作出的表示行為要比其他主體作出的表示行為具有權威性。這主要是因為表示行為本身和公安交警的只能是密切相關的，它是公安交警履行其職責的重要手段和途徑。鑒于表示行為的重要性，公安交警所作出的表示行為就必須科學理性、及時合理，只有這樣才能有效的保障公安交警行政事實行為切實的做出，而這樣的行政事實行為注定是具有權威性的。

（三）基本意義

1.有利于公安交警行政法律行為的完成。公安交警行政法律行為是相對于公安交警行政事實行為而言的，它是公安交警做出的以對行政相對人產生法律效力為目的行政行為，主要包括具體行政行為和抽象行政行為。行政法律行為與行政事實行為比較往往具有主行政行為的地位，它直接引導行政事實行為的產生、發展、變化和消亡，對行政事實行為的發展起決定作用。然而由于實際主體多樣性、可變性、差異性的特點，決定了行政事實行為的質量和效果并未完全如愿行政法律行為的各種預期。①陳晉勝：《行政法專題研究》，國際炎黃文化出版社，2010年，第236頁。就比如說由于公安交警人員在執法過程中進行暴力執法致使行政法律行為成為一紙空文，又或者公安交警人員在執法過程中濫用職權、以權謀私，致使行政法律行為遭到有權機關的徹底否定。由此可見行政法律行為離不開行政事實行為的支持，而公安交警的行政事實行為有利于公安交警行政法律行為的完成。

2.有利于公安警察行政行為的規范。公安交警行政事實行為可以理解為公安交警在行使行政自由裁量權的行為，即只要在公安交警的職權范圍內，公安交警行政事實行為的做出就具有一定的主觀隨意性。但這種主觀性與普通的主觀行為不同的一點，就在于這種行為的出發點和落腳點都是指向行政法律行為和行政行為更好地完成服務。所以，這種主觀性又具有明確的指向性這種指向性對于規范交通警察的行為具有積極意義的。②張立峰：《論交通警察行政事實行為》，《商界論壇》，2014年7月。

二、公安交警行政事實行為的基本類型

“行政事實行為類型化具有制度化的基本功能……行政事實行為類型化是行政行為型式化的具體體現，也是行政行為型式化發展的內在要求。”③陳晉勝：《行政法專題研究》，國際炎黃文化出版社，2010年，第235頁。所以，我們很有必要對公安交警行政事實行為進行類型化。根據陳晉勝教授的理論，可將行政事實行為分為三大類：輔助型行政事實行為、服務型行政事實行為、溝通型行政事實行為。

（一）輔助型公安交警行政事實行為

行政行為和行政事實行為間存在兩種特殊關系：一是主從關系，相對于行政行為而言，行政事實行為是一種從行為，行政行為需要行政事實行為的服務于輔助；二是整體與部分關系，行政事實行為是作為行政行為的一個部分而存在的。基于對這兩層關系的認識，可以認為輔助型公安交警行政事實行為具有單向性，是作為行政主體的公安交警在其法定職權范圍內實施的對公安交警的行政行為具有輔助性質的行政行為。例如，車管所給考核合格的人員發放駕駛證便是輔助發證工作這一行政行為順利完成。

（二）溝通型公安交警行政事實行為

溝通型行政事實行為是指行政主體出于一定的目的，充分發揮其行政職能，履行其法定職權，積極主動的與行政相對人進行及時有效的溝通，從而在這一過程中實現其行政行為的完成，可見它具有很強的雙向性。具體表現在公安行政事實行為方面，公安交警人員要隨時根據新政策、新環境、新狀況的變化和出現及時與行政相對人進行有效接觸和良好溝通，使行政相對人能夠正確理解公安交警的行政行為，同時也能向公安交警反映行政相對人的意愿和一些未被公安交警所掌握的重要信息，只有這樣，才能確保相關法規政策的切實執行和人民正當利益的滿足。

（三）服務型公安交警行政事實行為

服務型公安交警行政事實行為比較好理解，它是作為行政主體的公安交警在為社會大眾提供道路交通服務的過程中實施的相關行政行為。它的內容比較全面，涉及范圍較廣。其基本特征表現為奉獻性、主動性、表現性、無私性和誠信性，譬如日常生活中的道路標識、路口信號燈指示、路面維修等，這些行為無不體現出服務型公安交警行政事實行為的重要性。

三、公安交警行政事實行為基本規范

（一）對公安交警行政事實行為的主體規范

1.目的之正當性。對公安交警行政事實行為的目的性進行規范是行政事實行為合理性的核心問題，因為任何行政事實行為的做出都是具有明確的目的的。行政事實行為的目的正當與否是行政事實行為動機如何的直接反映。然而行政事實行為的動機，從本質上講，不是行政事實行為的形式主體問題，而是行政事實行為的實際主體，即行政人員的問題。所以加強執法人員的法治教育非常重要。

對執法人員進行法治教育的前提。筆者認為首先是對其進行思想道德教育，有一個積極健康的思想是執法人員健康執法最基本的前提。其次是培養執法人員的法治思想意識，即必須是思想進步、意識健康的，只有這樣才能保證執法人員執法動機的正確性。再次是執法人員的法律知識素質，在較強的法制意識基礎上，只有擁有豐富的法律知識，才能在社會實踐中靈活的處理執法事務。當執法人員同時具備了健康的思想、較強的法治意識和較高的法律知識水平，他在執法中才能做到對法律負責、對人民負責，將執法為民思想作為執法活動的出發點和落腳點，將其作為檢驗他們工作好壞的標準，從源頭上阻止不合理執法的現象發生。

2.手段之適當性。對公安交警行政事實行為的手段進行規范是行政事實行為合理行的基本問題，因為任何行政事實行為的做出，都是通過一定的手段實現的。在執法過程中我們常常可以看到執法人員執法手段的不適當性，違反了行政法上的比例原則，即欲實現的執法目的同執法手段的不成比例性。這就需要執法人員在執法過程中冷靜分析，能夠用言語勸說相對人就不要用肢體解決問題，需要用肢體解決問題的要注意肢體的力度。

（二）對公安交警行政事實行為的法律規范

1.一般要求。公安交警行政事實行為必須遵守相應的法律程序，接受必要的法律規制：一是要遵守法律優先原則，公安交警的行政事實行為必須遵守法律規定，不得與法律相抵觸；二是遵守法律保留原則，公安交警的行政事實行為需要得到法律的充分授權，有相應的法律根據；三是要遵守管轄權的約束，公安交警根據地域管轄、級別管轄等管轄標準分工負責和履行各自管轄權內的事務；四是要遵守程序規則，公安交警行政事實行為的形式多樣，因此公安交警的行政事實行為要遵守相關的程序規則。

2.具體要求。對公安交警行政事實行為的法律規范除了上述一般要求以外還有以下具體要求：一是建立完善行政聽證制度，即公安交警在對行政相對人做出影響其權利義務的行政決定前，應當給予行政相對人必要的申辯質證的機會；二是建立完善行政告知制度，即公安交警在做出行政行為的過程中應當將有關事項告知行政相對人；三是建立完善行政回避制度，即交通警察在代表公安交警履行職權時，由于其個人與所處理的事務存在某種利害關系，出于公平正義的考慮，當事交警應當主動申請回避；四是建立完善行政說明理由制度，即公安交警在做出對行政相對人不利的決定時，除法律規定外，應當對行政相對人說明其做出該決定的事實根據和法律依據；五是建立完善行政信息獲取制度，即公安交警依法主動或者應當事人請求，通過各種途徑使行政相對人掌握相關的交通信息資料。