從管理到治理：公共危機管理的困境與突破

陳濤

(西華師范大學管理學院，四川南充637000)

現代中國社會，公共危機呈現出頻繁發(fā)生的狀態(tài)。有些學者甚至認為，當前中國已進入風險社會，公共危機開始呈現出復雜化、多元化的特點。從2003年的SARS開始，近些年我國不斷經歷了南方暴雪、汶川地震、三鹿奶粉事件、H7N9禽流感等影響重大的公共危機事件。群體性突發(fā)事件也多有發(fā)生,例如2008年的甕安事件就是此類事件的典型案例。除此之外，我國也在遭受著暴力恐怖襲擊，例如2013年新疆巴楚暴力恐怖事件、2014年云南昆明火車站暴力恐怖事件等?？傊?，近些年我國的公共危機事件頻繁發(fā)生，涵蓋了公共危機的全部類型，嚴重影響了人民的生產和生活。同時，也給政府部門的危機管理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。政府對于某些公共危機的管理理念、管理方式、管理手段不當，用傳統(tǒng)的公共危機管理體制應對新型公共危機時，往往難以發(fā)揮應有的作用。

一、公共危機管理與公共危機治理

關于公共危機管理的定義，我國很多學者都對其做過界定，但是并沒有形成統(tǒng)一的認識。其中，吳學軍認為公共危機管理是政府和其他非政府組織在公共管理理念的指導下，針對公共危機所采取的一系列活動的過程，旨在減輕或者防止公共危機災害。而綜合其他各學者的見解，所謂公共危機治理是指在治理理論的指導下，以政府、社會組織、私人企業(yè)甚至個人為公共危機治理主體，形成政府、市場、社會上下互動的高度開放的組織網絡，多方主體共同協(xié)調有序應對，以達到減輕和解決公共危機的目的。

公共危機管理與公共危機治理，雖然表面上只是兩個字的區(qū)別，但是實質上是兩個不同的概念。首先，從危機管理的主體來說，公共危機管理強調政府是公共危機管理的單一主體并在公共危機管理中發(fā)揮主導作用；而公共危機治理強調的是多元治理模式，其主體構成把社會組織、私人企業(yè)乃至個人也涵蓋在內，各主體之間平等合作。其次，從危機管理過程上來說，公共危機管理往往是單向度的，管理方式多是自上而下的命令和管控；公共危機治理強調多元主體之間的有序分工協(xié)作，各個主體之間是一種平等合作關系，從而達到對公共危機的有效治理。最后，從結果上來說，公共危機管理是剛性的、靜態(tài)的；公共危機治理是靈活的、動態(tài)的。

二、政府公共危機管理現狀

當前，公共危機管理在政府公共事務管理工作中已經逐漸占據重要位置。經過多年的實踐積累，公共危機管理已取得了不小進展，對于人民群眾的生命財產安全和社會和諧穩(wěn)定，發(fā)揮了重要作用。但是，不可否認的是，政府在公共危機管理過程中仍然存在著諸多問題，直接影響了公共危機的應對效率和質量。

(一)政府公共危機管理取得的進展

1.危機應對主體多元化之雛形

2003年的“非典”至今在很多人心里都留有陰影。從那之后，公共危機管理開始得到政府各部門的重視，逐步建立了以政府為主體的公共危機應對體制。經過多年的實踐積累和理論建設，公共危機管理體制逐漸成熟，并在實際的危機事件應對中獲得了一定成效。以2008年的汶川地震為例，地震發(fā)生后中央和地方主要領導第一時間趕赴災區(qū)，對搶險救災工作統(tǒng)一指揮，明確方向。除此之外，政府之外的社會力量如社會組織、私人企業(yè)乃至個人等，都紛紛通過各自的方式參與到搶險救災中，保障災區(qū)人民群眾的生命安全，降低經濟損失，尤其在災后的恢復重建中發(fā)揮了重要作用。

2.危機應對的法律法規(guī)逐步建立

以2003年的“非典”為起點，我國立法部門逐步進行關于公共危機的法律法規(guī)建設。其中，影響較大的則是2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的頒布，這部法律標志著我國在公共危機的法律法規(guī)建設方面邁出了重要的一步。該部法律總共七章七十條，對政府在公共危機應對的各個環(huán)節(jié)和過程都作了具體的規(guī)定與說明。另外，新聞發(fā)言人制度也開始不斷普及。在2003年的“非典”疫情中，從4月初疫情爆發(fā)到6月底，衛(wèi)生部連續(xù)舉辦了67次新聞發(fā)布會，這也意味著新聞發(fā)言人制度在全國范圍內確立及普及。除此之外，行政問責追究制度也在公共危機管理中得以落實。

(二)政府公共危機管理遭遇的困境

1.缺乏危機綜合協(xié)調機構

當前，社會進程不斷加快的同時也造成了風險因素的增加，公共危機發(fā)生得越來越頻繁，并且呈現出復雜化、多樣化的特點，傳統(tǒng)的危機管理組織結構已難以適應當前的需要。然而，我國在公共危機管理的組織體系建設方面還存在著很大的缺陷，主要表現為在危機應對過程中缺少一個統(tǒng)一、獨立的危機綜合協(xié)調機構?，F階段，在公共危機發(fā)生時，致力于解決公共危機的部門都是臨時組建而成，等到危機解除時該部門也隨之解散。這種臨時組建的機構，危機應對經驗的積累難以做到連貫，不利于危機管理的進一步開展。同時，機構人員分散也不利于問責機制的實施，增加了危機管理的成本，降低了危機管理效率。因此，危機綜合協(xié)調機構的建立勢在必行。

2.政府部門危機意識淡薄

危機意識是危機預防的基礎和前提，具備良好的危機意識可以在一定程度上降低危機事件的發(fā)生概率。長期以來，我國各級政府都習慣性地將經濟發(fā)展視為重中之重，卻忽略了對危機意識的重視，導致我國政府、社會團體乃至個人都嚴重缺乏危機意識。現階段，政府部門都是在發(fā)生公共危機時才強調危機意識，然而危機結束后危機意識又逐漸淡化，由此不斷陷入惡性循環(huán)之中。

3.危機應對的法律體系不健全

完善法律體系是公共危機管理的重要保障和依據。2007年，我國制定并頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，明確了政府在危機應對的各個環(huán)節(jié)及過程中相應的法律規(guī)定，但是該法仍然存在一些漏洞和不完善的地方。由于我國地域遼闊，各個地區(qū)的情況迥異，因此在實際運用中，現有的公共危機管理法律缺乏可操作性并且執(zhí)行不到位。另外，現行的許多法律都是針對特定的危機事件作了應對說明，但是對于一些比較復雜的危機事件往往會束手無策。

4.公共危機的信息管理制度不完善

通常來說，公共危機的信息管理主要包括發(fā)生公共危機時具體事件情況的上報和關于危機的新聞發(fā)布，這是普通群眾了解公共危機的重要途徑。然而，應對危機時，當前政府在信息管理方面還存在很大的缺陷。例如，危機信息傳遞的渠道過于單一。傳統(tǒng)的垂直結構行政體制，要求危機發(fā)生時下級政府要向上級政府逐層進行匯報。而現行的層級上報制度缺乏監(jiān)督，可能存在下級政府隱報瞞報的情況。除此之外，政府內部也缺少一個信息共享平臺，導致信息比較分散，影響上級對危機事件的真實全面的了解。另外，危機信息公開制度并沒有得到有效實施，政府對新聞媒體也沒有給予足夠重視，缺少溝通和交流。

5.非政府主體的參與能力不足

當前，我國政府在危機應對中仍然是將政府視為單一治理主體，在實際的管理中也往往以行政手段為主，采取的是自上而下的命令和管控。非政府主體包括社會組織、企業(yè)、個人等則處于被管理和被動參與的地位。而非政府主體在實際的危機應對中也存在一些問題。例如，社會組織掌握的資源比較有限甚至比較匱乏，自身的籌資能力也比較弱。而且，社會組織參與危機管理的經驗也相對欠缺，內部管理不規(guī)范以及員工專業(yè)知識短缺等，這些都使得社會組織在參與公共危機管理時表現出整體能力的不足。

三、政府公共危機管理困境的原因分析

經過多年的實踐積累與理論建設，政府的公共危機管理體制開始形成，并在實際的危機應對工作中扮演了重要角色。但是，在具體的危機應對過程中，當前的公共危機管理體制也折射出很多問題，具體表現為以下幾個方面。

(一)政府職能轉移不到位

現階段，我國仍然處于“大政府—小社會”的局面，社會管理的方方面面幾乎都由政府負責，由此產生了不少問題，例如部門重疊、職責不清、效率低下等。當然，政府也逐漸意識到了問題的所在，并著手進行政治體制改革。尤其是在2008年，提出了“大部制”改革的目標，通過建立職能統(tǒng)一的大部門，改變過去部門重疊、職責交叉和政出多門的情況。然而，從近幾年改革的實際成果來看，成效并不明顯。雖然政府機構確實在不斷地精簡，部門重疊的情況得到了有效改善，但是在政府的行政管理過程中，職責不清的情況依然存在，職能轉移比較遲緩。在新型公共危機頻發(fā)的今天，政府職能轉移不到位的典型表現就是缺少統(tǒng)一的、常設性的危機綜合協(xié)調機構。當危機發(fā)生時，難以迅速高效地開展危機管理工作。

(二)危機管理理念不科學

科學的危機管理理念是政府有效進行公共危機應對的重要條件，管理理念是否正確、科學直接關系到政府公共危機的管理效率的高低乃至管理的成敗。就當前的危機管理理念而言，還存在一些缺陷和問題。首先，政府部門對危機的認識不足，危機意識比較淡薄。主要表現為：首先，在日常的公共管理工作中，沒有將危機的預防放到重要的位置，忽視了危機預防在危機管理工作中的關鍵作用，往往只強調危機發(fā)生時該如何做。其次，政府部門對于危機的宣傳教育更多停留在口頭上，針對實際的危機演練較少，危機教育的針對性不強。當危機發(fā)生時，政府部門乃至社會民眾往往會手足無措，容易產生混亂的局面。此外，在實際的危機應對過程中，某些政府部門及官員為了部門利益或個人利益，對危機信息的公布不能做到及時、公開、透明，甚至存在隱報瞞報的情況。

(三)“人治”理念根深蒂固

現階段，政府在應對危機時，管理方式和管理思想深受“人治”理念的影響。當危機發(fā)生時，政府部門往往嚴防死守，管理手段也只是廣泛的政治動員和命令、管控，“人治”色彩濃厚。而相關法律規(guī)章的不完善，又難以保障危機管理工作的規(guī)范進行，從而使部分政府部門及官員在應對危機的過程中為追求部門利益或個人利益，行政不作為和行政行為失當?？傊?，在面臨公共危機不斷復雜化的趨勢時，政府部門“人治”管理理念已經難以適應當前危機管理的需要，甚至已成為危機惡化的催化劑。

(四)傳統(tǒng)管理體制的制約

由于特殊的歷史背景，我國政府一直處于社會各個領域的核心位置，既是“劃槳者”也是“掌舵者”。另外，由于固有的行政體制垂直結構的影響，各級政府、各部門之間存在溝通不暢的情況，甚至有的各自為政。這就使得危機事件發(fā)生時，危機信息傳遞效率較低，各級政府和部門之間也難以做到危機信息的共享。在應對危機的過程中，政府也往往對其他社會管理主體存在排斥或者不信任的情況，一味地強調政府的單一主體作用。因此，要想改變這種現狀就要不斷推進政府體制改革，積極向“有限政府”轉變。

(五)公民社會發(fā)展滯后

20世紀七八十年代，在公民社會興起的背景下，社會組織在我國開始如雨后春筍。政府部門也在公民社會的大背景下逐漸意識到社會組織的重要性，并制定了一些有利于社會組織發(fā)展的政策。但是我國的社會組織在培育與發(fā)展方面仍然受到很多條件的制約。例如，在社會組織的準入方面，雙重管理體制的存在使大量的草根組織不僅得不到法律層面的認可，也得不到社會的廣泛認同和支持，從而也就無法與政府共同參與社會治理。同時，社會組織自身也存在很多問題，整體水平和能力參差不齊，難以發(fā)揮有效的作用。除此之外，由于受到兩千多年傳統(tǒng)封建思想的影響，我國社會民眾的政治參與積極性不高，參與能力相對欠缺?？傊?，當前非政府社會管理主體還未完全具備參與社會治理的能力，在危機事件應對中難以發(fā)揮有效的作用。

四、政府公共危機治理的可行路徑

目前，我國社會的危機誘因不斷增加，危機事件的發(fā)生也更加頻繁，并且呈現出新的特點，政府的公共危機管理工作面臨巨大的挑戰(zhàn)。因此，必須要對危機管理體制進行創(chuàng)新，由公共危機管理邁向公共危機治理。

(一)加快政府職能轉變，完善危機治理組織體系

在危機頻發(fā)的今天，傳統(tǒng)的條塊分割的危機管理模式已經難以適應當前危機治理的需要。因此，推進政治體制改革，建立科學高效的危機組織體系已經成為政府應對公共危機的現實需要。相較于我國，西方發(fā)達國家的公共危機應對組織體系比較完善，在實際的危機應對中也取得了顯著的成果。究其原因，一個重要的因素在于西方發(fā)達國家從上到下都設立了專門的危機應對機構，提高了危機應對的整體協(xié)調能力和應對能力。因此，借鑒西方發(fā)達國家的危機治理經驗，我國有必要在公共危機組織體系方面推動政府的職能轉變和機構改革，建立一個獨立的危機綜合協(xié)調機構。在機構層級設置上，從中央到地方要無縫銜接，構成一個整體；在機構人員構成上，除了政府部門行政人員外，還應包括危機治理領域的專家學者，促進危機決策的科學民主；在機構職責上，平時就要做好危機的宣傳教育以及危機事件的預測、預警、應急預案的擬定。在危機發(fā)生時，則進行危機決策和執(zhí)行，統(tǒng)一指揮，明確職責。

(二)加強危機宣傳教育，提高危機預防意識

危機意識是危機預防的基礎和前提，是政府進行危機管理的重要一環(huán)。長期以來，我國各級政府習慣將發(fā)展經濟視為重中之重，但是卻忽略了危機意識的培養(yǎng)，導致政府乃至社會公民都嚴重缺乏危機意識。因此，作為社會事務的管理者，政府部門必須牢牢樹立危機意識，將危機意識的培養(yǎng)擺在危機管理工作的重要位置并貫徹落實到日常工作中。同時，政府部門要不斷加強危機宣傳教育工作。例如，在全國設立“防災減災日”，借助社交媒體如微博、微信、QQ等向社會民眾普及危機預防方面的知識。學校可開設危機教育課程，促進師生對危機事件的認識和了解。同樣，社區(qū)也可以定期舉辦相關的宣傳教育活動。通過這一系列措施，提高社會民眾的危機預防意識。此外，還應進行應對危機的演習和演練，通過針對性的模擬場景讓公眾了解危機，切實掌握危機發(fā)生時的應對方法，從而提高危機應對能力。

(三)推進立法工作，實現危機治理法制化

良好的法律法規(guī)建設，是政府有效進行危機治理的重要環(huán)節(jié)。因此，應不斷推進危機管理方面的法律建設，實現公共危機治理的法制化。雖然，我國于2007年頒布并實施了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，但這只是一部全國性的基本法，內容上也比較分散和空泛。由于我國地域遼闊，各個地區(qū)的情況存在較大差異，危機事件呈現不同的特點，該法律在具體的運用中缺乏一定的可操作性。因此，政府部門應結合實際進一步對其進行完善，并不斷與時俱進。例如，進一步明確危機應對中相關的交通、醫(yī)療、衛(wèi)生等各個部門的職責權限，規(guī)范各個主體有序、有效參與救援。各地區(qū)應根據該部法律制定適用于本地區(qū)的應急法規(guī)，進一步細化地方各級應急預案和實施規(guī)則，以提高其適用性和可行性。除此之外，還應將危機應對的非政府主體納入法律體系中，確立每個主體在危機治理中的主體地位，最大限度地發(fā)揮他們的應有作用。政府部門還要做到有法必依，嚴格履行法律法規(guī)，充分發(fā)揮法律的最大效益。

(四)完善信息管理制度，建立信息共享平臺

當前，我國的危機信息管理體系建設還不完善，存在著很多問題。如政府危機信息的層級上報不及時且低效，政府不善于與媒體溝通等，給政府的危機治理造成了很多消極影響。因此，必須對當前的危機信息管理體系做進一步的優(yōu)化。首先，要優(yōu)化上下級政府的層級上報制度，簡化信息上報流程。例如，針對比較重大的突發(fā)危機，下級政府可以跨級進行上報以便及時高效地傳遞危機信息。另外，還應該拓展信息上報渠道，改變信息傳遞渠道單一的狀況。除了傳統(tǒng)的政府內部層級上報制度外，政府還可以與危機領域專業(yè)的企業(yè)、社會組織進行合作。在危機發(fā)生時，企業(yè)和社會組織可以將危機信息直接向政府相關決策部門進行匯報。其次，政府要和新聞媒體加強溝通交流與合作。在危機發(fā)生的第一時間讓群眾了解具體狀況，可以有效地預防謠言的產生。最后，借助網絡信息技術建立一個多部門、多主體共有的信息共享平臺。在危機發(fā)生時，每個治理主體都可以獲得最新的危機信息，各主體能及時準確地了解危機并進行溝通交流，科學地做出決策，從而實現危機的高效治理。

(五)培育發(fā)展社會力量，擴大危機治理主體

當前，“全能政府”已難以適應未來社會的發(fā)展需要，因此，必須創(chuàng)新社會治理模式，不斷培育和發(fā)展非政府力量，擴大危機的治理主體。這是政府由“全能政府”轉變?yōu)椤坝邢拚钡闹匾緩?，也是順應社會治理新要求的切實需要。首先，政府應加強培養(yǎng)社會民眾的志愿精神和參與意識，積極鼓勵企業(yè)、社會組織、個人等參與到危機治理中，充分發(fā)揮其各自的價值和作用。同時，要建立和完善參與途徑和渠道，以真正實現非政府主體的廣泛參與。其次，政府要樹立“社會本位”的理念，重視社會組織的培育和發(fā)展，加大對社會組織的扶持力度。例如，改革社會組織準入制度，使更多的草根組織合法化。而對于資金匱乏的社會組織，政府可以實行稅收方面的減免，還可以通過向其購買服務等加以扶持。同時，要完善社會組織相關的法律體系，促使其健康發(fā)展。最后，要建立政府與社會組織、企業(yè)乃至社會民眾的合作機制，明確各個主體之間的權利義務和職責范圍，實現各個治理主體的高效參與。

五、結語

在經濟轉軌、社會轉型的重要階段，我國社會的危機誘發(fā)因素不斷增加。傳統(tǒng)的政府危機管理模式已難以有效應對新型的公共危機。因此，必須對現有的公共危機管理體制進行創(chuàng)新。要進一步推進政府職能的轉變，完善危機管理的法律法規(guī)，加強危機宣傳教育，完善危機信息管理體系等。同時，要樹立“社會本位”的思想，積極培育和發(fā)展社會力量，改變危機管理中的政府單一主體地位，鼓勵和扶持社會組織、企業(yè)、公眾參與公共危機管理，形成政府、市場和社會的互動合作局面，以達到公共危機管理主體的多元化和公共危機治理的目的。