黨組織參與國有企業公司治理的作用機理剖析

（副教授），

一、引言

我國國有企業是經濟建設的主力軍，掌握著國民經濟的命脈，是我國綜合國力提升的物質保證，也是中國共產黨執政興國的物質基礎（國務院國資委黨委，2016）。國有企業黨組織建設是我國基層黨組織總體格局的重要組成部分，它不同于完全依托行政資源的農村黨組織或事業單位黨組織，也不同于社會組織黨組織和非公有制經濟組織黨組織，國有企業黨組織建設不僅肩負著鞏固黨的執政地位的責任，也肩負著促進國有企業平穩、健康、快速發展的責任。將黨組織建設融入到國有企業公司治理結構之中，讓黨組織在國有企業中發揮決策核心以及領導核心作用，有利于彌補現階段國有企業法人治理結構存在的缺陷和不足，從而保障國有企業的決策科學性以及國有資產的保值和增值（馬連福，2013）。

學者們從公司治理視角對國有企業建立現代企業制度進行了多方面的研究，同時也從黨建的視角探討了國有企業基層黨組織建設問題，取得了較多的研究成果，但是把二者結合起來研究國有企業黨組織與公司治理結構融合的文獻還不多見。在我國經濟轉軌過程中，國有企業具有特殊的地位和使命，其所處的政治經濟環境以及在整個國家運行中的功能都需要強化國有企業黨組織的作用（陳仕華，2014），而國有企業現代企業制度的建立依托于其法人治理結構，二者的融合為國有企業特殊功能的發揮以及企業特征的顯現提供了思路（鄭紅亮，1998）。關于黨組織融入國有企業法人治理結構的原因和途徑，目前的研究文獻大多從國有企業黨建工作以及國有企業法人治理結構的缺陷兩個角度展開探究，很少考慮二者之間的關系及其融合途徑。對于如何將黨組織這個獨特的治理主體融入國有企業法人治理結構之中，以及黨組織融入公司治理后對國有企業的具體作用和影響途徑等問題尚需深入剖析。

二、國有企業的特殊性及其對我國經濟發展的重要性

黨組織對國有企業公司治理的作用機理分析首先需要正確認識國有企業的特殊社會地位和使命以及國有企業在我國經濟發展中的重要性。

1.國有企業的特殊性歸根到底是其最終所有權的特殊性。與其他企業不同，在我國國有企業的資產歸全體公民所有，但是這種產權不能分割量化到每一個公民，所以就需要非人格化的國家來代替公民擁有這項資產（Chen G.等，2009）。所有權的特殊性決定了國有企業職能的特殊性，國有企業既具有普通企業的一般特征，同時又擁有國有屬性，國有企業不僅具有經濟組織屬性而且也帶有政治或社會屬性（李東升，2015）。國有企業的經濟組織屬性體現在其營利性上，即實現利潤最大化，追求國有資產的保值增值。國有企業的政治或社會屬性體現在其公益性上，即國有企業肩負著社會職能和其他公共職能，在促進改善民生、國防建設、促進科技進步等方面都發揮著不可或缺的作用（Zheng Y.，2016）。國有企業職能的特殊性又決定了國有企業經營目標的特殊性，即國有企業不能以利潤最大化作為其唯一目標。

2.國有企業對我國經濟發展的重要性主要指其在社會主義公有制中的地位和其對社會主義制度的重要意義。國有企業是社會主義公有制的主體，是我國經濟發展的核心主體，同時也是我國國民經濟的骨干力量和社會主義市場經濟運行的穩定保障，在我國國民經濟發展過程中具有舉足輕重的作用。另外，國有企業在我國收入分配調節中發揮著重要作用，只有保持我國公有制經濟在國民經濟中的主體地位不變并逐漸壯大公有制經濟，才能逐步改善和調節收入分配狀況，縮減貧富差距，避免兩極分化，實現共同富裕（王紅領、李稻葵，2001）。

三、國有企業公司治理存在的缺陷及黨組織融入的可能性

黨的十四屆三中全會以來，國有企業在內部逐步形成了“三會一層”的法人治理結構，在外部建立了以國有資產監督委員會作為出資人代表的國資委—國有資產經營公司—國有及國有控股企業的三層國有資產管理體制（張學昌、王寶柱、徐萍，2013）。但是，由于兩權分離產生的委托—代理問題以及國有企業內部權力制衡機制不健全，國有企業法人治理結構仍然存在很多缺陷，需要進一步改進和完善，這也為黨的十八屆三中全會之后開展的強化國有企業黨組織的核心作用提供了契機和條件。

1.國有股比重過大導致的股權利益錯位。我國國有企業股份制改造是在原有的計劃經濟體制基礎上進行的，由于沒有吸收多元的投資者，國有股一股獨大，企業內部缺乏多元利益主體的制衡（Fan J.P.H.等，2007）。這就可能產生以下兩方面的問題：其一，由于一股一票和簡單多數的原則，使得第一大股東在股東大會上擁有絕對的話語權，大股東可以控制公司的各種重大經營決策及董事會人選，這會對公司的實際運營產生較大的影響，然而由于不同股東之間存在利益差別，導致了控股股東從自身利益出發操控董事會的經營決策，從而在實際經營中無法體現非控股股東的利益，甚至損害中小股東利益，股東大會流于形式（Faccio M.，2006）。其二，由于持有少數股份的社會公眾股東與控股的國有股東之間存在信息不對稱，他們并不能完全了解公司的實際運營狀況，所以很難正確地行使投票權，即使他們完全了解公司的真實信息，也會因持股數量較少而很難對控股股東的行為產生影響。

2.所有者虛位加重國有企業的代理成本。我國國有企業所有者虛位提升了國有企業內部的代理成本，造成了國有企業的低效率，而造成國有企業所有者虛位的根源主要有兩個：其一是由于我國法律明確規定，國有資產屬于全民所有，否認了個人對國有產權的訴求，作為國有資產名義代表的國家，通過多級委托—代理關系對國有資產進行經營和管理。作為國有企業的所有者，國家在國有企業的實際運行中很難發揮直接的管理者角色，這就導致了國有企業所有者的虛位，從而造成國有資產在實際運行中缺少直接有效的監管者。其二，雖然國有資產監督管理委員會的成立改變了原來國有資產由不同部門和機構分割監管的混亂局面，讓各級國有資產管理部門、財政部門、國有投資經營公司成為國有企業的實際股東代理人，行使所有者在資產收益、重大決策以及選擇經營管理者方面的權力，但是這些機構部門本身就是政府機關或帶有政府機關的特征，且在國有企業中一般不享有公司的剩余索取權，也不承擔因經營管理人員的道德風險和逆向選擇而造成的國有資產損失責任（劉瑞明、石磊，2010）。因此，在實際運行過程中，國有企業所有者虛位導致了對管理者行為缺乏有效的管理、監督和約束。

3.內部人控制強化了高管的自利行為。國有企業內部人控制問題是由所有者缺位問題延伸而來的。一方面，在國有資產層層授權經營管理的模式中，初始委托人對最終代理人的管理約束層層遞減，給予了最終代理人進行“私利行為”的空間（王元芳、馬連福，2014）；另一方面，國有企業開展的以擴大自主經營權為目的的放權讓利改革使得經理層的權力不斷被強化。這些都造成了國有企業內部的最終控制權實際落入了高層經理之手，國有企業股東會和董事會的作用發揮并不明顯，有的甚至形同虛設。在股東大會和董事會制約作用有限的情況下，高層經理人員就會以個人或小集體的利益最大化為出發點，運用所掌握的經營決策權為自身謀福利，造成國有企業所有者的權益受損，從而引致經營效率低下、企業行為的短期化、國有資產流失嚴重以及滋生高管腐敗等問題。

4.監事會形同虛設導致國有企業內部制衡機制失效。監事會在公司治理結構中發揮著對董事會和經理層的監督作用，其是由股東大會選舉產生的。監事會形同虛設問題與企業內部權力制衡機制的設計和我國國有企業實際運行現狀相關。其一，我國國有企業治理結構采用的是雙重監控模式，控股股東通常通過對股東大會的操縱實現其對董事會的控制，從而導致監事會很難發揮積極的監督作用（曲亮、謝在陽、郝云宏等，2016）。其二，我國大多數國有企業的監事會人員在日常工作中實際上處于被經理層領導和指揮的地位，他們的經濟利益收入與經理層有著密切的關系，導致監事會成員并不能很好地行使監督權來制約董事會和經理層的行為。其三，我國國有企業的監事會處于經營管理的外層，不直接參與企業的經營管理，加上信息不對稱導致的信息劣勢地位，所以監事會很難正確判斷企業決策的妥當性和合法性，也就無從談起履行監督職責。

5.經理層激勵約束機制的扭曲加重了其道德風險行為。國有企業經理層的激勵問題主要表現在激勵機制不合理以及激勵制度單一方面。在激勵機制方面：一是由于國有企業擁有資源優勢和部分行業的壟斷地位，導致高管薪酬的獲取實際上與高管工作業績無關。這將會導致高管把注意力轉向取得壟斷地位和制定壟斷價格上，并不時致力于通過專業的經營管理來實現國有企業凈利潤的增加，高管在企業經營方面的積極性不高，工作趨向行政化。二是由于成熟的經理人市場尚未建立，國有企業經理人的薪資更多地受到上級政府部門的直接制約，這也造成了其薪酬的有效激勵不足，引起國有企業經理人員行為的行政化。在激勵制度方面，國有企業經理層的激勵制度多為短期激勵，缺少與企業未來利益聯系的長期激勵計劃，并且激勵方式偏向于物質激勵，對精神激勵的重視程度不高。

四、黨組織融入國有企業公司治理的方式和途徑

黨組織融入國有企業公司治理的主要方式是在“新老三會”并存的權利安排下實行“雙向進入，交叉任職”的領導體制，具體途徑主要有：一是在管理層面上參與重大問題決策；二是在日常經營中發揮政治思想領導作用、監督和協調作用。

1.“雙向進入，交叉任職”的領導體制。黨組織在國有企業內部權利安排和組織結構的地位決定了黨組織的領導核心地位。1956年之前國營企業普遍實行“廠長負責制”，即由廠長負責企業的生產和行政管理工作，1956年之后黨組織進入國有企業，形成了黨委直接領導所有經濟工作重大事項的“黨委領導下的廠長負責制”，這種管理模式在具體的實施過程中造成了國有企業職能錯位。1994年我國國有企業開始進行現代企業制度的建立和完善，現代企業制度的股東會、董事會、監事會開始進入國有企業，行使管理國有經濟發展的職能，國有企業逐步形成了“新老三會”并存的內部權利安排。黨組織作為國有企業的內部權力核心，參與到國有企業的日常經營活動中，發揮了政治核心作用（楊亮，2016）。然而，以董事會為經營中心的“新三會”和以黨組織為政治核心的“老三會”并存的安排存在職責不清、權利不明、內耗突顯的問題，阻礙了國有企業的經營發展。為了緩解“新三會”和“老三會”的沖突，理論和實踐中提出了“雙向進入，交叉任職”的領導體制，讓受黨性約束較高的、思想道德水平高的先進黨員通過法定程序進入“三會一層”，參與國有企業的決策制定、執行和監督等日常經營管理活動，同時“三會一層”中的黨員也有機會進入企業黨委會，這樣既維護了企業管理中的效率原則又兼顧了公平原則。

2.黨組織參與國有企業重大事項決策。黨組織與國有企業公司治理融合的關鍵是黨組織在國有企業重大事項決策中發揮核心作用，這是黨組織在思想領導與教育、監督、協調等方面發揮作用的重要保障。第一，黨組織參與國有企業重大事項決策強調的是對決策層提出意見和建議的“參與決策”并不是“進行決策”，并且是從政治角度來參與決策，使決策符合黨和國家的大政方針，在某種程度上減少人為或者非人為因素導致的決策失誤。第二，通過黨政工作機構合署辦公的做法搭建工作平臺，這樣不僅可以保證黨組織作為一級組織參與到國有企業經營決策之中，而且避免了黨建、生產各顧各自的“兩張皮”現象，精簡國有企業內部機構組織，提高人力資源效率，節約企業管理成本。第三，健全的決策參與制度和完備的決策參與程序，避免了由于企業經營環境多變和不確定性帶來的決策失誤和低效率現象，以及由于所有者追求企業資產增值保值的目標和經理人追求個人效用最大化的目標存在天然不一致性所引起的經理人員利用自己的職位優勢作出有損企業利益的決策行為（程博、宣揚、潘飛，2017）。第四，決策制定后，黨組織可以發揮自身擁有大量群眾基礎的優勢，積極動員職工群眾，確保決策實施和政策落實到位。

3.黨組織在國有企業公司治理中發揮思想引導作用。國有企業的特殊性使得國有企業肩負著部分公共治理方面的社會職責，并不能單純地追求利潤最大化，黨組織參與國有企業公司治理就是要保證國有企業在重大事項決策中以黨和國家的路線方針為基本綱領，在國有企業制度建設中發揮黨組織的思想引領作用。國有企業中黨組織的思想引領作用主要體現在把握宏觀改革方向上，黨組織在國有企業改革方向上發揮政治上的“定向把關”功能以及對企業經營管理進行監督和影響的功能。在思想教育方面主要是黨組織對國有企業職工進行思想政治教育，獲得廣大職工的支持與擁護，增強企業凝聚力，有助于在國有企業層面落實好黨和國家的方針政策。

4.國有企業公司治理中黨組織的監督作用。國有企業公司治理中黨組織的監督職能主要從三個方面體現：第一，政治監督，主要監督企業在改革和發展中是否兼顧履行國有企業的政治、社會責任，如貫徹落實國家的大政方針、安全生產、保證產品質量、節能減排和保護環境等。第二，經濟監督，主要在于監督企業在實現自身利益的同時是否兼顧利益相關者的利益，以及針對國有企業內部人控制問題進行監督和改善。第三，干部監督，主要是對國有企業內部黨員尤其是國有企業高管人員的監督，通過建立規章制度、建立檢查機制、健全領導班子內部相互監督機制、建立干部監督管理的群眾參與機制等實施監督。

5.國有企業公司治理中黨組織的協調職能。在國有企業中，黨組織是各利益相關者的維護者和協調者。黨組織能夠督促國有企業謹守政治原則和保持大局意識，并在此基礎上圍繞整個國家的國民經濟發展以及國家大政方針協調國有企業的股東、經營者、客戶和職工群眾等利益相關者群體的利益，依法維護相關主體的合法利益，合理解決各相關主體之間的利益沖突，形成各利益主體之間的有效平衡。國有企業內部的黨組織建設有利于國有企業形成和諧有序的政治環境和維護國有企業經營秩序，從而實現國有企業主體資源的整合，并調動內部核心利益相關者的積極性和主動性。黨組織的協調作用體現出黨組織對國有企業法人治理結構的互補性和平衡性，使國有企業法人治理結構產生良好的經濟和社會效益。

五、黨組織融入國有企業公司治理的積極效應

1.黨組織融入國有企業公司治理有利于抑制國有資產流失。黨組織融入國有企業法人治理結構可以有效抑制內部人控制和國有資產流失，其作用機理如下：一是通過“雙向進入，交叉任職”的領導體制，讓先進黨員進入“三會一層”，從組織上強化黨組織的地位和作用，有效制約高層管理者大權獨攬的行為；二是黨組織參與國有企業決策制定、執行和監督等日常經營管理活動，代表人民管理國有資產，行使所有者權利并承擔義務，其優勢在于政治教育會使國有企業黨員高管始終牢記自身的政治責任，為企業發展盡職盡責，有效緩解了內部控制人的專權獨斷以及侵害真正所有者權益的自利行為；三是通過黨管干部原則對國有企業高層管理者進行行政上的監督約束，可以在一定程度上防止內部人控制引發的國有資產流失。

2.黨組織融入國有企業公司治理有利于減少國有企業非效率投資。企業非效率投資主要表現在投資過度和投資不足。造成非效率投資的原因有很多，其中經理層為了獲得更多的在職消費以及其他隱形激勵的“私利行為”都會導致國有企業過度投資?？毓晒蓶|對中小股東的利益侵占會導致國有企業投資不足問題，因為國有企業控股股東與中小股東之間的利益經常存在不一致，管理層更多地以控股股東的利益最大化為目標來制定企業的經營決策而并不是以全體股東的利益最大化為目標。當企業面臨一項投資決策時，如果控股股東將留存收益用于為自己謀福利的部分大于把留存收益用于投資后分享的剩余時，控股股東就可能會放棄此項投資，造成國有企業投資不足。黨組織參與國有企業公司治理在緩解內部人控制問題的基礎上有利于減少經理層的“私利行為”，從而避免過度投資；黨組織參與國有企業公司治理在維護中小股東利益方面發揮的作用有助于減少控股股東代理問題引致的投資不足，這些都有利于改善國有企業的非效率投資問題。

六、黨組織融入國有企業公司治理存在的問題及其解決

1.黨組織在國有企業中的地位弱化問題及其解決。國家的許多文件一直強調黨組織在國有企業中的政治核心作用，并對國有企業中黨組織的職責和地位進行了規定，以保證黨組織在國有企業中發揮更好的作用。但這些文件規定還缺少具體可行的操作規范，對國有企業黨組織的職責還需要進行進一步的明確界定。這就使得部分國有企業的黨組織面對政策文件時顯得無所適從，國有企業黨建工作更難發揮真正的積極引領作用，使得黨組織在國有企業中的作用和地位逐漸被弱化。

為了強化國有企業中黨組織發揮的積極作用，使黨組織成為國有企業內部制度建設的核心力量，并發揮政治和思想引領作用，應該從法律法規上對國有企業內部治理結構中黨組織的地位和具體參與方式進行詳細的界定。通過法律法規規范國有企業重大事項決策中黨組織的作用以及參與方式、途徑和程序。規范化和制度化的參與程序和途徑有利于國有企業利益相關者之間利益的協調，同時保障黨組織在國有企業中的積極作用能夠落到實處。另外，還應從思想上提高國有企業黨員工作者的責任意識，通過組織學習等方法使黨員工作者意識到黨務工作的重要性，積極投身黨建工作，使黨組織在國有企業中發揮越來越大的作用。

2.黨員董事身兼兩職的“角色沖突”問題及其解決。“雙向進入、交叉任職”的領導體制使得先進共產黨員能夠進入國有企業的高管層，并在國有企業重大事項決策中發揮積極影響，進而在國有企業管理中發揮政治核心和思想引領作用。但黨員干部的意見決策往往以維護多數人乃至社會整體利益為重點，而國有企業的管理者卻應把企業利益最大化當作決策的重要依據之一；再加之黨組織以少數服從多數的民主集中制產生集體意見，而現代企業制度下的董事會以投票表決制來做出企業的決策。這就造成了當黨組織的集體意見與董事在董事會上的表決意見不一致時，隸屬不同領導體制的管理者陷入兩難境地，面臨雙重“角色沖突”，甚至會出現顧此失彼，“一手軟，一手硬”的問題。

為了避免“角色沖突”帶來的不利影響，在國有企業黨組織和現代法人治理結構融合過程中，要不斷健全民主集中制原則下集體領導和個人負責相結合的制度，完善相關法律規定，明確集體領導下個人責任的界定，形成黨組織參與國有企業重大事項決策的具體程序以及應對意見不統一的解決辦法。對于“一手軟，一手硬”問題，首先要制定相關規章制度明確國有企業領導人員的職責分工范圍，然后做好生產經營和黨建工作安排，并明確績效考核權重，實現一崗雙責、雙責統考。管理者自身也應從根本上認識到自己肩負雙重責任，從顧全大局的高度進行決策，兼顧不同利益主體的利益訴求，處理好社會責任與企業利益之間的關系，在國有企業中發揮黨組織的政治領導作用，重視國有企業經營發展，當好企業的“掌舵人”。

3.黨員董事身兼兩職的“一把手”權力過大問題及其解決。目前，我國國有企業尤其是中央企業在黨組織與公司治理融合過程中，大都是采取黨委書記與董事長兩職合一的模式。黨委書記和董事長由一人擔任可以在某種程度上緩解黨組織與董事會的矛盾沖突，有利于企業決策效率的提高，減少企業內耗。但黨政權力與企業經營決策權掌握在一人手中會使得權力過于集中，造成權力濫用、滋生貪污腐敗等后果，制約了黨組織在國有企業中的正向作用的發揮。

完善國有企業權力制衡機制與監督機制是解決“一把手”權力過大問題的主要途徑之一。第一，制定詳細的用權標準，明確高層管理者的用權范圍和用權時間，使高層管理者依法用權、依職用權、依程序用權、謹慎用權，從根源上對權利進行制約；第二，加強內部監督，建立健全現代企業制度，豐富、明確監事會的職責與權利，增加監事會的獨立性?？梢酝ㄟ^豐富監事會成員的構成，讓與企業利益密切相關的債權人、投資者以及企業員工進入監事會行使監督權力等措施，增強監事會的獨立性。

4.黨管干部原則與法人治理結構下人事配置原則的沖突及其解決。黨管干部原則在國有企業中的應用主要存在于中央、地方、國有資產經營機構的黨組織中以及國有企業黨組織對企業人事權力的配置上。這項原則要求各級黨組織要嚴格按照規定和要求選拔任用國有企業干部，并對各級、各類國有企業干部進行有效管理和監督。而法人治理結構下人事配置原則主要是國家法律賦予股東大會選舉董事會，董事會依法選舉經營管理者以及經營管理者依法行使人事權的權力。雖然對于國有企業管理人員選任工作也進行了一系列的改革和創新，但是要想把這兩種存在差異的人事任命機制置于同一個國有企業中還存在一定的困難。第一，相關法律法規和中央文件雖然在人事選拔上賦予行政領導特定的權力，但對黨組織在選人用人方面的權責邊界沒有做出明確的規定，在一定程度上導致了國有企業經營管理人才選任中的集權和爭權現象。第二，在人才選拔標準上，黨組織“以德為先”和企業“業績論”標準之間的沖突，致使選拔標準的模糊性。

針對兩類人事配置原則的沖突問題，可以從以下兩點入手進行緩解：第一，制定具體可操作的制度和條例，界定清楚國有企業管理層選任和晉升中黨組織、董事會和股東大會的權責界限，依靠改革逐步完善國有企業用人機制，確立以產權為基礎的人事活動管理主體，把由市場機制配置人才作為企業用人的主要渠道，輔之以黨管干部原則作為監督制衡。黨組織通過行使考核權實現對人事活動的監督，通過協調上級黨組織以及有關部門做好人才考核和推薦工作，并監督企業人事法規條例及具體人事制度的貫徹執行。第二，制定明確的復合型經營管理人才選拔任用標準，即把具有科學決策能力、戰略眼光、創新改革精神等企業管理素質作為人才選拔任用的基本標準，同時把作風優良、艱苦奮斗、敬業奉獻納入選拔標準，兼顧黨管干部原則下的選拔標準與市場機制下的選拔標準。

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