高速公路管理模式探討

黃梓洪

（四川綿南高速公路開發有限公司， 四川 綿陽 621000）

0 前言

伴隨社會的全面發展，市場經濟體制改革深化落實，我國交通事業進一步發展，在過去的幾十年發展中高速公路獲得舉世矚目的成就。“經濟發展，交通先行”，高速公路對于推動經濟發展發揮關鍵作用。但是受到諸多因素的影響，我國高速公路管理時效性不高，影響高速公路職能的全面發揮。

1 遼寧模式

所謂遼寧模型是指事業統籌管理模式在遼寧省的實踐。在管理高速公路的過程中，遼寧省始終堅持“統一規劃、統一管理、統一建設、統貸統還”的基本原則。在高速公路建設前期省級交通管理部門負責資金的籌措與償還。省級交管部門下屬的各層級交通管理部門是省交通廳授權的單位，對于建設項目展開設計、施工等工作，省高速公路管理局是省交通廳的下設單位，主要負責高速公路投入使用之后的相關管理工作[1]。

遼寧模式在實踐中的主要優勢在于以下四個方面：第一，省級交管部門負責項目建設過程中的資金籌措工作，這樣可以確保建設過程中資金的穩定性，使得省內高速公路能夠在預計的時間中被順利建設起來；第二，邊收費邊償還貸款的管理模式下，運營成本得到了有效的控制，尤其是融資成本能夠得到控制；第三，統貸統還的模式下，冷線與熱線得到了良好的平衡，實現了全省高速公路整體上的協調發展；第四，遼寧模式在管理實踐中實現了對全省高速公路的統一化管理，有效避免了管理主體多元化，有利于各項管理標準與規章制度的深化落實。

2 山東模式

所謂山東模式是指以事業統籌管理為主體的管理方式在山東省的實踐。山東省在管理高速公路的過程中，其中 72%的高速公路線路由事業單位進行管理，公路局實施管理的主體，對于這一部分高速公路線路的管理基本與“遼寧模式”相同。而在實踐中，有 17%的高速公路線路是合資合作、轉讓經營等市場化的運方式實施建設與經營，在建設階段主要由各級公路局負責，運營管理階段中，名為省高速公路有限責任公司實施管理，但是實際上是公會路局按照“條塊結合”的方式對這些高速公路進行托管。剩下 11%的高速公路的管理是由上市公司自己負責的，其中的國有資產部分是國資委實施管理的[2]。

山東管理模式的主要意義在于，在管理過程中堅持統一化的管理，所呈現出的專業化水平比較高，對于高速公路管理的監管工作時效性比較高，可以為社會發展提供良好的高速運輸服務；在實踐中，雖然山東省進行了融資多元化的嘗試，但是及時的發覺了多元化管理的弊端所在，積極與國資管理相關部門進行了對接，明確了專業管理與國資管理之間的界線。當前，貴州省與陜西省事在實踐高速公路的管理過程中，也都開始模仿山東模式，實現了對行業管理與國資管理的界限劃分，逐步對國資委針對高速公路管理權利與義務進行了明確。

3 四川模式

所謂四川模式是指從分散到集中的企業化管理模式在四川省的實踐。在實踐中，四川省高速公路線路建設、運營管理、維護管理等職能都由是四川省高速公路建設開發總公司進行，其中成都市的公路的建設與管理由成都市交通局進行單獨的管理。四川省高速公路建設開發總公司，簡稱川高公司，其是四川省廳注冊的國有獨資企業，代表省交通廳對全省的高速公路項目進行控股或者參股，在管理過程中逐步形成了四川省交通廳——四川省高速公路建設開發總公司——路公司三極的專業化管理結構。在高速公路項目的建設過程中，交通廳設置管理處對建設進行管理，高速公路的項目業負責對國家的相關規定進行執行，承擔項目的細節化管理責任。當項目投入使用之后，一路一公司的管理模式付諸于實踐，負責收費等日常行為[3]。

在實踐中，四川模式具有自身的特點，主要為：川高公司是和省級交管部門的下屬單位，其職能與遼寧模式中的高建局、高管局基本相似，其本身具有一定的行政管理職能，如建設的監督與管理職能，路政的管理職能等，可以看做是其將事業型高速公路管理模式進行了企業化的改造，一定程度上有利于行業管理標準化的實現，不僅使得管理統一化，同時管理成本也得到了有效的降低。但是在實踐中，四川模式也是存在一定問題的，其主要表現在以下兩個方面：一方面，川高公司在實踐中集多項職能于一身，如融資功能、建設功能、養護與管理功能等，其也具有了一定的行政職能，這是政企不分的集中體現；另一方面，在實踐管理的過程中，川高公司于路公司不僅不屬于資本紐帶關系，也并不存在行政關系，川高公司對于路公司的監管實際上是無力的，雖然實行統貸，但是難以保證統還。在我國高速公路發展過程中，四川模式是比較具有典型性的，1996年之后的發展歷程中，隨著國家各項改革的深化，諸多省份的高速公路管理局都實現了體制改革，成為高速公路公司，但是實際上只是名稱的轉化，但是職責與管理內容上并沒有發生大的改變，而四川模式是改制過程中的典型代表。

4 江蘇模式

所謂的江蘇模式是指從分撒到集中的企業化管理模式在江蘇省的實踐。江蘇省在管理公路的過程中，主要采取了“省領導小組決策、省高指監管、公司籌資、市高指建設”的管理模式，逐漸形成了投資、建設、運營、管理四個職能獨立化的管理局面。在實踐中，江蘇省對全省的高速公路資源進行了整合與重組，注冊成立了江蘇交通控股有限公司，簡稱為江蘇控股，主要負責高速公路項目的籌資建設與管理。江蘇交通控股有限公司在性質上屬于國有企業，省國資委進行統一化的管理。省政府下設高速公路建設指揮部，簡稱為“省高指”，各市下設高速公路建設指揮部，簡稱為“市高指”，負責項目建設與管理的具體事宜。在實踐中，省級交管部門主要負責高速公路項目的建設進行監督與管理，對其經營實踐中的相關管理活動進行監管，省廳公路局成立高速公路路政總隊行使路政管理職能。

江蘇模式在實踐中的主要優勢就是政府統管下，分管機構實現了內部的分工，權責明確、統一監管、各司其職，極大程度的提高了高速公路的管理效率。但是也存在一定的問題，主要表現為：第一，江蘇模式中的高指模式，本質上屬于傳統建設管理模式，在實踐中不能更好的實現執行與監管的分離，并且在實踐中建設與運營管理脫節現象嚴重，在具體的實施過程中，時效性的合同管理是比較缺失的，不能對管理成本進行有效的控制，管理機構之間的摩擦將會頻繁出現；第二，在管理實踐中，企業往往追求經濟效益的最大化，這與高速公路的社會公益特質形成一定的沖突，雖然國資委監督與管理下的交通企業在實踐中不會見利忘義，但是其運營過程中，同樣要保值增值，甚至在管理過程中，將國家的專項資金轉入到其他領域，無法真正實現專款專用，客觀上用戶的負擔已經在增加了；第三，在管理實踐中，高速公路集團的直接領導省政府，其基本上與交通廳處于同一個級別，這就使得行業專業化管理手段是缺失的，必要的行業監管不能得到有效的落實。

5 結論與建議

通過對遼寧模式，山東模式、江蘇模式、四川模式的深入分析可見，隨著我國高速公路運輸體系的不斷完善，高速公路管理正在逐漸深化改革，每一管理模式在實踐中都體現了一定的優勢，但是也存在著相應的問題。為進一步提高高速公路管理效率，確保為社會發展提供更加優質與完善高速運輸服務，在日后的發展過程中，應該著眼高速公路實際發展情況，深化體制改革，逐步推動管理模式的創新發展，確保我國好高速公路管理走出中國特色的改革道路。

[1]朱明正. 江蘇省高速公路建設管理體制研究[D].南京理工大學,2017.

[2]康琦. 甘肅省高速公路管理模式研究[D].長安大學,2016.

[3]汪慧. 市場經濟條件下高速公路管理模式研究[D].長安大學,2010.